特朗普關稅大廈的坍塌（上）最高法院釜底抽薪；中國成意外贏家

兔主席/tuzhuxi

目錄：

一、最高法院裁決IEEPA關稅非法后的即刻影響（不考慮特朗普的應對措施）

二、特朗普的應對——“第122條”臨時關稅

三、特朗普為什么可以依據“第122條”加征臨時關稅？是否有法律風險？

四、基于“第122條”征收臨時關稅的局限性

五、特朗普以“第122條”為依據加征臨時關稅后的影響

正文：

上周五（2026年2月20日）發生了一件超市場預期，且需要各方慢慢理解消化的大事——美國最高法院以6票贊成、3票反對作出裁決，認定特朗普無權基于《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）對世界各國加征關稅。

這意味著什么呢？意味著特朗普第二任政府以來確立的整個關稅框架都被顛覆——包括去年2月以芬太尼為名義對中國、加拿大、墨西哥加征的關稅，包括4月2日“解放日”之后對各國加征的“對等關稅”，包括特朗普過去一年里進行的絕大多數關稅威脅——之前的標準套路是，特朗普在社交媒體發帖，威脅對某國加征關稅，逼迫對方屈從，或進入談判狀態。如果對方不就范，立即加征關稅。在使用所有脅迫手段時，特朗普依賴的都是IEEPA。最高法院的裁決，相當于釜底抽薪，把“大棒”從特朗普手里收回。而特朗普政府在第二任政府用一整年搭建起來的關稅框架，像一棟被爆破的大廈一樣突然坍塌。

以下是分析和點評。

一、最高法院裁決IEEPA關稅非法后的即刻影響（不考慮特朗普的應對措施）

特朗普第二任政府以來所有基于IEEPA征收的關稅自2月24日起立即失效：

1.對中國：IEEPA關稅被廢止，包括10%的“芬太尼”關稅、10%的“對等關稅”：

1)特朗普最早于2025年2月援引IEEPA，對中國、加拿大、墨西哥加征“芬太尼關稅”，理由是進口芬太尼及有關前體化學品已經構成美國的“公共衛生危機”。對中國商品加征的芬太尼關稅最初為10%；2025年3月升至20%；去年10月韓國峰會回調到10%；

2)“對等關稅”方面，2025年4月2日，特朗普宣布美國進入“緊急狀態”，對中國商品最初加征34%關稅，并在反制拉鋸中一度升至125%；2025年5月中美達成臨時協議，降至10%，后一直延長，有效期至2026年11月10日。目前，這些基于IEEPA的關稅全告廢止）。

3)此前已經對中國商品實施的其他關稅仍將繼續有效，包括特朗普第一任內根據1974年《貿易法》第301條加征的關稅，以及根據1962年《貿易擴展法》第232條加征的關稅，涉及鋼鐵、鋁、汽車及零部件、部分木材和銅產品等，這些仍然保留

4)“小額豁免”參見下文。

2.全球基線10%關稅及因不同國家存在差異的“對等/互惠關稅”，全部無效

3.歐盟、日本、印度、東南亞等已與美國簽署貿易協議的國家：貿易協議本身不能成為美國政府在海關對進口商征收關稅的法律依據，因此美方的IEEPA關稅無效，如英國10%、歐盟15%、日本15%、韓國15%、印度18%、東南亞國家（如越南、印尼、馬來西亞、菲律賓等）的19-20%左右，均告無效。但許多國家和實體與美國還簽署了投資承諾協議或框架，如日本的5,500億美元投資，歐盟的6,000億美元投資+7500億美元采購，印度的5000億美元等。美方認為這些承諾仍然有效，但由于美方的關稅基礎突然消失，各國需要判定是否要中止進程，等待美方澄清，并需和美方重談。

4.“小額豁免關稅”：特朗普取消了針對所有國家的“小額豁免”（即對原值不超過800美元的進口包裹免稅），同樣也基于IEEPA。最高法院裁決后，暫停措施立即無效。

5.退稅：最高法院的裁決中沒有提及如何處理已經收繳的關稅，但開啟了退稅大門：已經繳納關稅的機構可以要求退稅，包括發起訴訟。目前潛在退稅總額估計在1,300億至1,750億美元之間，覆蓋特朗普自去年以來征收的所有IEEPA關稅。這將給美國造成巨大的混亂。

二、特朗普的應對：“第122條”臨時關稅

1.表態。對于最高法院的裁決，特朗普惱羞成怒，認為受到了極大的背叛、打擊和侮辱，怒斥最高法院法官是“蠢貨”和“應聲蟲”，稱他們“極度不愛國，也違背憲法精神”。他還認為這個法律裁決從底層邏輯上十分荒誕，憤怒地表示：“我有權切斷與任何國家的所有貿易或商業往來；我可以摧毀貿易，我可以摧毀一個國家。我甚至有權實施可以摧毀外國的禁運令。我可以禁運。我可以隨心所欲，但我不能收取1美元，因為說‘法律沒這么寫，讀起來也不是這個意思’。我可以對他們做任何我想做的事，但我不能收錢。所以我有權摧毀一個國家，卻不能向他們收取一丁點費用……你們想想看。這多么荒謬？”

確實，美國總統可以去消滅一個國家，但不能對他們收取關稅。看上去是不是很奇葩？也并非如此——實際上這是內外有別、雙重標準：總統去消滅外國，你消滅的是別人的國家，那隨便你怎么消滅都可以；但如果征收關稅，那你可能是在對美國進口商、企業、消費者征收費用（目前關稅有90%以上由美方企業和消費者承擔）。對自己人，那要另當別論。所以，美國這套法律框架體系的原則是內外有別。這也是最高法院法官們的看法。

2.新的全球關稅——基于“第122條”的15%。雖然特朗普對最高法院極度不滿意，但也只能接受這個裁決。因為他們也知道IEEPA在法律上很牽強，因此從一開始就考慮過IEEPA的替代方案。實際上，他們在過去一年里，尤其是過去幾個月，已經花了大量時間進行相關排布。因此，裁決后不久，特朗普于2月24日簽署公告，援引1974年《貿易法》第122條，對所有國家進口商品統一加征10%關稅，為期150天。2月22日，他又宣布，把這一關稅提高到15%。特朗普說，這個新稅率“完全合法，且已經通過法律檢驗”，還表示要在未來幾個月內發布新的、符合法律規定的關稅。

3.為什么要從10%增加到15%：一開始，特朗普政府基于122條擬定的10%關稅，顯然參考的是去年4月“解放日”的全球基線關稅；但很有可能，一頒布后，他們就發現了問題，因為和美國簽署貿易協議的幾個最重要伙伴的關稅稅率都在10%以上，例如歐盟（15%）、日本（15%）、韓國（15%）、印度（18%）。只收10%的話，距離之前的落地稅率太遠，這些國家相當于什么都沒有做就“躺贏”了。特朗普政府可能認為，為了維護臉面，維持威懾作用，支撐后續談判，還要把關稅頂上去，因此將稅率統一抬高到第122條法律所能允許的最高值——15%。但這就讓英國（10%）等更早簽署貿易協議的國家感覺吃了大虧，他們之前的“搶跑”努力相當于作廢了——因為哪怕什么都不做，現在也只有15%的關稅。

三、特朗普為什么可以依據“第122條”加征臨時關稅？是否有法律風險？

最高法院認定特朗普不能依據IEEPA加征關稅，那他為什么能夠根據《1974年貿易法》第122條做同樣的事呢？幾個原因。

1.IEEPA與“第122條”存在法律上的差異。IEEPA允許總統在緊急狀態下調控經濟，但條文本身沒有特別明確的授權總統征收關稅。對于幾位保守派法官來說，他們認為特朗普政府拿IEEPA征收關稅過于牽強。但“第122條”明確規定：總統可以為應對“重大而且嚴重”的國際收支失衡問題，加征最高15%的關稅。特朗普主張，美國長期存在的巨額貿易逆差，以及美元可能急劇貶值的風險，確實屬于“第122條”所說的“根本性國際支付問題”，因此可以適用該條款，而且“第122條”只要求總統作出存在這種貿易失衡的認定，不需要跨部門協調，也不需要啟動正式調查，因此是最好的備選方案。

2.現在能收，不代表它是合法的，不代表將來沒有后果。IEEPA關稅被最高法院裁定非法，給人的最大教訓是，白宮可能在相當時間里做一件非法的事情，各方陪跑，但這個事情最后會被推翻。所以，關稅現在能夠執行，也不代表未來能夠接受司法挑戰。但是，最高法院只能通過司法發揮作用，因此需要先有訴訟，最高法院通過裁決作出表態。（對IEEPA關稅合法性的裁決，就是基于《Learning Resources, Inc. v. Trump》和《Trump v. V.O.S. Selections, Inc.》兩個案子。）因此，特朗普政府運用第122條去實施關稅，也同樣可能遭遇法律訴訟。要考慮的情形：

a)時效性問題：第122條明顯有時效性（150天），各方都知道特朗普援引“第122條”加征關稅只是權宜之計，延期基本是不可能的（參考下文），下一步特朗普政府的重點是尋找更扎實的法律依據去支持關稅體系，對于這個暫時的安排，似乎也沒有挑戰的必要。

b)退稅：但“122條”畢竟有150天的執行期。對于進口商來說，進口商品原值15%不是一筆小的數字，他們的利潤率可能也就這個水平。因此，為何不發起訴訟，推翻關稅合法性，然后索要退稅呢？在歷史上，1974年《貿易法》“第122條”是一個從來沒有被總統使用過的條款，其適用性模糊，很容易受到挑戰。訴訟方（如進口商、貿易協會或受影響企業）可以質疑聯邦政府使用這個法律的合理性，包括美國究竟是否滿足“重大而且嚴重的國際收支赤字”或其他“基本國際支付問題”的法定條件、征收關稅是否超過了總統的授權范圍，違反了憲法（只有國會才有征稅權）等等。如果訴訟成功，法院可能下令暫停關稅或宣告無效，允許進口商要求退回在150天執行期內（2026年2月24日至2026年7月24日）收繳的關稅，包括本金和利息。而有了最高法院對IEEPA的裁決，各方一定信心大增，會在法律上挑戰特朗普政府。

四、基于“第122條”征收臨時關稅的局限性

雖然“第122條”眼下可以讓特朗普繼續加征關稅，維持一點臉面，但它也有明顯的缺點。

1.時限性。依據“第122條”征收的關稅將自動于150天后（即7月24日）失效。如果要延長，必須經國會投票批準。國會批準條件苛刻，眾議院簡單多數決，但參議院需要達到60票。按照目前美國的政治撕裂，民主黨抵制特朗普的政策，在國會獲得通過的可能性基本為零。即便是共和黨，也不希望在中期選舉之前公開支持一項不受民眾歡迎的政策。因此，目前的“第122條”純粹只是一個短期權宜，特朗普政府必須尋找其他的替代方案。而特朗普本人在最新的國情咨文講話里已經明確放棄了要走國會立法的路徑，而是依賴現有法律框架體系。

2.不得針對特定國家，對各國統一征收。“第122條”征收關稅的基礎是美國面臨的“重大而且嚴重的國際收支赤字”，并不針對特定國家，而必須適用于所有進口商品，因此才出現15%的統一稅率。但特朗普關稅的最基本特征，就是對不同國家征收不同的關稅，把可差異化的關稅作為談判籌碼，通過差異化的分級關稅體系確立各國和美國在地緣政治上的親疏遠近關系。“第122條”是無從滿足這一基本目標的。

3.稅率上限。“第122條”規定的稅率上限為15%，只是剛剛達到特朗普與核心盟友國家（歐盟、日本、韓國等）確立的稅率，遠遠達不到他的目標（例如50%、100%等超高關稅）。

相比之下，IEEPA極其靈活，沒有時限，可以讓總統對不同國家以不同名義征收不同的稅率，且可以立即執行，賦予了總統最大的權限，使得特朗普可以今天在社交媒體上發帖，明天加征關稅，對外國任意霸凌和脅迫，“第122條”完全無法替代IEEPA的效果。

而之所以設立1974年《貿易法》“第122條”，正是國會為了回應尼克松總統在1971年濫用緊急經濟權力加征關稅。在美國憲法框架下，只有國會擁有征稅和調節對外貿易的權力，“第122條”給予了總統有限權力，防止其通過模糊的緊急權力無限期或無限制地單方面加征關稅。也是基于這個原因，在IEEPA關稅案的口頭辯論中，原告方就曾經指出：“第122條”才是特朗普“解放日”關稅的合理法律依據，因為特朗普當時就說，這些關稅旨在應對“美國長期、巨額的商品貿易逆差”——那既然如此，就應該使用國會為總統準備好的“第122條”。從詮釋立法用意的角度來說，最高法院保守派法官做得完全正確。

五、特朗普以“第122條”為依據加征臨時關稅后的影響

1.對所有國家進口商品統一征收15%的關稅（豁免商品除外）。在特朗普政府確立新的國別關稅之前，無論中國、歐盟、日本、韓國、印度、巴西、東南亞國家，都面臨15%的關稅，不再差異化區分。

2.已被豁免的商品不適用新關稅。白宮發布聲明，稱“第122條”下的豁免范圍基本沿用之前操作，因此已被豁免的商品，如部分藥品、關鍵礦產和國防相關產品，將不適用新關稅。根據《美墨加協定》受保護的加拿大和墨西哥產品，也將同樣豁免。

3.根據其他名義征收的關稅將繼續有效。最高法院裁決只影響依據《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）加征的關稅。因此，根據1962年《貿易擴展法》“第232條”加征的特定行業和產品關稅，例如鋼鐵、鋁、汽車及零部件、部分木材和銅產品等，將繼續有效。這部分關稅的稅率在25%至50%之間。針對中國，早在特朗普第一任內根據1974年《貿易法》“第301條”加征的關稅也同樣有效（例如電動汽車稅率100%）。

4.疊加問題。白宮聲明稱，新的“第122條”關稅，不會與依據《貿易擴展法》“第232條”已加征關稅疊加，如汽車、鋼鐵等目前適用25%至50%關稅，不會再額外加征15%。但對于中國存在不確定性，之前對中國征收的IEEPA關稅是疊加在部分中國商品已有的“第301條”關稅之上的，導致某些中國進口商品關稅稅率更高。目前白宮沒有說明“第122條”關稅是否會疊加現行“第301條”關稅之上。

5.“小額豁免”。之前，特朗普政府援引IEEPA，對小額商品征收關稅。這次裁決后，白宮宣布，所有“小額豁免”商品均須適用15%的“第122條”關稅。（去年國會通過的“大而美法案”已經包含一項條款，即自2027年6月起正式廢除“小額豁免”規則，因此這個問題只是暫時性的）。

6.對美國總體關稅水平的影響。根據耶魯大學Budget Lab的分析與預測，最高法院裁決前，美國的實際平均關稅率為16%；裁決IEEPA非法后，立即降到9.1%；新的“第122條”關稅使得稅率回升到13.7%，最終有2個百分點左右的凈降幅。1-3個百分點是市場的普遍預測。

7.對中國總體關稅水平的影響。由于IEEPA被取消，替換成對所有國家一視同仁的15%的“第122條”臨時關稅，結果，自2月24日起，美國從中國進口商品的綜合關稅將下調5個百分點。而根據全球貿易政策監測機構“全球貿易預警”（Global Trade Alert）的計算，美國對中國商品加征的總的貿易加權平均關稅稅率，將從36.8%降到29.7%。市場普遍認為，中國是這次關稅裁決的最大贏家。

8.對英國、澳大利亞等國家的影響：關稅凈增加。在特朗普征收15%的臨時關稅后，在不考慮具體商品豁免的情況下，最早與美國達成10%的英國，也要被征收15%的新關稅，凈增加約5個百分點。存在類似的情況的還有新加坡和澳大利亞等適用10%基線“對等關稅”的國家。結果，這些國家什么都沒做，甚至為了獲得好的稅率而和美國妥協，但由于美國自己關稅法律框架出現坍塌，導致他們的關稅稅率上升，想必也令這些國家哭笑不得。

（未完待續：關于最高法院的判決、特朗普政府的下一步及其他更多分析，請見下篇。）

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