陳文勝等:把權力關進制度籠子的基層創新實踐

——關于湖南省永州市回龍圩管理區“兩賬四單”權責清單制度的調研報告

湖南師范大學中國鄉村振興研究院課題組

編者按：基層權力是國家治理的“神經末梢”，其規范運行直接關乎政治生態清朗與群眾切身利益。二十屆四中全會強調，要加強權力配置與運行的規范監督。湖南師范大學中國鄉村振興研究院課題組陳文勝等調研發現，永州市回龍圩管理區的實踐給出了生動答卷。曾深陷“塌方式腐敗”的回龍圩，2014至2020年間查處36名黨員干部違紀違法案件，其區班子成員僅剩1人未被處理。回龍圩區直面過往權力失序的嚴峻現實，以“兩賬四單”權責清單制度為抓手，通過清單明權、流程鎖權、透明監權，2021年以來實現了違紀違法新增“零處分”“零舉報”的顯著成效。這一創新不僅破解了基層權力邊界模糊、監督被動等難題，更是在實踐中探索了完善一體推進“不敢腐、不能腐、不想腐”工作機制。特別是從“治官”到“治權”的理念轉型，彰顯了制度反腐的深層價值，為縣級層面乃至更高層級的權力監督體系建設提供了重要參考。

基層權力是國家治理的“神經末梢”，其規范運行直接關乎政治生態清朗與群眾切身利益。在反腐敗高壓態勢常態化背景下，仍存在權力失序、腐敗增量難遏等現實問題。二十屆四中全會特別強調，要加強對權力配置、運行的規范和監督。永州市回龍圩區曾深陷“塌方式腐敗”困境，2014至2020年間查處36名黨員干部違紀違法案件，其區班子成員僅剩1人未被處理，80%的案件與權力濫用直接相關，遠超同類區域平均水平。2021年權責清單制度實施以來，實現了違紀違法案件新增“零處分”“零舉報”，真正進入了“不敢腐、不能腐、不想腐”的新常態。中央2024年起在全國3.8萬個鄉鎮（街道）全面推行履職事項清單，但更高層級權力運行仍缺乏規范化指南。在此背景下，回龍圩區創新推行權責清單制度，以清單化、流程化、透明化手段重構權力運行體系，實現從“治官”到“治權”的治理范式轉型，為縣級層面破解基層權力監督難題提供可借鑒的實踐樣本。

一、以“兩賬四單”為核心的權責清單制度推動基層治理實現“四重轉變”

回龍圩區直面過往權力失序的嚴峻現實，以“兩賬四單”為核心的權責清單制度帶來了治理效能的全方位提升，集中體現為案件從多發到遏制、權力從任性到理性、群眾從猜疑到信任、效能從低效到高效四個方面的深刻轉變。這些轉變不僅是數據上的改善，更是治理邏輯、政治生態和社會關系的系統性重構。

（一）有效鏟除腐敗滋生土壤，實現從案件頻發到有效遏制的轉變

基層權力監督往往側重于事后查處與懲戒，雖具震懾作用，但難以從根本上消除權力運行的模糊空間與尋租機會。回龍圩區曾因權力邊界模糊、審批流程不透明，導致工程建設等領域成為腐敗重災區。權責清單制度的實施，通過清單明權、流程鎖權，構建起“不能腐”的剛性約束網絡，推動反腐敗從被動懲戒走向主動防控。

以制度控權替代人格化控權，腐敗高發態勢根本扭轉。制度的核心在于以權責“兩賬四單”為載體，將抽象的依法行政轉化為具體的操作規范。其中，“四單”指權力清單、風險清單、防控清單、責任清單：“權力清單”對全區33個獨立核算單位職權進行系統梳理，形成20條共性清單與923條個性清單，明確各項權力的法律依據、行使主體與規范流程，消除“法無授權卻可為”的模糊地帶；“風險清單”通過多元參與方式，排查出工程建設、三資管理、民生補貼等重點領域2589個廉潔風險點，并按社會關注度與危害程度劃分高、中、低等級進行分級管理；“防控清單”針對風險點制定“前期預防、中期監控、后期處置”的具體措施，同步推動1729項制度“立改廢”，形成風險識別與制度應對的聯動機制；“責任清單”構建從經辦人員到區黨委、紀委的五級責任鏈條，確保權責一致、問責到人。“兩賬”即財務專賬與資料臺賬，對資金流向與決策執行過程全程留痕，為監督提供客觀依據。這種清單化規制將權力邊界具體化，從源頭上壓縮了濫用空間。數據印證了制度效力：2021年制度實施以來，區內干部實現新增“零立案”，與2014-2020年間的36起案件形成鮮明對比。

重點領域權力濫用、利益輸送問題實現“零舉報”。針對以往腐敗高發的項目建設、資源處置等領域，制度設計了全周期防控措施。在防控清單中，針對每個風險點按照前期預防、中期監控、后期處置三個階段制定具體措施，如明確資格審查標準、過程公開要求、審計監督流程。在責任清單中，依據管理層級構建從工作人員到區黨委和紀委的完整責任鏈條，確保“權力運行到哪里，責任就跟進到哪里”。2020年以來，該區組織實施的22個市、區級鄉村振興、城市更新等重點項目，截至2025年6月底未收到一起涉及權力濫用或利益輸送的舉報投訴。這標志著廉政風險防控已從被動應對轉向主動干預，從事后處置轉向全程管控。

干部違紀違法立案數大幅下降，“不能腐”的剛性約束初步形成。制度的預防性功能通過“干部照單操作、群眾按單監督、紀委依單檢查”的工作機制得以發揮。財務專賬精確記錄每一筆資金流向，資料臺賬匯集權力行使全過程的決策記錄、執行憑證，為監督問責提供了客觀依據。同時，“臺賬制、交辦制、銷號制、通報制、倒查制”的內部管控閉環，確保任何偏離清單的行為都會被納入問題臺賬并嚴肅整改。2022年以來，共有5名干部因未按清單履職被問責。這種“過單必留痕、失職必追責”的機制，讓科層邏輯從被動的事后整改轉向主動的事前預防與事中管控，“不能腐”逐漸成為干部履職的內心敬畏和行為習慣。

（二）持續凈化優化政治生態，實現從權力任性到制度理性的轉變

權力監督不僅在于懲治腐敗，更在于營造風清氣正的政治生態。權責清單制度通過清單化、臺賬化工具，對基層科層體系進行全方位再造，重塑了權力運行規則，推動政治生態從權力任性向制度理性轉變。

權力運行從“模糊化”轉向“標準化”，權力濫用空間大幅壓縮。在基層治理中，自由裁量權過大、“標準不明、時限不清”是普遍問題，既導致行政效率低下，也為權力尋租留下隱患。回龍圩區實踐通過為自由裁量權設置流程邊界，將權力濫用空間大幅壓縮。例如在學校食堂管理中，從食材招標的資質審查、驗收的雙人簽字，到資金支付的三級審批，每一個環節都有明確規范；在項目建設中，流程被細分為前期準備、中期建設、后期驗收3個階段共20項程序清單，每項均明確操作步驟、所需資料和風險防控。這種標準化流程讓干部履職從憑經驗、靠感覺辦事變為“照單操作”，2020年以來該區項目建設領域未收到一起“索拿卡要”舉報，正是流程規范產生的直接成果。

權力監督納入考核體系，形成大膽行權與規范用權的正向導向。制度能否落地，關鍵在于契合干部的行為激勵邏輯。回龍圩區將權責清單執行情況納入全面從嚴治黨主體責任考核，并實行“一票否決”。同時，將權力監督成效作為單位及其黨政主要負責人評先評優、績效考核、執行力考核的重要依據。這種考核設計傳遞出清晰信號，規范用權不僅是約束，更是保護；在清單范圍內“大膽行權”、積極履職，不僅不會被追責，反而會獲得正向激勵。明確的權力運行標準與清晰的考核要求，反而促使基層干部卸下思想包袱，在制度軌道上主動作為、擔當盡責。

獲評多項省級以上榮譽，治理認可度與公信力顯著提升。政治生態的優化最終體現為治理成效和社會認可。制度實施以來，回龍圩區成功獲評“省鄉村治理先進縣區”、“省信訪工作示范縣區”、“省信訪三無縣區”等榮譽稱號，下轄的回龍村更是入選“全國鄉村治理示范村”。這些榮譽不僅是上級政府的肯定，更是社會認同的體現。這表明，通過制度規范權力運行，能夠有效凈化政治生態，重塑政府形象，贏得群眾信任，最終轉化為可持續的治理效能和發展優勢。

（三）顯著改善增強干群關系，實現從群眾猜疑到雙向信任的轉變

基層治理的根基在于民心。如果權力運行“黑箱化”，群眾“不知權、難監督”自然容易引發猜疑和隔閡。回龍圩區的權責清單制度將權力曬在陽光下，暢通群眾參與監督渠道，構建起基于制度信任的新型干群關系。

權力運行全程公開透明，實現“群眾明白、干部清白”。信息公開是信任建立的前提。回龍圩區將全區923條個性權力、20條共性權力及2589個風險點，通過線上“三湘e監督”平臺、線下屋場公示欄等渠道全面公開。在具體事項如鄉村振興“六小園”建設中，材料采購的供應商資質、資金使用的明細臺賬、項目驗收的標準流程均實時向群眾公開。風險清單與防控清單的公示，意味著政府主動公開權力運行的“薄弱環節”，邀請群眾重點關注高風險領域進行監督。一位名叫伍全旺的清廉監督員，正是通過查閱公開的風險清單，發現“六小園”建設材料供應商虛報紅磚500塊，從而推動問題查處并促成制度修訂，將“群眾現場核查”納入必經流程。2024年，群眾對村級事務的知曉率較改革前提升60%，這種透明化讓群眾從“不知如何監督”變為“明白監督什么”。

政務服務標準化推進，業務辦結率與滿意度均達百分之百。權責清單制度規范和明確了權力運行的程序、環節、過程和責任，并載明群眾辦事的具體程序、所需資料、辦理人員和時限。群眾只要依照規定就能一次性辦好，避免了“一直在路上”的無奈。2020年以來，該區共受理涵蓋476個業務事項的9862個辦件，辦結率100%，群眾反饋滿意度100%，實現了零投訴。這一成效不僅源于科層邏輯下的流程優化，更得益于社會邏輯的參與監督。群眾在辦事過程中成為積極的體驗者和反饋者，推動了服務質量的持續提升。標準化、透明化的服務，讓群眾切身感受到治理改進帶來的獲得感，從而增強對政府的信任。

群眾從“被動管理”轉為“主動監督”，基層民主有效提升。制度通過建立線上線下相結合的監督平臺，降低了群眾參與門檻。線下設立投訴箱、召開“屋場說事”會；線上開發“掃碼監督”系統；組織層面成立“村務監督委員會”、“學校膳食委員會”等，賦予群眾“否決權”。據統計，村務監督委員會2023年以來共否決63筆不合理開支、16項不合理決策。這種“事中參與”的機制，改變了以往“事后抱怨”的被動局面。權責清單改革通過公開透明機制，將群眾從“被動管理對象”轉化為“主動監督主體”，提升了基層民主有效性。群眾通過制度化渠道參與治理，不僅遏制了權力濫用，還培養了公民意識，為基層提供了民主治理的可持續路徑。

（四）系統性提升治理效能，實現從低效內耗到高效協同的轉變

規范權力運行的最終目的，是提升治理效能、釋放發展活力。權責清單制度通過構建清朗的治理環境，極大地釋放了基層的社會活力和發展潛能，形成了治理優化與發展提速的良性循環。

公共服務效率量級突破，基層政府執行力明顯增強。權力運行的規范化和流程化，直接推動了政務服務標準的提升。干部“照單操作”，做到“服務事項依法辦、辦理要求告知辦、符合條件必須辦、資料齊全馬上辦”，極大提升了辦事效率。這種標準化操作不僅顯著提高了行政效率，更有力遏制了“索拿卡要”“推諉扯皮”等突出問題。在科層邏輯層面，這種設計將權力運行從依賴個人操守與經驗轉變為遵循明確規則流程，降低了自由裁量權濫用的風險；在政治邏輯層面，則通過“陽光行權”重塑了政府公信力，使干部在透明環境中“清白做事”。高效的公共服務增強了市場主體的信心，也為群眾帶來了實實在在的便利。

治理成本結構性降低，財政資金引導效能大幅提升。回龍圩區創新“財政引導、社會參與、群眾自籌”的可持續投入模式，形成“政府撬動、市場運作、村民共建”的資金閉環。2024年該區財政投入1100萬元，撬動社會及民間資本超6000萬元，較傳統“政府包攬式”投入效率顯著提升，實現了“花小錢辦大事”的可持續治理。在“六小園”建設中，群眾通過監督確保資金使用透明、項目質量可靠，進而主動自籌資金800萬元，占總投入45%，戶均投工20天以上，建成“六小園”6821處，46個自然村實現“一戶一景、一屋場一特色”，人居環境顯著改善。這種模式的成功，根植于權力規范運行帶來的公信力，群眾相信資金不會被濫用，項目能真正惠及自身，因此愿意投資投勞參與共建。

營商環境持續優化，產業提質增效與人才返鄉創業態勢良好。規范權力運行有效降低了制度性交易成本，營造了穩定、公平、透明的營商環境。權力清單明確了市場準入、項目審批等關鍵環節的標準和時限，防控清單阻斷了吃拿卡要等亂作為行為，使市場主體能夠形成穩定預期、安心經營。在風清氣正的環境下，回龍圩區圍繞柑橘主導產業，將權責清單融入網棚搭建、苗木調運、產業獎補等環節，建成2萬畝高標準示范基地，打造“九分甜”高端品牌，柑橘年產值達13億元。良好的創業環境和看得見的公平正義，吸引了327名青年人才返鄉創業，為鄉村振興注入了源源不斷的內生動力。截至目前，管理區66個自然村實施的6821個小微項目，全部實現“村民零信訪、村組干部零違紀、項目零投訴、不合規支出零入賬”，連續兩年榮獲省信訪“三無”縣區稱號。這充分表明，規范權力運行不僅不會束縛發展，反而能通過凈化環境、穩定預期，釋放出更強大的市場活力和社會創造力。

二、“兩賬四單”的權責清單制度實現基層權力有效監督的主要做法

回龍圩區權責清單制度的成功，關鍵在于構建了設計系統化、執行協同化、轉型效能化的完整體系，既解決了“制度怎么建”的問題，更破解了“制度怎么落地”的難題，確保權力監督真正落到實處。

（一）系統化制度設計，構建權責清晰的權力運行框架

回龍圩區立足基層權力運行實際，兼顧政治監督要求、科層運行特點與群眾參與需求，以權責清單為核心載體，構建“權責界定、風險防控、監督閉環、動態調適”的全鏈條制度框架，讓權力運行有規可依、有跡可循。

清單化確權明責，破解“權力邊界模糊”難題。權責清單是“兩賬四單”的基礎，回龍圩區按照“于法有據、于事有效”原則，對全區所有獨立核算單位的職權進行全面梳理，既明確共性權力，更細化個性權力，確保“一項權力一張清單、一個流程”。在區級層面，覆蓋行政審批、黨務管理、日常管理等7大類60余項權力；在村級層面，梳理村級小微權力清單26條、屋場理事會小微權力清單5條，涵蓋“三資”管理、項目建設、惠民補貼等關鍵事項；在行業層面，針對學校、醫院、企業等不同主體制定個性化清單，如學校梳理37條主要權力，涵蓋招生錄取、職稱評定、食堂管理等環節。所有權力清單均繪制成工作流程圖，直觀呈現權力運行全鏈條，讓干部“一圖看懂、按圖辦事”，群眾“一圖看清、按圖監督”。

閉環化風險防控，破解監督被動滯后難題。在明確權力邊界的基礎上，回龍圩區構建風險清單與防控清單的閉環防控體系。通過“自己找、群眾提、領導點、集體評、班子定”的多元方式，全面排查權力運行各環節的廉潔風險點，累計梳理2589個風險隱患，其中項目建設領域45個、村級集體經濟管理領域736個。針對每個風險點，按照前期預防、中期監控、后期處置三個階段制定防控措施，如項目建設中明確資格審查標準、過程公開要求、審計監督流程；村級財務中實行“村財鎮管”“三簽字一審批一審核”制度。這種“風險識別—防控執行—責任落實”的閉環，讓監督從“事后追責”轉向“事前預防、事中管控”，實現抓早抓小、防微杜漸。

動態化制度調適，破解制度滯后空轉難題。制度的生命力在于適應實踐需求，回龍圩區建立“立改廢”動態調適機制，根據基層實踐中發現的問題及時優化制度。截至目前，共完成1729項制度的立改廢工作，針對群眾反映的項目驗收不規范問題，修訂防控清單將“群眾代表參與驗收”納入必經流程；針對村級財務不透明問題，完善“鄉村振興月例會”公示制度，每月公開收支明細。在執行層面，建立臺賬制、交辦制、銷號制、通報制、倒查制“五制”配套機制，對制度執行中出現的問題做到及時發現、快速交辦、跟蹤整改，對整改不力的實行“一案雙查”，確保制度始終貼合治理實際，避免“紙上談兵”。

（二）協同化落地推進，形成多元聯動的執行監督體系

制度的生命力在于執行，回龍圩區推動政治層面推動力、科層體系執行力、群眾層面參與力的三重制度邏輯深度融合，構建“干部照單干、監督跟著走、責任層層傳”的執行機制，確保權責清單制度不是擺樣子，而是真正融入日常治理。

以標準化操作推動干部照單履職。為了讓干部清楚知道“怎么干”，回龍圩區通過編制《兩賬四單操作手冊》和《崗位廉潔風險防控明白卡》，將復雜的權力運行流程簡化為清晰的標準化操作程序。手冊詳細載明了每項權力的行使程序、所需材料、辦理時限和責任人員，干部只需照單操作，就能實現“服務事項依法辦、辦理要求告知辦、符合條件必須辦、資料齊全馬上辦”的工作目標。這種標準化設計，將權力運行從依賴個人操守與經驗轉變為遵循明確規則流程，極大地降低了自由裁量權濫用的風險。在學校食堂管理、項目建設等領域，標準化操作帶來的效率提升和腐敗風險下降尤為明顯。干部履職有了明確的“路線圖”和“說明書”，減少了因規則不清導致的猶豫和錯誤，更壓縮了權力尋租的灰色空間。

以多元化監督構建立體防控網絡。監督能否跟上，直接關系制度執行的效果。回龍圩區構建了內外結合、線上線下聯動的立體化監督網絡，確保權力運行全程處于監督之下。內部監督上，紀委依托“每月例行查、隨機暗訪查、依據責任查”等方式，對制度執行情況開展常態化監督檢查，形成明責、履責、督責、考責、問責的完整鏈條。外部監督上，通過全面公開權力清單和運行流程，設立線下投訴點和線上掃碼監督平臺，建立“評價必聽、建議必接、投訴必查、違紀必懲、結果必復”的反饋機制，有效激發了群眾監督積極性。這種監督格局既發揮了政治監督的威懾作用，又激活了社會監督的約束功能，使監督從“少數人盯多數人”轉變為“多數人盯多數人”，形成了“干部清正、政府清廉”的倒逼機制。

以協同化推進凝聚各方合力。回龍圩區構建了“四責協同”的責任體系，即區委承擔主體責任、區委書記承擔第一責任人責任、班子成員履行“一崗雙責”、紀委專責監督責任，并通過“區級領導聯點包片工作責任制”將責任壓力下沉至一線。按照“誰主管、誰負責”原則，由組織、教育、衛健、財政等部門分別牽頭機關、學校、醫院、企業等七大清廉單元的制度落實工作，形成“系統主抓、單位主建”的推進格局。這種協同化推進，不僅確保了政治邏輯的強勢驅動能夠轉化為科層體系的具體行動，避免了“中層梗阻”，更通過責任共擔、績效聯動，激發了各部門的內生動力。

（三）效能化治理轉型，推動權力運行向為民服務聚焦

權責清單制度并非單純的權力約束工具，而是以“治權”促成“善治”，推動基層治理從“圍著權力轉”轉向“圍著服務轉”，從政府單向管控轉向多元主體協同治理，讓制度成果真正惠及群眾。

以透明化用權重建干群信任。過去權力運行“暗箱化”導致群眾猜疑，而權責清單將權力運行置于陽光之下，權力清單讓群眾清楚各部門的職權范圍和工作流程，風險清單展現政府自我加壓的決心，防控清單讓社會監督有的放矢。在“六小園”建設中，群眾通過參與監督、自籌資金、投工投勞，從治理的被動接受者轉變為主動參與者；在村級小微項目實施中，全區66個自然村的6821個項目全部實現“村民零信訪、干部零違紀、項目零投訴、不合規支出零入賬”。這種透明用權徹底改變了以往暗箱操作造成的隔閡，推動干群關系從緊張對立走向密切合作，回龍圩區連續獲得全省信訪“三無”縣區榮譽稱號，正是干群關系改善的最好證明。

以規范化運行優化營商環境。權力運行不規范曾是制約發展的突出瓶頸，權責清單通過明確權力邊界、規范運行流程，有效降低了制度性交易成本，營造了穩定、公平、透明的營商環境。權力清單明確了市場準入、項目審批等關鍵環節的標準和時限，防控清單阻斷了吃拿卡要等亂作為行為，讓市場主體能夠形成穩定預期、安心經營。在柑橘產業發展中，產業資金獎補、苗木采購、網棚搭建等環節全程規范，確保補貼精準發放到種植戶手中；良好的營商環境吸引了327名青年返鄉創業，為鄉村振興注入新動能。2020年以來，回龍圩區組織實施的22個市區級重點項目均順利推進，未發生一起因權力濫用導致的糾紛，營商環境持續優化。

以常態化調適構建長效治理機制。回龍圩區通過構建“社會發現、政治執紀、科層糾錯”的動態調適機制，讓制度能夠持續吸收社會反饋、回應治理需求。社會監督和群眾反饋成為制度優化的信息源，如群眾反映學校食堂食材采購不透明，推動修訂防控清單，引入家長代表全程參與采購驗收；政治問責和紀律約束成為糾偏整改的推動力，對制度執行不力的單位和個人嚴肅問責；科層體系的立改廢工作則將個別經驗轉化為普遍規范，累計完成1729項制度的優化。這種常態化調適機制避免了運動式治理的短期效應，確保制度能夠隨著實踐發展不斷創新，持續回應治理的新要求新挑戰，從而始終保持生機活力。

三、從“治官”到“治權”：基層治理現代化路徑探索的啟示

回龍圩區權責清單制度的創新實踐，不僅是一套基層權力監督的具體方案，更是對如何通過制度建構將權力真正關進籠子這一時代命題的基層回答。其深刻價值在于從歷史與時代兩個維度回應了反腐敗的根本命題，為構建“不敢腐、不能腐、不想腐”的長效機制提供了實踐范本，也為在國家治理現代化進程中推進權力監督體系改革提供了有益啟示。

（一）理念轉型：從“治官”追責到“治權”全程管控

基層反腐敗工作往往側重于對腐敗分子的查處和懲處，這是一種必要的“治官”手段。然而，如果僅僅停留在“治官”層面，就容易陷入“前腐后繼”的被動循環——查處一批，又滋生一批。回龍圩區的實踐深刻表明，權力監督的治本之策，在于推動治理思維從“管住官員”向“管住權力”轉變。

跳出“治官”追責局限，轉向全程“治權”邏輯。“治官”是事后救濟手段，而“治權”是事前預防、事中管控的根本之策。回龍圩區通過權責清單將監督嵌入權力運行的每一個節點，權力被置于制度軌道上運行。單位“照單控權”，干部“照單操作”，群眾“照單監督”，紀委“照單檢查”，形成了一個權責清晰、程序嚴密、制約有效的規范用權體系。這就使得腐敗行為難以發生，即使發生也能被及時察覺和制止，從而實現了從依賴事后懲處轉向過程監控與多元監督并重的現代化轉型。

以制度理性替代人格信任，強化“不能腐”的制度約束。基層治理中，群眾對干部的信任不應依賴個人品行，而應建立在規范的制度基礎上。權責清單是一套權力分解、流程規范、責任鎖定的制度技術，通過清單化、流程化手段，將集中、模糊的裁量權分解為具體、公開的流程節點，使權力運行變得可視化、可追溯、可監督，任何一項權力的行使都處在多層級監督之中，形成“用權必留痕、行權即負責”的制度化壓力。這種基于制度的“系統信任”，避免了“干部犯錯、組織追責、新的干部再犯錯”的惡性循環，真正建立“不敢腐、不能腐、不想腐”的治理生態。

兼顧制度剛性與實踐彈性，確保制度適配性。權力清單不僅是權力更是責任，權責對等才能讓制度落地。回龍圩區在制度設計中既明確剛性要求，如權力運行的必經流程、風險防控的必守底線，又預留實踐彈性，如賦予基層黨委一定的處分事務處置空間，允許在協調鄉村糾紛等特殊場景下的靈活處置，避免“一刀切”導致制度“水土不服”。這種“剛柔并濟”的設計，讓制度既具嚴肅性，又貼合基層實際，提高了制度的適配性和執行力。

（二）體系構建：政治、科層、社會三重邏輯的有機契合

權責清單制度的成功，關鍵在于實現了政治邏輯、科層邏輯、社會邏輯的深度融合與協同發力，形成了可持續的“對抗性合作”格局，避免了單一邏輯推進制度創新的局限性。

以政治邏輯定方向，依托黨委主導與“四責協同”注入改革勢能。黨的領導是制度創新的根本保證，政治邏輯為制度推行提供了強大的組織動員力和執行剛性。回龍圩區的實踐鮮明體現了“黨的領導”這一根本政治原則。面對嚴峻的腐敗形勢，區黨委將權責清單制度定位為“清廉回龍圩”建設的核心工具，通過將其納入全面從嚴治黨主體責任考核并實行“一票否決”，賦予了制度極高的政治優先級。構建的“四責協同”機制（區委主體責任、書記第一責任、班子成員“一崗雙責”、紀委監督責任），形成了責任層層傳導的閉環，為制度構建與執行注入了強大的政治勢能。正是這種政治邏輯的勢能，打破了基層治理的路徑依賴和科層惰性，讓制度推行從“選答題”變為“必答題”。

以科層邏輯強執行，通過標準化、留痕化規范權力運行流程。回龍圩區權責清單制度深度融合了現代科層治理的理性化、程序化內核，通過系統梳理權力事項、精準排查風險點、劃分風險等級、配以前中后期防控措施，構建了一個標準化、流程化的內部控制機制。“資料臺賬”與“財務專賬”的要求，體現了全過程留痕、可追溯的科層管理原則。“照單履職”使得復雜的權力運行變得程序清晰、責任到崗，極大地提升了內部管理的規范性與效率。這種設計是對傳統科層制弊病的精細化改良，用明確的規則替代模糊的經驗，用穩定的流程替代隨意的裁量，從根本上壓縮了權力濫用的制度空間。

以社會邏輯增活力，形成“多數人監督少數人”的格局。基層治理的現代化，離不開群眾從被動管理對象向主動監督主體的轉變。社會邏輯的核心是通過信息賦能、渠道保障與激勵引導，激活群眾參與的積極性。回龍圩區通過清單化公開徹底打破權力“黑箱”，讓群眾“明白監督什么”；通過線上線下平臺暢通訴求渠道，讓群眾“方便進行監督”；通過建立“評價必聽、建議必接、投訴必查”的反饋承諾，讓群眾“監督有效果”。當群眾切實感受到參與帶來的治理改善時，參與意愿會顯著增強，形成“參與、成效、再參與”的正向循環。社會邏輯的融入使制度超越了內部控制的范疇，成為構建“群眾明白、干部清白”新型干群關系的橋梁，為權力監督贏得了廣泛的社會認同與信任基礎。

（三）實踐導向：縣域是權責清單制度創新的關鍵場域

縣級層面作為連接宏觀政策與微觀實踐的樞紐，是探索權責清單制度的關鍵層級。回龍圩區的實踐表明，以縣域為單元推行權責清單制度，既具有操作可行性，又能為更高層級制度建設提供實踐樣本，是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵場域。

縣域層面具有樞紐性與可操作性，是系統梳理和規范權力運行的最佳層級。縣域在國家治理體系中處于承上啟下的關鍵位置，上承接省市政策，向下直接領導鄉鎮、村莊；既有相對完整的黨政機構和權力體系，又直面基層社會的具體治理問題。在縣域層面系統梳理權責清單，能夠有效覆蓋基層治理的主要權力事項和風險點，具備系統性改革的操作空間。縣域的尺度使得制度設計既能保持一定的統一性和規范性，又能結合地方實際進行必要的調適，避免“一刀切”帶來的水土不服。回龍圩區梳理出33個單位的943條權力清單和2589個風險點，正是這種系統性和操作性在縣域層面的具體體現。

“回龍圩實踐”為更高層級權力規范提供技術參考與方法論啟示。雖然目前全國鄉鎮履職清單已全面推行，但更高層級的政府部門權力運行仍缺乏類似的“規范化指南”。回龍圩區權責清單制度所體現的清單化、流程化、透明化、留痕化的技術路徑，以及政治、科層、社會三重邏輯協同的推進方法，對于在更高層級、更廣領域推行權責清單制度具有重要的參考價值。權責清單制度是一套將宏大政治要求轉化為具體治理技術、將原則性規定轉化為可操作流程、將內部監督拓展為社會共同參與的系統性方案。這套方案的核心，在于通過技術工具實現權力的分解、公開與制約，其方法論意義超越了基層治理的范疇。

回龍圩區的案例不會因其地域小而價值小，其實踐意義的重大性恰如小崗村改革拉開了中國改革開放大幕之意義的重大性。這就啟示我們，鏟除腐敗滋生的土壤和條件，營造風清氣正的政治生態，是一項長期而復雜的系統工程。當前，應在總結鄉鎮履職清單和類似回龍圩區這樣的縣級實踐經驗基礎上，科學評估、穩妥推進權責清單制度向地方各級政府工作部門、乃至更廣的公共權力領域延伸。通過逐級梳理權力、公開流程、防控風險、壓實責任，逐步編織一張覆蓋各級各類權力運行全過程的監督制度網絡，從根本上壓縮腐敗增量空間，為打贏反腐敗斗爭攻堅戰、持久戰、總體戰提供堅實的制度支撐，最終實現海晏河清、朗朗乾坤的政治生態，確保黨和國家的長治久安。

作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院課題組；課題組成員：陳文勝，湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長、教授、博士生導師；謝宗藩，湖南師范大學中國鄉村振興研究院副教授；張寧，湖南師范大學中國鄉村振興研究院博士研究生;