毛澤東與人民審計制度的創立

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中國共產黨領導下的人民審計制度，源于建黨伊始，創建于土地革命戰爭時期。從中共一大的黨內經費審查，到安源路礦工人俱樂部審計監督的最初嘗試，再到中華蘇維埃共和國審計體制的逐步完善，以毛澤東為代表的早期共產黨人進行了不懈探索，為人民審計制度的創立與發展發揮了根本作用。

指導成立安源路礦經濟審查委員會

1921年秋，時任中共湖南支部書記的毛澤東，兩次到湘贛邊界的江西萍鄉安源路礦調查，向工人進行宣傳。1922年初，毛澤東等人再次到安源，創辦工人夜校，推動建立了中共安源支部。同年5月，安源路礦工人俱樂部成立，李立三被推選為俱樂部主任，劉少奇任俱樂部全權代表，常駐安源指導工作；9月初，毛澤東到安源召開黨的支部會議，決定組織路礦兩局全體工人罷工。9月14日，在李立三、劉少奇主持下，中共安源支部發動13000余名路礦工人開始大罷工，歷時5天，取得完全勝利。

罷工勝利后，工人俱樂部規模迅速壯大。通過收取部員繳納的會費、接受路礦兩局發給的津貼、募集股金及吸收存款等多種途徑，俱樂部積累了較大數額的資金。在毛澤東的悉心指導下，1923年4月，為加強對此筆資金的管理，俱樂部決定組織經濟委員會，直屬俱樂部最高權力機關，下設審查部和保管部，其中審查部專司“審查本部一切經濟出入之責”，并明確要求審查部“每月須調取會計股、庶務股、教育股、消費合作社之賬簿審查一次”，審查結果公開，以接受群眾監督。

經濟委員會成立不久，根據《經濟委員會簡章》規定，對工人消費合作社賬目進行了審查。經查，發現合作社服務股經理陳枚生私自挪用公款1000余元，以及俱樂部8名干部借款逾期不還等問題，而事前合作社總經理毛澤民毫無察覺。審查結果報告俱樂部后，經最高代表會議研究，決定撤銷陳枚生職務，查封其房屋，限令他退還挪用公款，其他干部借款也限期歸還，并對毛澤民因工作失察而給予批評處分。

1924年8月，為進一步加強審查監督，安源路礦工人俱樂部在第二次換屆選舉時，決定單獨成立經濟審查委員會，專司審查經濟職能。這是毛澤東、李立三、劉少奇等人在開展工人運動時最早的一次審計實踐活動，為我黨開展財經審計監督活動積累了寶貴經驗。

總結湖南農民組織“清算委員會”的做法

1926年11月，毛澤東擔任中共中央農民運動委員會書記，開始籌辦武昌農民運動講習所事宜。隨著北伐戰爭的節節勝利，湘鄂贛豫等省出現了農村大革命的高潮。特別是湖南省，當時全省有54個縣建立了農民協會組織，會員達107萬人。

轟轟烈烈的農民運動，引起了豪紳地主和國民黨右派的恐慌，他們誣蔑農民運動是“痞子運動”“土匪行動”；在中國共產黨黨內，也有人指責農民運動是“幼稚行動”“妨礙統一戰線”等。農民運動到底是“好得很”還是“糟得很”？毛澤東決定讓事實來說話。于是，從1927年1月4日起，毛澤東以國民黨中央候補執行委員的身份，整整花了32天時間，實地考察了湖南湘潭、湘鄉、衡山、醴陵、長沙五縣農民運動情況，寫下了近2萬字的《湖南農民運動考察報告》，回答了當時黨內外對于農民運動的責難等問題，旗幟鮮明地指出農民運動“好得很”“完全不是什么‘糟得很’”，因為它“把幾千年封建地主的特權，打得個落花流水”“孫中山先生致力國民革命凡四十年，所要做而沒有做到的事，農民在幾個月內做到了。這是四十年乃至幾千年未曾成就過的奇勛”。

◆1931年11月，中國共產黨蘇區第一次代表大會在瑞金召開，主席臺右起：任弼時、王稼祥、朱德、毛澤東、項英。

值得注意的是，毛澤東在這份考查報告中，認真總結了湖南部分地區農民在“政治上打擊地主”“經濟上打擊地主” 的諸多有效做法。其中組織清算委員會，專門對土豪劣紳進行清查、算賬和罰款等，就是“農民在農民協會領導之下” 所做的“十四件大事” 之一。該報告指出，由于“土豪劣紳經手地方公款，多半從中侵蝕，賬目不清”，所以“好多地方組織了清算委員會，專門向土豪劣紳算賬，土豪劣紳看了這樣的機關就打顫。這樣的清算運動，在農民運動起來的各縣做得很普遍”；“清算結果，發現舞弊，或從前有魚肉農民的劣跡，或現在有破壞農會的行為……在這些罪名之下，農民議決，某土豪罰款若干，某劣紳罰款若干”“被農民罰過的人，自然體面掃地”“把土豪劣紳的政治地位和社會地位打下去”。這里的“清算”“算賬”和“罰款”，實際上就是審查驗證和核實處置，通過清算委員會的審核處罰，打擊土豪劣紳，維護農民權益，以達政治上、經濟上打擊地主和土豪劣紳的目的。

毛澤東調查總結的湖南農民組織清算委員會的做法，經中共中央機關刊物《向導》介紹后，引起了共產國際的關注。它與我黨早期工人運動中的初期內部審計比較，它們審計的對象雖然不同，但審計的目的和手段卻是相同或相似的。這是毛澤東在農民運動的偉大實踐中發現并總結的經濟監督的經驗做法，為土地革命戰爭時期黨領導開展審計監督工作提供了有益啟迪。

主持會議決定成立“審計委員會”

1931年11月，在中華工農兵蘇維埃第一次全國代表大會上，毛澤東被選舉為中華蘇維埃共和國中央執行委員會主席和中央人民委員會主席。在如何強化審計監督問題上，作為蘇維埃臨時中央政府最高行政首長的毛澤東，經歷了一個不斷探索的過程。

早在臨時中央政府成立前，贛南閩西根據地的各級蘇維埃政府就設立了類似經濟審查委員會的組織，并相繼開展了清理財政收支的工作。臨時中央政府成立后，專門成立中央財政人民委員部，內設預算、稽核、稅務等部門，并要求各級政府須組織審查委員會，加強了對中央財政收支的管理。根椐革命和戰爭的需要，1932年8月17日，毛澤東主持召開人民委員會第22次會議，審議通過并頒布了《財政部暫行組織綱要》，以法律的形式規定中央“財政人民委員部之下，設立審計處” ，省財政部設審計科，具體負責“掌管關于總預決算的審核，簿記之檢查及審核國家預備之支出、國庫現金及存款事項”。但由于戰事頻繁，這種“財審合一”的審計制度并未得到落實，審計還沒有發揮其應有的監督職能作用。

基于此，1933年9月，毛澤東主持召開人民委員會第49次會議，在討論“新的財政計劃” 時，對中央財政部的內設機構進行了調整，決定將審計處從財政部獨立出來，升格成立“審計委員會”，直接隸屬于中央人民委員會；同時任命中央工農檢察部代部長高自立、中央內務部代部長兼司法部副部長梁柏臺、中央國民經濟部副部長（后為部長）吳亮平三人兼任審計委員會委員。這種審計體制，因不受財政部門制約，有利于監督檢查各項預決算和財政收支的執行情況，標志著審計監督制度發生了新變化，推動了中央蘇區審計體制的進一步完善。

◆《紅色中華》刊登的當時經審計查出的各種浪費現象和處理結果。

審計委員會成立后，在以毛澤東為主席的中央人民委員會直接領導下，先后對中央各部門、中央直屬縣瑞金以及各軍事機關的預決算和反貪污浪費斗爭情況進行了審計。據《紅色中華》披露，經審計委員會查實，“（1933年）十月份中央總務廳預算浮開至五千元之多；總衛生部十月份預算裁后方醫院傷病及工作人員，人數與實際所有數相差很遠；瑞金縣蘇每月僅燈油費一項達一百二十元之多，其他不少的蘇維埃機關及軍事機關浮支浪費的事亦時常發現，而總供給部、總兵站部、總衛生部等軍事機關，直到現在還沒有建立預算決算制度”；也報道了節省運動的成績，如“中央審計委員會在裁判軍政機關不必要的隨意浮開預算表中，僅僅十二月份已經節省了二十萬元以上” 等。這些重大審計成果，先后被中央工農檢察部和《紅色中華》社論引用，在中央蘇區產生熱烈反響。

將審計委員會升格為與人民委員會并列的權力機關

1934年1月，中華蘇維埃第二次全國代表大會（簡稱“二蘇大會”）在瑞金召開。期間，毛澤東在向大會作臨時中央政府成立兩年來的工作報告時，十分明確地確立了財經工作的指導方針：“從發展國民經濟來增加我們財政的收入”“這一方針的著重的執行，是我們財政機關和經濟機關的責任”“財政的支出，應該根據節省的方針”。并特別強調，“應該使一切政府工作人員明白，貪污和浪費是極大的犯罪”“節省每一個銅板，為著戰爭和革命事業，為著我們的經濟建設，是我們的會計制度的原則”。毛澤東的話，既代表著中央蘇區廣大軍民與貪腐浪費行為作堅決斗爭的心聲，又顯示了蘇維埃建設決策者們發展蘇區經濟、建設廉潔政府的堅定決心，也為中央蘇區審計工作指明了方向。

根據這一指導思想，“二蘇大會”對如何完善審計體制、強化審計監督，更好發揮審計在“裁判貪污浪費行為”中的重要作用等問題，進行了熱烈討論，并在原則通過的《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》（簡稱《中央組織法》）第八章中，進一步明確了中央審計委員會由隸屬中央人民委員會再次升格為直接由中央執行委員會領導，規定了中央審計委員會的職權、人員配置等，“在中央執行委員會之下設立審計委員會，其職權是：（一）審核國家的歲入與歲出；（二）監督國家預算之執行”“審計委員會由五人至九人組織，由中央執行委員會主席團委任之”“審計委員會設主任、副主任各一人。其他職員，按需要設置”。該法經第二屆中央執行委員會第一次會議審議通過，以“中字第一號” 命令的形式，于1934年2月17日由毛澤東等簽發頒布實施。

根據《中央組織法》的規定，中央審計委員會的法律地位有了新的變化和提升。從隸屬關系看，中央審計委員會之前隸屬中央人民委員會，現改為由中央執行委員會直接領導，且與中央人民委員會、最高法院平行并列，形成了垂直管理的分級審計體系；從人員任命機關看，中央審計委員會之前由人民委員會直接任命，現改為由中央執行委員會主席團任命；從人員構成情況看，中央審計委員會組成人員之前主要是由兼職人員構成，現改為以專職人員為主，且組成人員有所增加，選舉了中央審計委員會主任阮嘯仙，并規定其他職員視情況“按需要設置”。此外，各省及中央直屬市（縣）執行委員會之下，也設審計委員會（分會），隸屬于中央審計委員會，同時受各省及中央直屬市執行委員會及其主席團的“指導與節制”。

至此，一個較為完善的審計監督體系在中央蘇區建立起來。這標志著作為國家審計的經濟監督形態，正式登上歷史舞臺，實現了從“財審合一”型向“財審分離”型的審計模式的轉變。所有這些，無不浸透著毛澤東等人對完善審計體制的深層思考與決策謀略。

高度重視審計法制建設

中華蘇維埃共和國成立后，以毛澤東為主席的臨時中央政府，制定頒布了中央蘇區首部基本法——《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，以及一系列財政管理和財務收支監督的法律法規，為蘇區審計工作提供了堅實的法律保障。

◆毛澤東

從1933年秋開始，在中共中央局和臨時中央政府領導下，中央蘇區掀起了反貪污浪費斗爭熱潮，并及時公布了一批群眾反映強烈的貪污浪費案件，一個個蛻化變質分子被檢舉揭發出來。但同時又出現了一個新問題，就是由于缺乏一個完整的懲治貪污浪費行為的法律，造成司法機關在審理案件時，出現量刑不一的情況。毛澤東很快發現了這一問題，并意識到必須盡快制定頒布一個懲治貪污浪費的法律文件。他找到臨時中央政府副主席項英，以及時任中央工農檢察部部長兼臨時最高法庭主席的何叔衡、中央司法部代部長的梁柏臺等人，征求他們對這個問題的看法。大家一致贊同毛澤東的意見。于是，從法制上反對和嚴懲貪污浪費行為的重大課題，開始擺上了蘇維埃共和國最高決策者面前。

經過反復討論和多方征求意見，一份專門懲治貪污浪費行為的法令誕生了。1933年12月15日，由毛澤東等簽署的《中央執行委員會第二十六號訓令——關于懲治貪污浪費行為》，在《紅色中華》顯要位置刊發。這是中國共產黨成立以來制定的第一份完整的反貪污浪費的黨內法規，為中央審計委員會開展審計工作提供了重要標準和法律依據。

根據毛澤東的指示，剛當選中央審計委員會主任的阮嘯仙，牽頭組織有關人員，全力以赴開展審計立法調查，發現蘇區財經混亂狀況未得到根本改變，貪污浪費現象屢禁不止，官僚主義和形式主義時有發生等。“沒有規矩，不成方圓”。要確保財政收支適合革命戰爭需要，必須盡快制定審計規章，規范財經行為，加緊反對貪污浪費和官僚主義，才能鞏固紅色政權。阮嘯仙的想法，得到了黨和蘇維埃政府領導的肯定和支持。毛澤東說：“這種人民審計制度，必須盡快以蘇維埃政府法律的形式確立下來！”

為了確保審計工作有章可循，1934年2月20日，毛澤東主持召開中央執行委員會主席團會議，審議通過了由阮嘯仙牽頭組織起草的《中華蘇維埃共和國中央政府執行委員會審計條例》（簡稱《審計條例》）。當天，中央執行委員會以“中字第二號”命令的形式，由毛澤東等簽發頒布。值得一提的是，為了響應中央二十六號訓令，配合中央蘇區的反貪污浪費斗爭，《審計條例》第一條在規定審計的宗旨中，就有關于 “裁判檢舉對貪污浪費的行為” 等內容，并明確要求各級審計機關“須與中央、省及中央直屬縣、市工農檢察委員會取得密切聯系，使更能吸收廣大工農群眾對于審計的意見”，以更好發揮審計在反貪肅紀方面的監督作用，從中可窺見毛澤東及阮嘯仙等老一輩共產黨人創立人民審計制度的審計初心與不懈追求。

◆1934年2月20日，臨時中央政府主席毛澤東簽署命令，頒布了中國共產黨領導下紅色政權的第一部審計法規。

《審計條例》是中華蘇維埃共和國頒布的首部審計法規。它明確規定了中央審計委員會及省和直屬縣市審計分會的體制職能、權限范圍、程序規則、報告制度，以及規范審計的表格和簿記等。條例的頒布實施，標志著中央蘇區的審計工作正式步入了依法審計的軌道，為中央蘇區的政權建設發揮了重要的推進作用。

支持中央審計委員會開展審計工作

“二蘇大會”后，毛澤東根據黨的六屆五次全會關于黨的工作“一切為著國內戰爭前線上的勝利” ，以及“開展反對蘇維埃機關中的個別的貪污腐化浪費公款及官僚主義分子的斗爭” 的要求，大力支持以阮嘯仙為主任的中央審計委員會開展各項審計工作，包括對中央各部和延伸對個別省份及中央直屬縣的財政預決算審計、部分國家企業會計審計、群眾團體財政收支審計，以及中央各部、軍事后勤衛生機關的節省運動專項審計等。按照《審計條例》規定，中央審計委員會每次將審計總結向中央執行委員會主席團報告時，毛澤東都第一時間給予審示，并針對反映的有關問題及時過問督辦。

毛澤東十分關心和支持中央審計委員會開展反貪污浪費斗爭專項審計。“二蘇大會”前，審計委員會在中央人民委員會毛澤東主席的直接領導下，先后對中央各部門、瑞金縣蘇維埃政府以及各軍事機關的預決算進行了審計，對貪腐和官僚分子，蘇維埃最高法庭按照毛澤東簽發的《關于懲治貪污浪費行為》的規定，分別被判處槍決、監禁和撤職等處分，在中央蘇區干部中起到了巨大的震懾教育作用，廣大群眾稱贊：“只有蘇維埃（政府）是空前的真正的廉潔政府！”

1934年10月，毛澤東隨中央紅軍主力長征后，蘇區審計工作被迫中斷。阮嘯仙留守蘇區堅持斗爭，1935年3月在率部突圍時壯烈犧牲。紅軍主力到達陜北后，蘇維埃中央政府陸續恢復活動，并于1937年2月12日頒布命令，“特設立國家審計委員會”，任命謝覺哉為主席。1937年7月，隨著全民族抗日戰爭爆發和陜甘寧邊區政府成立，國家審計委員會撤銷。直至中華人民共和國成立后的1982年12月，第五屆全國人大第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》，正式確立在我國實行獨立的審計監督制度。1983年9月，在紀念中華蘇維埃共和國中央審計委員會成立50周年之際，成立中華人民共和國審計署，從而揭開了人民審計制度的新篇章。

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