鄭永年、楊麗君：探索建設(shè)科創(chuàng)特區(qū)，深化大科研體系體制機(jī)制改革

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導(dǎo)語：

文章指出，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力需要依靠驅(qū)動(dòng)科技創(chuàng)新的“三駕馬車”——基礎(chǔ)科研、應(yīng)用技術(shù)轉(zhuǎn)化與金融服務(wù)，構(gòu)建符合科技創(chuàng)新整體邏輯的“大科研體系”。為此，需要審視現(xiàn)有制度要素中存在的短板。

當(dāng)前，我國科研仍面臨人才評(píng)價(jià)機(jī)制、科研經(jīng)費(fèi)配置、實(shí)驗(yàn)室開放共享等方面的結(jié)構(gòu)性問題。在應(yīng)用技術(shù)轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，科研人員往往被要求兼顧基礎(chǔ)研究、技術(shù)轉(zhuǎn)化乃至資金籌措，容易導(dǎo)致基礎(chǔ)研究過度“應(yīng)用化”的傾向。此外，創(chuàng)新領(lǐng)域中政府與社會(huì)的合作機(jī)制尚未理順，金融支持體系也不夠完善，技術(shù)創(chuàng)新面臨資金不足與監(jiān)管不科學(xué)等問題，容易流失海外。

文章認(rèn)為，需將頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)動(dòng)能，以體制機(jī)制改革為突破口，盡快推動(dòng)建立大科研體系。可以通過設(shè)立科研科創(chuàng)特區(qū)，在這些“塊塊”，國家賦予真正實(shí)現(xiàn)基于“三駕馬車”之上的產(chǎn)學(xué)研一體化的各項(xiàng)政策，以期取得突破性的科創(chuàng)成果，在引領(lǐng)未來產(chǎn)業(yè)的同時(shí)賦能現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)。

鄭永年 教授

華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）學(xué)術(shù)委員會(huì)主席，香港中文大學(xué)（深圳）公共政策學(xué)院院長、前海國際事務(wù)研究院院長，廣州粵港澳大灣區(qū)研究院理事長

楊麗君 教授

華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）資深研究員、教授

*文章原刊登于《新經(jīng)濟(jì)》 2026年第1期“以高水平科技自立自強(qiáng)引領(lǐng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展——南方智庫論壇筆談”，內(nèi)容整理自鄭永年教授在第十四屆南方智庫論壇上的主旨發(fā)言，部分內(nèi)容于2025年11月6日發(fā)表于《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》。

針對(duì)如何發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，我們提出了驅(qū)動(dòng)科技創(chuàng)新的“三駕馬車”理論，即基礎(chǔ)科研、應(yīng)用技術(shù)轉(zhuǎn)化和金融服務(wù)。“三駕馬車”將教育（科研和人才培養(yǎng)的主體）、應(yīng)用技術(shù)轉(zhuǎn)化、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)化一體化，也就是人們所說的“產(chǎn)學(xué)研政”一體化，這理順了科創(chuàng)的整體邏輯。人們可以把這稱為大科研體系。

如何發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力？在理論層面已經(jīng)非常清楚，但要把理論轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實(shí)，依然需要付出大量甚至更大的努力，尤其是體制機(jī)制的改革。盡管因?yàn)橹贫缺尘安煌鲊枰鶕?jù)自己的實(shí)際情況來設(shè)置科研體系，但不管什么樣制度背景的科研體系都必須符合科創(chuàng)的基本邏輯。我們這里所說的制度背景主要指的是“三駕馬車”在不同國家體現(xiàn)為不同主體的問題。

教育、科技、人才是中國式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐，將這三者作為一個(gè)整體加以論述，表明我們對(duì)大科創(chuàng)體系建設(shè)的高度重視。盡管管理構(gòu)架有了，但這三塊得到有機(jī)的整合而成為一個(gè)大科創(chuàng)體系依然需要很多的努力。

這要求我們首先必須從大科創(chuàng)體系的要求出發(fā)，來看現(xiàn)在有關(guān)制度要素的哪些方面還存在短板，或者還沒有理順。就教育、人才、科研三者關(guān)系來說，盡管有協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的存在，但協(xié)調(diào)力量還不夠。

科研管理的問題明顯。首先是“人才”的定義。人才有時(shí)候還是以人們所說的“帽子”來定義，而“帽子”很多時(shí)候是以研究成果來定義，更多強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)人才，而對(duì)應(yīng)用型人才重視不夠，尤其是工業(yè)人才。在基礎(chǔ)科研領(lǐng)域，學(xué)術(shù)人才的定義并無大礙，但一旦到了工業(yè)領(lǐng)域，這種人才定義顯然是不夠科學(xué)的。比如，“杭州六小龍”企業(yè)中的人才，通常并不在我們的“人才名單”上。為此，2025 年國務(wù)院政府工作報(bào)告提出，深化人才分類評(píng)價(jià)改革和科教界“帽子”治理，建立以創(chuàng)新能力、質(zhì)量、實(shí)效、貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的人才評(píng)價(jià)體系，鼓勵(lì)各類人才潛心鉆研、厚積薄發(fā)。

當(dāng)前我國擁有中國科學(xué)院院士908人、中國工程院院士1002人，高被引科學(xué)家占全球20%，居世界第二。但同時(shí)，科技人才密度偏低、基礎(chǔ)研究人才匱乏的問題仍舊存在。圖源：新華社

現(xiàn)行人才定義也影響了科研經(jīng)費(fèi)的分配取向。我們大量的科研經(jīng)費(fèi)投在那些已經(jīng)有了“帽子”的人才身上，往往是比較年長的人才甚至老齡人才，而年輕群體則得不到足夠的科研資助。盡管國家也注意到這個(gè)問題，也為年輕群體設(shè)立了一些項(xiàng)目，但年輕群體缺乏資助的情況依然明顯。考慮到人類自進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代以來，年輕群體越來越成為基礎(chǔ)科研和應(yīng)用技術(shù)轉(zhuǎn)化的主體，如果上述情況不改變，就很難實(shí)現(xiàn)具有突破性的科研創(chuàng)新。

人才定義也影響到了對(duì)“科研”的定義。在學(xué)界和業(yè)界，很多人對(duì)科研和發(fā)表論文之間的關(guān)系有片面的認(rèn)知，把發(fā)表論文和做科研等同起來，因此，盡管我們發(fā)表的論文數(shù)量大增，但技術(shù)轉(zhuǎn)化率依然不高。

就科研的工具來看，我們不少科技實(shí)驗(yàn)室呈現(xiàn)為一個(gè)個(gè)“土豆”，即互不關(guān)聯(lián)、互不開放。盡管國家實(shí)驗(yàn)室越來越多，但大部分實(shí)驗(yàn)室使用不足，造成過度的浪費(fèi)。如何把實(shí)驗(yàn)室的“多而不強(qiáng)”轉(zhuǎn)型成為“又多又強(qiáng)”呢？這需要系統(tǒng)性的體制機(jī)制改革。

從規(guī)模上看，中國已經(jīng)是全球科研平臺(tái)數(shù)量最多的國家之一。但從持續(xù)原創(chuàng)突破能力、全球基礎(chǔ)科學(xué)話語權(quán)、頂級(jí)理論輸出密度來看，整體仍處于追趕階段。圖源：新華社

在技術(shù)轉(zhuǎn)化端也存在問題。現(xiàn)在一些部門鼓勵(lì)甚至要求做基礎(chǔ)科研的人也去做技術(shù)轉(zhuǎn)化，這相當(dāng)于要求一個(gè)科研人員既要做基礎(chǔ)科研，又要做技術(shù)轉(zhuǎn)化，同時(shí)還要去籌錢。盡管這種可能性不是沒有，但從過往的經(jīng)驗(yàn)來看，這樣做成功的案例少之又少，在任何國家都是如此。更為嚴(yán)重的是，這樣容易導(dǎo)致基礎(chǔ)研究的“應(yīng)用化”，不利于基礎(chǔ)科研本身的發(fā)展。

應(yīng)用技術(shù)的人才培養(yǎng)也存在問題。在理論上說，專業(yè)技能人才的培養(yǎng)和培訓(xùn)已經(jīng)得到足夠的重視，但這種重視缺乏很好的轉(zhuǎn)化機(jī)制。如職業(yè)學(xué)校缺乏足夠的要素，包括政策、人才、資源等，所以很難產(chǎn)生工匠，更難有工匠精神。

在創(chuàng)新領(lǐng)域，國家和社會(huì)之間的關(guān)系還沒有充分理順，沒有充分確立在分工基礎(chǔ)上進(jìn)行的合作制度，這里既包括國有企業(yè)和民營企業(yè)之間的關(guān)系，也包括中央政府和地方政府之間的關(guān)系。

對(duì)創(chuàng)新的金融支持有待發(fā)展。這些年，我們一直堅(jiān)持實(shí)體經(jīng)濟(jì)和制造業(yè)當(dāng)家，有效避免了經(jīng)濟(jì)的過度金融化和金融的過度虛擬化；但另一方面，我們也要意識(shí)到，嚴(yán)格說來，我們還沒有形成一個(gè)能夠支撐科創(chuàng)的金融系統(tǒng)，有效的金融系統(tǒng)尚未充分形成。很多新技術(shù)因?yàn)闆]有足夠的金融支持而被外國資本所收購，或者不得不流落到海外。無論在企業(yè)層面還是城市層面，凡是搞投機(jī)性金融的不僅不能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，更會(huì)出現(xiàn)大問題，但凡是投資技術(shù)創(chuàng)新的最終都會(huì)孵化出新技術(shù)和基于新技術(shù)之上的新經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。因此，如何發(fā)展能夠?yàn)槲磥砑夹g(shù)提供足夠金融服務(wù)的金融業(yè)依然是我們面臨的任務(wù)。

連接產(chǎn)學(xué)研的是一整套體制機(jī)制，這方面的改革有待加快。中國的技術(shù)發(fā)展路徑和東亞其他經(jīng)濟(jì)體尤其是日本和韓國有類似處，早期是應(yīng)用技術(shù)，隨著技術(shù)的積累，逐漸轉(zhuǎn)向原創(chuàng)。今天的中國在諸多領(lǐng)域，尤其是生物醫(yī)藥、互聯(lián)網(wǎng)和人工智能（AI）領(lǐng)域，正在出現(xiàn)大量的原創(chuàng)性技術(shù)，但因?yàn)楸O(jiān)管不夠科學(xué)等因素，有些技術(shù)不能很好落地。

換句話說，我們自己產(chǎn)生的新質(zhì)生產(chǎn)力，有些正在流向可以落地的經(jīng)濟(jì)體。必須意識(shí)到，美國硅谷三分之二以上的獨(dú)角獸來自一代、二代移民，其中也有不少來自中國的移民。考慮到新的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要通過發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力來獲得，這些技術(shù)的流失就導(dǎo)致了國內(nèi)新的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不足。這也是“內(nèi)卷”的一個(gè)重要原因，因?yàn)樗^的“內(nèi)卷”，就是對(duì)存量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)。即使偶爾產(chǎn)生新經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也因?yàn)榉N類過少，導(dǎo)致各地一哄而上的局面。這種局面，唯有通過發(fā)展增量經(jīng)濟(jì)才能破解。

硅谷高度依賴移民人口，尤其是來自亞洲的科技人才，硅谷科技從業(yè)者中66%是移民。圖源: bay area news group

當(dāng)然，類似上述問題還可以列出很多。問題是怎么辦。對(duì)此，有兩個(gè)關(guān)鍵問題需要考量。

第一，需要盡快確立一個(gè)大科研體系。如前所述，國家層面理念和政策已經(jīng)到位了，但落地依然需要自上而下的體制機(jī)制改革。體制機(jī)制改革是政府的責(zé)任。盡管自下而上也可以形成這樣一個(gè)體系，但這需要漫長的時(shí)間。在國家間競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈的今天，期待一個(gè)大科研體系完全依靠自我生成是不切實(shí)際的。

第二，需要進(jìn)行試驗(yàn)區(qū)式的改革，即需要設(shè)立科研科創(chuàng)特區(qū)。在我們條塊管理的體制內(nèi)，通過“條條”發(fā)生有效的改革難度大，因?yàn)椤皸l條”的改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，有效的改革還需要從“塊塊”進(jìn)行。中央政府給予“塊塊”充分的授權(quán)，這類授權(quán)往往是一攬子的“政策包”，而非通過中央各個(gè)部門逐項(xiàng)審批，其改革所構(gòu)建的科創(chuàng)系統(tǒng)更能體現(xiàn)出系統(tǒng)的有效性，在此基礎(chǔ)上，再向國家其他地方擴(kuò)散和推廣。中國早期的特區(qū)就是以這種方式進(jìn)行的，獲得了巨大的成功。

應(yīng)當(dāng)指出的是，“塊塊”既可以體現(xiàn)為一個(gè)特定的地理區(qū)域，也可以體現(xiàn)為一個(gè)功能領(lǐng)域。我們可以圍繞新工業(yè)革命所需的要素，在京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)和成渝等具有良好創(chuàng)新生態(tài)的地區(qū)，設(shè)置多個(gè)表現(xiàn)為“塊塊”的科創(chuàng)特區(qū)，這些特區(qū)將根據(jù)不同技術(shù)領(lǐng)域的需求，真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研一體化，并向周邊地區(qū)輻射擴(kuò)散，成為區(qū)域新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的主動(dòng)力。

例如，深圳的互聯(lián)網(wǎng)和人工智能高度集中在南山區(qū)，南山可以設(shè)立地理區(qū)域意義上的互聯(lián)網(wǎng)和人工智能領(lǐng)域的科創(chuàng)特區(qū)。再如，廣州集中了大量的醫(yī)院并且生物醫(yī)藥比較發(fā)達(dá)，廣州可以設(shè)立功能領(lǐng)域意義上的科創(chuàng)特區(qū)。在北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、蘇州、成都、重慶、西安、蘭州等很多城市都可以找到類似的可以設(shè)立科創(chuàng)特區(qū)的“塊塊”。

在這些“塊塊”，國家賦予真正實(shí)現(xiàn)基于“三駕馬車”之上的產(chǎn)學(xué)研一體化的各項(xiàng)政策，以期取得突破性的科創(chuàng)成果，在引領(lǐng)未來產(chǎn)業(yè)的同時(shí)賦能現(xiàn)存產(chǎn)業(yè)。

深圳南山已成為粵港澳大灣區(qū)重要的科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)制造中心。截至2025年10月，這里聚集了境內(nèi)外上市企業(yè)218家，擁有國家高新技術(shù)企業(yè)超過5500家，密度居全國區(qū)(縣)前列。圖源；新華社

總之，當(dāng)前我們面臨百年未有之大變局，在各個(gè)層面面臨前所未有的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。唯有深刻領(lǐng)會(huì)黨中央頂層設(shè)計(jì)的理念，毫不動(dòng)搖地加以落實(shí)，我們才會(huì)取得長足的科技進(jìn)步，通過發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化。

鄭永年華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）學(xué)術(shù)委員會(huì)主席，香港中文大學(xué)（深圳）公共政策學(xué)院院長、前海國際事務(wù)研究院院長，廣州粵港澳大灣區(qū)研究院理事長

楊麗君華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）資深研究員、教授

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