李征：緬甸政變五周年，一場精心設計的選舉｜戰略與安全

編者按· 2026.02.12

2026年2月，緬甸在政變與內戰陰影下分三階段完成大選：投票僅覆蓋330個行政區中的263個，聯邦議席隨之縮減；在嚴苛政黨登記門檻與安全限制下，軍方支持的聯邦鞏固與發展黨（鞏發黨）以壓倒性優勢勝出，而投票率約50%，較2020年明顯下滑。

文章指出，這更像一場“精心設計”的政治過渡：通過法律門檻、選區劃分與安全手段，為軍政府統治披上“文官化”外衣；國際社會與反對勢力普遍質疑其代表性，聯合國、歐盟強調暴力脅迫與缺乏包容透明，東盟亦明確表示目前不承認選舉結果并重申“五點共識”。

接下來更值得追問的是：新政府組建后能否真正緩和內戰、促成對話？東盟如何在原則與現實之間推動共識落地？外部力量的重新接觸，究竟會帶來穩定，還是加深緬甸政治裂解與地區不確定性？

2026年2月，緬甸大選結果在2021年政變五周年之際產生。在這場精心設計的、旨在為軍政府統治披上合法外衣的選舉中，軍方支持的聯邦鞏固與發展黨（鞏發黨）毫無意外地以絕對多數當選并獲得組建政府的資格。這場選舉或許給予了國際社會重新審視緬甸——這個位于東亞、南亞、東南亞十字路口，且擁有豐富自然資源的國家，并與其重新接觸的機會，但緬甸的未來在這次“虛假選舉”之后，依然籠罩在國內內戰和國際孤立的陰云之下，并將對地區局勢產生深刻影響。

選舉背景

緬甸在1948年獨立后，曾經實行過一段時間的文官統治，隨后由于軍方政變而長期實施軍政府獨裁統治，直至2015年昂山素季領導的民盟在大選中獲勝，并于次年成立自1962年以來的首個民選文官政府。2020年民盟再次贏得大選，但軍方指責選舉存在大規模“舞弊”，于2021年2月1日發動政變奪權，組成了由總司令敏昂萊領導的軍政府，并先后八次以國家局勢動亂為由宣布緊急狀態回避選舉。直至最新一期的緊急狀態于2025年7月31日結束后，緬甸聯邦選舉委員會才宣布將在2025年底分階段展開大選。

雖然現代緬甸國家的版圖在英國殖民時期前的貢榜王朝就已形成，但各民族的歷史矛盾被英國殖民時期采取的“分而治之”策略進一步放大。原本就是將各民族“散裝打包”的緬甸，自獨立失去英國的強權統治后，由緬族主導的中央政府對周邊少數民族在組織上不具備強大的控制力，政治上也不具備足夠的說服力，使得緬甸陷入了持續至今的內戰沖突。控制少數民族地區的各民族地方武裝（民地武）與中央政府（通常為軍政府）就各地方的民族自決權展開曠日持久的爭奪。盡管中央政府在2008年憲法修訂后通過建立若干自治區，與多支民地武力量實現了停火，但2021年初政變后被推翻的文官政權在流亡后成立民族團結政府，與民地武和其他民主勢力等結盟共同武裝反抗軍政府，緬甸內戰進入新一階段。控制緬甸不足一半領土的軍政府長期處于被動防守，直至2025年下半年，為迎接即將到來的大選，軍政府通過大規模征兵，加強炮擊和空襲，以及無人機協助等，在核心地帶實現反攻，重奪了部分領土，并在選舉期間對部分反抗勢力控制區發動猛烈襲擊，以確保投票順利進行（如表一所示）。

表一：緬甸內戰（2021至今）的主要勢力及其訴求（來源：作者整理）

選舉過程和結果

根據緬甸2008年憲法，緬甸大選將分別選出聯邦議院的上議院（民族院）和下議院（人民院），以及各地區級議院各75%的議席，另外的25%由軍方直接指定。以聯邦議院為例，本次大選預計將會選出588個議席中的157個上議院議席和265個下議院議席，另有166個議席由軍方直接指定，單一政黨需要贏得至少一半的議席，即至少294個議席才能夠組建政府。新一屆聯邦議會開幕后，上下兩院和軍方再各提名一位候選人，由全體聯邦議員投票選舉產生總統，另外二人自動成為副總統。

表二：緬甸大選各階段和結果（來源：作者整理）

因緬甸內戰帶來的局勢動蕩，本次大選共分為三個階段（如表二所示），在全國330個行政區中的263個舉行，聯邦議會議席也因此由664席減少至588席。由于軍方在2023年頒布了新的政黨登記法案，通過設立嚴苛的財務存款和黨員人數等要求上調參選門檻，導致本次大選僅分別有6個和57個政黨登記參選聯邦和地區議席，相比2020年有大幅下降。眾多民主黨派及其成員因不符合資格、流亡或被監禁缺席，包括2021年前執政但在新法案出臺后被解散的民盟，以及目前仍被軍方監禁的昂山素季。將近五千名候選人中有大約五分之一都是來自親軍方的聯邦鞏固與發展黨（鞏發黨），包括大量退役軍官。在一些沖突嚴重而無法展開競選活動的選區，只有鞏發黨提名了候選人，這些候選人將自動勝選，還有部分選區的一些投票站因為安全原因未能開放。軍政府在一些地區提前舉行投票，一些政黨因此投訴選舉缺乏透明度。

上述舉措均是為了降低親軍方政黨當選的門檻，這也是外界批評此次選舉代表性不足的原因之一，而敏昂萊對此予以否認。本次大選因局勢動蕩和民眾抵制等因素，約2400萬合資格選民中僅有約1313萬人完成了投票，投票率不足55%，同樣低于2020年的約70%。截至發稿日緬甸選舉委員會已公布的數據，鞏發黨在已經公布的263個下議院議席中贏得232席，157個上議院議席中贏得109席，遠遠超過組建政府的門檻。緬甸軍方也公布了由敏昂萊選出的軍方代表名單，將有56名和110名軍方代表分別進入上下兩院，全部為現役軍人。這也意味著軍方實際上占據了28%的聯邦議會議席，超過憲法規定。敏昂萊稱軍方將持續參與政治，直至所有民地武組織被消滅。而在總體結果上，鞏發黨贏得了已經公布的聯邦和地區立法機構1025個席位中的739個，超過72%（如表三所示）。

表三：主要勝選政黨和獲得席位數量（來源：伊洛瓦底江報、作者整理）

緬甸軍政府領導人敏昂萊并未排除在大選結束后競選總統的可能性，這意味著他依然可以通過議會程序成為國家領導人，合法化軍政府的統治。此外，敏昂萊在2月3日簽署了一項新的《聯邦咨詢委員會法》，授權聯邦咨詢委員會在廣泛的國家事務上提供“指導”，事實上使委員會主席的影響力高過總統。即使敏昂萊不參與總統選舉，也可以通過成為聯邦咨詢委員會主席的方式，對緬甸進行“幕后統治”。

緬甸軍政府劃分的大選三階段分布圖（來源：伊洛瓦底江報）

緬甸大選總體結果(來源:伊洛瓦底江報)

本次緬甸大選與先前大選在合格選民人數和投票率上的對比（圖源：伊洛瓦底江報）

各界反應

國際社會和緬甸國內反抗勢力對本次緬甸大選普遍持消極態度。聯合國聲明稱本次選舉伴隨著暴力和脅迫，非但沒有提供回歸文官統治的可信政治途徑，反而加劇了暴力沖突，希望與東盟等區域伙伴合作尋求長期和平解決方案。歐盟則稱本次選舉未能滿足自由公正選舉的基本要素，缺乏符合國際標準的可信、透明和包容的選舉進程，并表示將繼續支持東盟的“五點共識”。

東盟的緬甸問題五點共識：立即停止暴力，開展建設性對話，設置東盟特使，允許東盟提供人道援助，允許東盟特使會見緬甸各方（圖源：東盟秘書處官網）

東盟在2025年10月的峰會上拒絕了緬甸要求派出選舉觀察員的請求，而在2026年1月29日的東盟外長非正式會議上，輪值主席國菲律賓的外長拉扎羅表示，東盟目前不承認緬甸大選結果，重申將繼續推動落實緬甸問題“五點共識” 。這表明緬甸的官方代表或許在新政府組建后的短期內，依然不會被允許重返東盟。不過，拉扎羅同樣透露東盟將會舉行更多會議以促成共識，被視為為緬甸重返東盟留下可能性。以民族團結政府為代表的緬甸國內反抗勢力同樣呼吁拒絕軍方的“虛假選舉”，采取具體措施落實東盟的緬甸問題“五點共識”，并要求軍方立即釋放包括前國務資政昂山素季和總統溫敏在內的所有被關押政治犯。

2025年10月的東盟外長會議，緬甸代表缺席（圖源：法新社）

選舉結束后，美國國務院發言人表示正密切關注緬甸局勢，并評估軍政府的下一步行動。特朗普當局雖然明面上表態謹慎，繼續否認緬甸軍政府的合法性，但自去年開始已經嘗試與緬甸官方重新接觸，在10月的東盟峰會中拒絕加入對緬甸軍政府和選舉的譴責。美國國土安全部也宣布結束針對緬甸國民的保護計劃，認為緬甸局勢在“自由公正的選舉”過后將會取得“顯著進展”。美國國務卿魯比奧也曾指示美國官員不要對緬甸大選進行評價，以及在2026年1月的緬甸獨立日聲明中避免了對大選的批評，只是呼吁軍政府停止暴力并開展對話，表現出對重新與緬甸進行接觸的開放態度。

東盟在1月29日舉行外長非正式會議討論緬甸選舉問題（圖源：聯合早報）

中國外交部對選舉表示歡迎，支持緬甸各方通過大選實現持久和平，表達了希望和緬甸繼續深化合作的期望。中國也是首批對緬甸大選結果給予正面回應的國家之一。緬甸外交部稱有139名國際觀察團成員和外交代表等對選舉進行監督，包括越南、柬埔寨、印度等國的代表。緬甸軍政府領導人敏昂萊聲稱本次選舉“很成功”，投票“有序進行”，并承認一些人拒絕投票是因為政治觀點不同，重申將在大選結束后將國家職責移交給當選政府，并表示只在乎“人民的選擇”，而不是國際社會的批評。

緬甸外交部稱大選在國際選舉觀察團監督下舉行（圖源：緬甸外交部）

緬甸大選的影響

東盟在緬甸政變后曾積極與緬甸軍政府對話并達成“五點共識”，后續由于緬甸未能履行承諾，東盟禁止了軍政府官員參與其會議，僅進行較為有限的“功能性接觸”。然而，由于近年來緬甸內戰所帶來的國際難民潮，以及電信詐騙和相關受害者救援等涉及多國協作的非傳統安全挑戰，東盟逐漸意識到對緬甸軍政府的外交孤立無助于解決問題，但礙于西方國家的壓力等原因無法展開與緬甸的進一步接觸。緬甸大選后東盟在明面上與新一屆“文官政府”的外交接觸將面臨更小的外部壓力，這有利于東盟通過外交途徑解決緬甸危機及一系列外溢問題，同時有助于緬甸重回國際舞臺。不過，由于緬甸危機的根深蒂固，以及歐盟等國家和組織長期批評緬甸的人權問題，并明確表明了拒絕與軍政府進行接觸，預計緬甸新政府在國際上獲得的承認仍將較為有限。

緬甸軍政府領導人敏昂萊視察投票站（圖源：伊洛瓦底江報）

美國自2021年緬甸政變后，實際上將緬甸局勢的斡旋主動權交給了東盟，大多數美國在緬甸的公司也根據時任總統拜登簽署的關于對緬甸實施制裁的14014號行政命令撤出。雖然特朗普在2025年5月解除了對緬甸軍政府和相關聯企業的部分制裁，但還是在2025年和2026年2月兩次延長該命令一年，以延續對緬甸軍政府進行制裁的法律基礎。然而，特朗普在公告中聲稱“準備在必要時調整施壓力度，以保護美國在緬甸及其相關問題上的利益”，這也預示著特朗普可能在未來與緬甸軍政府展開更多接觸。緬甸具有豐富的石油、天然氣、稀土礦產等自然資源，由于該國局勢在內戰下的常年動蕩，以及相關資金和技術的匱乏，導致其國內自然資源的開發依然處于較為原始的階段。特朗普第二任期以來，將確保能源和礦產資源獲取作為保障美國國家安全的優先事項。去年東盟峰會期間也曾通過與馬來西亞、泰國、柬埔寨等東盟國家以關稅作為交換的形式，獲取這些國家能源和稀土礦產資源的開發權。因此，在緬甸大選結束并組建新一屆政府之際，特朗普很有可能通過持續與緬甸新政府進行接觸，換取緬甸國內相關自然資源的開發權。而對于緬甸來說，由于自2021年政變以來外國直接投資大幅下降，新任政府也需要通過與美國這樣的大國實現關系正常化，來盡可能爭取更多國際認可，同時為自己贏得更多吸引外資的籌碼。

緬甸稀土礦產分布圖（圖源：中國礦業雜志）

中國同時是緬甸最大的進口來源地國和出口目的地國，雙方之間以貨物貿易為主，2025年1-9月，緬甸從中國分別進口和出口了價值78.7億美元和55.3億美元的貨物，而緬甸是中國通往印度洋的重要通道，以及“一帶一路”倡議的參與國。中國在中緬經濟走廊合作框架下，在緬甸建設和運營著價值數十億美元的各種基礎設施，包括連接緬甸沿海與中國西南的高速公路，有助于減少中國對馬六甲海峽依賴的油氣管道，正在建設的深水港和水電站，以及規劃中的中緬鐵路和工業園區等。一些項目自2021年緬甸內戰以來長期位于沖突或非中央政府控制地區。緬甸還是中國最大的稀土供應國，根據緬甸戰略與政策研究所的一項數據顯示，2017-2024年間，緬甸對中國的稀土礦產出口額超過40億美元，其中有36億美元是在2021年及以后。這些稀土大多來自緬甸北部的民地武控制地帶，如克欽邦。雖然本次大選因受軍政府操縱而遭到多方指責，但從軍政府到“文官政府”的過渡，客觀上依然有助于緬甸國內局勢朝更加穩定的方向發展，也有利于中國與緬甸繼續在各方面展開合作，維持中國在緬甸基礎設施項目的延續性，加速相關項目的建設和完工，以及保障相關稀土礦產供應鏈的安全與穩定。

經過反叛勢力控制區的連接緬甸沿海和中國的油氣管道（來源：Geopolitical Futures）

總結來看，本次緬甸大選雖然受軍方操縱痕跡較為明顯，而遭到緬甸國內外多方抵制，但依然有其積極的一面，例如為周邊國家提供了一個重新與緬甸“文官政府”展開正常接觸的臺階，有助于緬甸重返國際舞臺。然而，緬甸國內各民族地方勢力沖突不斷且難以達成共識的局面依舊沒有改變，國際社會對緬甸新政權的接納仍然需要時間。緬甸新一屆議會預計將在3月開幕，屆時將選出新任總統，新政府最快將在4月組建并接管國家權力。未來緬甸國內局勢和對外關系將在新政府組建后產生什么樣的變化，依然值得持續關注。

本文作者

李征：香港中文大學（深圳）前海國際事務研究院研究助理。

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校對 | 伍子堯

排版 | 許梓烽

初審 | 覃筱靖

終審 | 馮簫凝