固根本 穩預期 利長遠 法治護航低空經濟安全起飛的“深圳探索”

記者|任文岱 池澤梅

責編|郭新磊 薛應軍

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黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出，加快低空經濟等戰略性新興產業集群發展。

作為中國特色社會主義先行示范區，深圳正加速向“全球低空經濟第一城”目標邁進，其消費級無人機占全球市場70%，工業級無人機占全球市場50%，產業鏈企業達1900余家，在物流配送、城市治理、空中通勤、文旅融合等領域的技術創新和商業化探索不斷突破。

深圳低空經濟高質量發展，離不開法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用?！渡钲诮洕貐^低空經濟產業促進條例》（以下簡稱《條例》）作為全國首部低空經濟產業促進專項法規，是深圳充分發揮經濟特區立法權優勢，以法治思維和法治方式為培育壯大新質生產力、打造經濟增長新引擎進行的系統性、制度性、前瞻性探索，旨在破解新經濟形態的監管治理難題，促進新興產業在安全有序的軌道上實現創新發展。

深圳市人大常委會關于《條例》的執法檢查報告顯示，《條例》實施兩年來，深圳低空經濟發展的基礎設施建設穩步推進，飛行服務體系逐步建立，應用場景多元拓展，安全保障能力不斷增強……法治護航高質量發展的成效在戰略性新興產業中已然彰顯。

立法先行 統籌頂層制度設計

2025年3月，中國人民大學發布的《2025中國低空經濟城市發展指數研究報告》顯示，深圳市以90.0分位居榜首，在政策賦能與生態協同維度上表現突出，其空域管理試點改革與“無人機之都”產業集群效應顯著。

“低空經濟作為新生事物，面臨空域劃設和使用審批程序復雜、政府部門協同機制不健全等發展難點?！鄙钲谑腥舜蟪Ｎ瘯üの敝魅瘟终硎?，針對低空經濟管理涉及部門多、協調難度大的特點，《條例》以問題為導向，創新設置了雙協同管理模式，即“低空飛行協同管理機制”和“低空經濟產業發展協調機制”，并明確了機制組建、各職能部門責任等重要事項。

“低空飛行協同管理機制”是深圳在低空空域管理改革領域的先行先試探索。按照《條例》規定，深圳市人民政府與空中交通管理機構、民用航空管理部門建立低空飛行協同管理機制，協調解決本市低空飛行領域的空域劃設、飛行活動監管等重大問題，建立低空飛行服務平臺，健全本市低空飛行服務保障體系。

林正茂表示，《條例》要求深圳市人民政府主動與空中交通管理機構、民用航空管理部門建立協同機制。“這一設計，在法律層面搭建了一個三方常態化溝通、協商、決策的制度化平臺，為破解空域管理這一國家事權與地方發展需求之間的矛盾提供了程序性出口和實體性支撐，也為協調解決空域劃設、飛行活動監管等重大問題提供制度基礎，使深圳的低空管理有了穩定、可預期的法治化協同治理模式?！?/p>

據悉，深圳已完成全域空域數據收集，涵蓋民航空域、運輸機場、運輸航空航路航線、飛行程序及“三區”（空中禁區、空中危險區、空中限制區）等關鍵區域；面向20家單位采集到818條空域需求，初步劃設出8大類共304個管制空域，總面積達1158平方千米，占市域面積的58%，且編制《深圳市無人駕駛航空器管制空域劃設指南》，對分類分級標準進行細化，顯著提升了可操作性。

“低空經濟產業發展協調機制”由深圳市人民政府建立，由主管部門承擔日常工作，同時明確其他相關部門職責。林正茂表示，此舉有效避免了因部門職責交叉可能出現的“政出多門”或“管理真空”，建立“職能清晰、高效便捷、協同配合”的內部工作體系，提升了政府的整體治理效能。

據了解，深圳市低空經濟產業發展協調機制已進入有序運行階段，相關單位、機構開展的各項工作均取得顯著成效。全國首個針對低空航空器起降設施的市級專項規劃《深圳市低空航空器起降設施布局規劃（2026—2035年）》已正式印發實施，統籌推動各類基礎設施建設任務落實落地，為低空經濟發展筑牢空間基礎?！渡钲谑屑涌焱苿拥涂战洕哔|量發展行動計劃（2025—2027年）》為“十五五”時期深圳低空經濟發展提供了中長期規劃指引。

標準銜接 為產業發展構建系統化、制度化優勢

2025年11月，《深圳市低空經濟標準體系2.0及標準化路線規劃》（以下簡稱標準體系2.0）正式發布。該文件由深圳市發展和改革委員會、市場監督管理局共同指導，深圳市低空經濟標準化技術委員會牽頭編制，深圳市低空經濟產業協會組織實施。

作為國內首部立體化的低空經濟標準體系，標準體系2.0采用“縱向三層+橫向兩翼”立體化設計，構建A–H八大子體系，突出“體系化、協同化、動態化”三個特點，完成從結構設計到實施路徑的整體升級，形成了一組可落地、可評估、可復盤的標準群，系統支撐低空經濟全鏈條、全要素、全流程的城市級復制與可審計推廣。

標準體系2.0是對《條例》規定的精準落地。深圳市市場監督管理局相關負責人介紹，標準體系2.0明確堅持“上位優先、地方細化”銜接原則，一方面，整體承接國家標準、行業標準及民航、應急、交通等相關領域的規范；另一方面，在不與上位法沖突的前提下，結合深圳實踐進行細化和擴展，固化行業“共識做法”，在安全前提下為行業發展提供細化的標準化規范路徑指引，實現“法條+技術標準”相互銜接配合。

以安全標準為例，在八大子體系中，“安全管理（H）”被定位為“全域約束與兜底體系”，優先級高于其他體系，對涉及安全與應急的事項具有最終約束力。深圳市低空經濟標準化技術委員會副秘書長趙文娟表示，這一兜底定位，實際上就是將《條例》等現有法規中關于安全、風險防控、應急處置、信息安全等原則性要求，通過標準體系進行系統承接和技術化分解。“安全管理（H）”板塊下的二級子體系（HA–HG）的編制也是以現行法律法規為前提。法律規定“要做什么”，標準講清楚“怎么做、做到什么程度算達標”。

從平衡安全與發展角度，如何用法治思維處理“安全底線”與“發展空間”的關系？據悉，標準體系2.0在建設原則中特別提出“安全優先與風險防控原則”，并強調“需求牽引—能力供給—治理支撐”的閉環邏輯，從架構上把“保障發展與守住底線”統籌考慮。針對《條例》提出的“分類管理”要求，標準體系2.0以“分對象、分場景、分風險級別”為治理思路，通過分層分級管控避免“一刀切”，在多個實踐場景中形成可復制的標準樣板。在“安全管理（H）”體系劃分低空航空器安全（HA）、基礎設施安全（HB）、運行安全（HD）、數據及網絡安全（HC）、應急處置（HE）和合規與隱私（HF）等子體系。

在標準之間的引用關系中，標準體系2.0明確規定綜合保障（G）與安全管理（H）采取“就類疊加”的方式執行，且當二者與縱向體系發生沖突時，以安全管理（H）為最終優先級。用制度方式把“安全底線”固定下來，確保在促進產業發展的同時，關鍵安全紅線不會被突破。

“在安全管理板塊引領下，通過‘標準體系2.0＋法規規章＋數字監管’三位一體的建設路徑，把安全底線嵌入制度框架、工程實踐和數字系統之中，在守住安全紅線的前提下，為低空經濟技術創新和產業發展留出充足的制度空間?！壁w文娟說。

柔性執法 護航低空經濟行穩致遠

《條例》明確低空經濟產業發展遵循安全第一、創新驅動、分類管理、協同運行、包容審慎的原則，要求在低空經濟產業發展協調機制運行下，包括公安在內的各相關職能部門按照各自職責依法負責低空經濟產業發展的相關管理和服務工作。

低空經濟的發展，唯有筑牢風險防控防線方能行穩致遠。2024年1月1日《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》施行。以此為契機和抓手，深圳公安秉持服務與監管并重理念，在前期已對無人機管理領域開展探索并積累實踐的基礎上，構建了兼具規范性與靈活性的監管體系。

無人機飛行表演是低空經濟的重要應用場景之一。近年來，深圳的無人機表演秀在集群規模與內容創意上的持續升級，贏得了全球矚目。

無人機飛行要萬無一失，既需要考慮設備、場地、通信、氣象等多方面的安全因素，也要以遵守國家空域管理、飛行管理等相關法律、行政法規和空中交通管理機構、民用航空管理部門、政府部門的相關規定為前提。

深圳市公安局警務航空支隊三大隊四級警長王銳澤介紹，遵循《條例》確立的原則，既要保障低空經濟安全發展，還要讓企業合法合規地飛起來、飛得穩、飛得好。面對新興產業帶來的監管難題，深圳公安以“報備制”為核心管理手段，建立了常態化的警企對接機制，主動靠前為企業上門服務。

“企業自行選點飛行可能導致周邊道路擁堵，如果與大型活動人流疊加、缺乏應急預案，可能導致風險失控……深圳地域面積小、敏感區域多、適飛場地有限……”在與企業面對面溝通中，深圳公安通過釋法明理闡明安全對產業長遠發展的重要性。

針對企業關心的飛行活動申請、低空航線設置、規范安全管理等問題，深圳公安一一進行專業解答。王銳澤表示，為方便企業開展活動，一方面，深圳公安主動梳理并公布全市常態適飛空域，為企業明確“可飛區域”；另一方面，管制空域的飛行活動采取“報備制”。為降低企業報備成本，深圳公安推出清單式報備模板，將法律要求及監管關注的風險點以目錄形式列出清單，企業只需按項提供拍照、復印等基礎材料即可完成報備。

對開展常態化低空運營的企業，深圳公安不僅對其起降點進行物防設施檢查，核實鐵柵欄、攝像頭、安保人員、消防器材等配置情況，還就無人機電池安全使用進行強化提醒，以及對企業開展網絡攻防測試，以排查安全漏洞并督促整改。

面向“十五五”，深圳市人大常委會針對《條例》實施情況，建議市政府及有關部門認真貫徹黨中央決策部署，按照市委工作要求，用足用好中央各項支持政策，著力破解制約產業發展的關鍵問題，推動低空經濟產業在關鍵窗口期實現規?；黄?。

《中共深圳市委關于制定深圳市國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出，培育發展低空經濟，將完善協同管理機制，加強規制建設和安全監管，加快低空智能融合基礎設施及通感一體低空通信網絡等設施建設，爭取釋放更多低空空域資源。建議還明確，推廣低空生產作業，發展低空公共服務，培育低空市場業態，有序拓展低空經濟發展場景。