深刻認識首都都市圈規(guī)劃戰(zhàn)略內(nèi)涵

上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長、教授

中國城鎮(zhèn)化促進會副主席

劉士林/文

2月2日，《現(xiàn)代化首都都市圈空間協(xié)同規(guī)劃（2023－2035年）》（以下簡稱“首都都市圈規(guī)劃”）發(fā)布，明確提出優(yōu)化提升和服務(wù)保障首都功能的重要地區(qū)、世界一流城市群建設(shè)主引擎、中華文明傳承發(fā)展重要地區(qū)、區(qū)域協(xié)同治理引領(lǐng)區(qū)、美麗中國建設(shè)先行區(qū)五大定位，確立了以首都為核心的世界一流都市圈、先行示范中國式現(xiàn)代化的首善之區(qū)、支撐京津冀世界一流城市群建設(shè)的發(fā)展目標，制定了更好服務(wù)保障首都功能、著力優(yōu)化京津冀城市體系、促進實現(xiàn)重點領(lǐng)域功能協(xié)同、構(gòu)建優(yōu)化首都都市圈圈層結(jié)構(gòu)等重大任務(wù)。這是我國目前唯一一個以中共中央、國務(wù)院之名發(fā)布的都市圈規(guī)劃，它以首都與周邊區(qū)域為空間范圍，以優(yōu)化提升和服務(wù)保障功能為突破口，為城市高質(zhì)量發(fā)展描繪出新時代的發(fā)展藍圖。

一、我國都市圈規(guī)劃的總體格局初步形成

2018年，國家發(fā)展改革委把“穩(wěn)步開展都市圈建設(shè)”列為當年推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)，首次明確了“都市圈在城市群內(nèi)”的層級關(guān)系、都市圈主要包括“中心城市及周邊中小城市”的空間形態(tài)和“同城效應(yīng)明顯、一體化程度高”的功能定位。這一年也被稱為中國都市圈規(guī)劃建設(shè)的元年。

自此以后，我國相繼發(fā)布了多個都市圈規(guī)劃，但整個都市圈規(guī)劃的體系和格局并不明朗。從公開的有關(guān)文件看，其中一部分使用的是“國家發(fā)展改革委關(guān)于同意《某某都市圈發(fā)展規(guī)劃》的復(fù)函”的表述，其批文屬于“發(fā)改規(guī)劃”系列。如南京都市圈、福州都市圈、成都都市圈、長株潭都市圈、西安都市圈、重慶都市圈等，它們在國家發(fā)展改革委官網(wǎng)上有據(jù)可查，一般也被認為是屬于“國家級都市圈”。但還有不少的都市圈，主要是通過各地官網(wǎng)、地方新聞發(fā)布會等方式向外界公開的，如廣州都市圈、深圳都市圈、武漢都市圈、沈陽都市圈、杭州都市圈、鄭州都市圈、青島都市圈、濟南都市圈等，盡管它們也被媒體稱為國家級都市圈，但在國家發(fā)展改革委官網(wǎng)上看不到公開的批復(fù)文件。與過去的城市群規(guī)劃不同，都市圈規(guī)劃顯得稍微有些微妙。

“十五五”開局之年的早春二月，隨著首都都市圈規(guī)劃發(fā)布的消息傳開，特別是以中共中央、國務(wù)院之名發(fā)布，預(yù)示著我國的都市圈建設(shè)，即將迎來一個新的春天。

除了極大地提升了戰(zhàn)略地位，首都都市圈本身還可被看作是我國都市圈規(guī)劃的最高層級，這一戰(zhàn)略制高點的確立，也使我國的都市圈規(guī)劃呈現(xiàn)出清晰的層級結(jié)構(gòu)，意味著歷經(jīng)多年的探索，中國都市圈的規(guī)劃體系基本確立，發(fā)展格局初步形成。具體說來，目前我國的都市圈規(guī)劃，主要可以分為三個層級或類別：

一是由國家發(fā)展改革委“同意”的。這個嚴格說來，可以成為“準國家級”的，或具備了創(chuàng)建資格的都市圈。在現(xiàn)實中，能進入到這個層級，也是很不容易的。既要有長期的積累和準備，也在某些領(lǐng)域有比較突出的優(yōu)勢。如2021年2月批復(fù)的《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》，這是大家公認的我國首個獲批的國家級都市圈。它不僅立足于經(jīng)濟大省的綜合優(yōu)勢，同時還拉了安徽的城市加盟，既突顯了南京與周邊蘇皖城市的同城化發(fā)展，也具有服務(wù)長三角世界級城市群建設(shè)的重要功能。

二是盡管沒有國家發(fā)展改革委的“書面意見”，但因自身的重要地位和重大影響，也被人們視為國家級都市圈，這就是上海大都市圈。在某種意義上，這是一個十分特殊的都市圈。在規(guī)劃編制過程中，大家開始都覺得至少會由國家部委發(fā)布，但實際上，2022年9月公開發(fā)布的《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》，只是由上海市、江蘇省、浙江省三省市人民政府聯(lián)合編制并印發(fā)的。如果我們給一個推測，結(jié)合大家普遍認為長三角城市群在市場化方面做得最好，所以也可以將其視為是在探索一條政府協(xié)商、市場主導(dǎo)的都市圈建設(shè)新路子。其優(yōu)勢在于，通過規(guī)劃引領(lǐng)，有助于激發(fā)市場活力，但其問題也是顯而易見的，即在涉及空間資源配置和利益分配時，缺乏上級部門的統(tǒng)籌和組織，推進起來也是比較困難的。

三是此次發(fā)布的首都都市圈規(guī)劃，極大提升了我國都市圈規(guī)劃的戰(zhàn)略高度和總體水平。特別需要提出的是，首都都市圈空間規(guī)劃編制，不僅涉及城市之間的關(guān)系，同時還包含了“城”與“都”即國家政治中心的重要內(nèi)涵，因此，這個規(guī)劃不僅是京津冀世界一流城市群的核心支撐，同時也被賦予了“推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)”的重要使命。總體上說，有了這樣一個最高層級的都市圈規(guī)劃，必將對我國其他都市圈發(fā)展起到重要的牽引作用，也就是批復(fù)文件中所說的“對全國其他都市圈空間協(xié)同工作具有示范作用”。

二、核心地區(qū)、重要領(lǐng)域、更高水平的協(xié)同發(fā)展

首都都市圈規(guī)劃使很多都市圈變得不再平靜。特別是對一些略顯疲態(tài)的都市圈，會產(chǎn)生很大的刺激和動力。可以想見，在這個規(guī)劃文件的完整文本中，一定會包含著更多的紅利，并因此有力帶動我國都市圈在“十五五”時期的建設(shè)發(fā)展。在新的歷史起點上，加快推進首都都市圈建設(shè)，引領(lǐng)我國都市圈高質(zhì)量發(fā)展，我們認為最重要的是要理順都市圈和城市群——這兩個有很多相似之處的“城市集群發(fā)展戰(zhàn)略”之間的關(guān)系，構(gòu)建兩者協(xié)調(diào)包容發(fā)展的新格局。

坦率而言，目前我們關(guān)于兩者的基礎(chǔ)理論研究還相當薄弱，以至于很多人對什么是“都市圈”，什么是“城市群”，特別是兩者之間有什么異同仍不清晰。在很多的研究文章和報告中，大家經(jīng)常可以看到，一會兒把中國的珠三角、國外的東京等叫“城市群”，一會兒又把同一個對象稱為“都市圈”。在理論認識上的含混不清或模棱兩可，必然影響到有關(guān)的政策研究、戰(zhàn)略設(shè)計和規(guī)劃編制。因此，在理論上把“都市圈”和“城市群”區(qū)別開，是首都都市圈編制有關(guān)專項規(guī)劃時要特別注意的一個重要問題。

在理論認識上的問題及其影響，在此前的都市圈規(guī)劃中已顯露端倪。以上海大都市圈為例，在2016年前后的有關(guān)研究中，最早提出了上海大都市圈的思路，具體包括上海、蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山，形成了一個“1＋6”的基本框架，它的規(guī)劃面積為2.99萬平方公里，總?cè)丝跒?400萬，交通出行圈為90分鐘。按照2019年國家發(fā)展改革委印發(fā)的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，這個都市圈是比較合適的。比如，它只是長三角城市群的“一小塊”，符合“都市圈在城市群內(nèi)”的層級關(guān)系，它以上海為中心、包含周邊6個城市，符合都市圈包含“中心城市及周邊中小城市”的空間結(jié)構(gòu)，而唯一有沖突的，是在通勤時間方面，比國家“1小時”的要求多出了“半小時”。照此說來，這個最早的版本在空間上已經(jīng)嫌大，因此在規(guī)劃編制中，應(yīng)該進一步縮小范圍，以增強集聚發(fā)展的動能。但實際上正相反，今天的上海大都市圈，已經(jīng)由最初的“1＋6”變成1+13，具體包括上海、蘇州、無錫、常州、南通、鹽城、泰州、杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、舟山和宣城、人口1.1億、面積11.4萬平方公里。而這個“1+13”版的上海大都市圈，與1992~2008年以江浙滬16城市為主體形態(tài)的長三角城市群已經(jīng)相差不大了。最重要的是，如果任由其拓展下去，不僅都市圈的“同城效應(yīng)”會越來越不明顯，都市圈的“一體化”水平也會只降不增，這就走到了都市圈的反面。

孔子說：為政必先正名。”“正名”也是規(guī)劃建設(shè)都市圈的基本問題。就此而言，未來首都都市圈的發(fā)展，一定要牢記兩點：一是明確自己是京津冀城市群的下一層級，或者說只是城市群的“主引擎”的功能定位；二是要以1小時通勤圈為基本條件，以此為基礎(chǔ)劃定明確的空間邊界，尤其要警惕“面積越大越好”“城市越多越好”等慣性思維和規(guī)劃模式，避免“都市圈”的“大餅”越攤越大，出現(xiàn)表面上看是一個“都市圈”，但實際上只是“一大堆聯(lián)系松散的城市”。

守住了這兩個基本點，也就進一步明確了首都都市圈規(guī)劃建設(shè)的戰(zhàn)略內(nèi)涵，即它是京津冀協(xié)同發(fā)展的核心地區(qū)，代表了京津冀協(xié)同發(fā)展的重要領(lǐng)域，同時也是京津冀協(xié)同發(fā)展中更高水平的協(xié)同發(fā)展。具體說來，所謂核心區(qū)域，是由北京作為首都都市圈的中心城市決定的。還可以說，不僅首都都市圈是京津冀的核心區(qū)域，同時也是中國的核心區(qū)域，因此與其他都市圈不同，服務(wù)保障首都是首都都市圈的重中之重。所謂重要領(lǐng)域，既包含了我國新型城鎮(zhèn)化的重要領(lǐng)域，如創(chuàng)新城市、綠色城市、智慧城市、韌性城市、文明城市等，同時也因首都都市圈的特殊性，還被賦予了更高的要求，如建設(shè)世界一流城市群建設(shè)主引擎、中國式現(xiàn)代化的首善之區(qū)等。所謂更高水平，如此次提出的優(yōu)化京津冀城市體系、促進實現(xiàn)重點領(lǐng)域功能協(xié)同、構(gòu)建優(yōu)化首都都市圈圈層結(jié)構(gòu)等，不僅不同于過去主要著眼于空間大小、距離遠近等要求，也代表了未來都市圈發(fā)展的方向。

此外，需要加以說明的還有兩點：一是規(guī)劃首都都市圈的時機和條件。實際上，很多年前就有專家提出規(guī)劃建設(shè)首都特區(qū)、首都經(jīng)濟區(qū)等，但由于種種原因，一直沒有提上議事日程。而此次明確提出“優(yōu)化提升和服務(wù)保障首都功能”，可以說真正找到了國家需要所在，也為北京及其周邊城市發(fā)展明確了歷史方位。二是為什么要從“空間協(xié)同規(guī)劃”入手。我們知道，空間是城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心要素之一，在經(jīng)歷了長期的土地城鎮(zhèn)化建設(shè)之后，目前每個城市的空間資源都呈現(xiàn)出緊張甚至短缺，同時這也是城市之間最不容易協(xié)調(diào)的突出問題，設(shè)定一個總體戰(zhàn)略目標，有利于對寶貴的空間資源進行安排，并滿足區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的要求，因此，不僅首都都市圈，上海大都市圈也是從這里開始“破題”的。

三、下一階段要注意和優(yōu)先考慮的事項

如果從2018年算起，中國都市圈規(guī)劃建設(shè)還不滿8年。這個時間雖然不算長，但受國際國內(nèi)形勢變化的沖擊和影響，中國的都市圈既有收獲的喜悅和興奮，也經(jīng)歷了搖擺和徘徊。尤其是經(jīng)濟發(fā)展壓力增大以后，一些都市圈的發(fā)展也開始出現(xiàn)反復(fù)。其中表現(xiàn)最直接的是杭州都市圈。這個都市圈最初由浙江省的杭州、嘉興、湖州、紹興、衢州和安徽省的黃山組成，是一個比較理想的都市圈，帶有明顯的帶動區(qū)域發(fā)展的特點，但在新一輪的規(guī)劃中，把經(jīng)濟發(fā)展水平略低的衢州和黃山“踢”了出去。這雖然出于理智和明智的現(xiàn)實選擇，但在協(xié)同發(fā)展、補區(qū)域短板等方面也是需要反思的，反映了都市圈發(fā)展的曲折歷程。針對這些問題，2025年8月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》明確要求“穩(wěn)妥有序推動……都市圈同城化發(fā)展”。首都都市圈規(guī)劃則是這份文件發(fā)布后第一個、同時也是升格了的規(guī)劃，不僅肩負著優(yōu)化提升和服務(wù)保障首都功能的重要使命，同時也扮演著為“十五五”時期都市圈發(fā)展探路的重要角色。

一是要高度重視目前都市圈規(guī)劃同質(zhì)化問題比較突出、特色發(fā)展不足的問題。目前都市圈的建設(shè)內(nèi)容和發(fā)展目標大同小異，主要是圍繞著一體化和作為一體化更高水平的同城化展開，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新體系、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、公共服務(wù)共建共享、生態(tài)環(huán)境共保共治、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、服務(wù)區(qū)域國家戰(zhàn)略等。但這些都顯得比較籠統(tǒng)，也有“千城一面”之嫌，未來如何結(jié)合各自的資源稟賦，制定更適合自身的發(fā)展規(guī)劃和目標，需要開展深入調(diào)研，推動在規(guī)劃的源頭上實現(xiàn)“百花齊放”。

二是要深刻鏈接把握首都都市圈規(guī)劃的總體要求、戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標和重點任務(wù)。在京津冀協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)上，同時結(jié)合國家戰(zhàn)略需要和各地都市圈的發(fā)展經(jīng)驗，將首都都市圈的四梁八柱初步搭建起來。其中，既有在新起點上深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、進一步優(yōu)化提升首都功能、打造區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展增長極、推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)等總體要求，也有構(gòu)建“一核兩翼、雙城多點、雙廊多圈”的空間格局、構(gòu)建優(yōu)化首都都市圈圈層結(jié)構(gòu)等重點任務(wù)，不僅立意高遠，內(nèi)涵也更加豐富。在戰(zhàn)略規(guī)劃定型以后，如何做好各專項規(guī)劃，如何通過深化體制機制改革，保障規(guī)劃落地，是一個更艱巨的任務(wù)。

三是堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把首都都市圈建成現(xiàn)代化和人民性相得益彰的樣本工程。人民城市是新型城鎮(zhèn)化的靈魂，也是中國式現(xiàn)代化的重要載體。首都都市圈是我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略框架中的重要一員，肩負著建設(shè)“先行示范中國式現(xiàn)代化的首善之區(qū)”的重要使命，就此而言，首都都市圈必須更加自覺地堅持以人民為中心的發(fā)展思想，踐行建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的理想目標，使未來的首都都市圈，不僅是現(xiàn)代化的，也是屬于人民的。