劉啟川：自動化行政中程序性權(quán)利的保護(hù)范式 | 法學(xué)家202601

【作者】劉啟川（法學(xué)博士，東南大學(xué)法學(xué)院教授，北大法律信息網(wǎng)簽約作者）

【來源】北大法寶法學(xué)期刊庫《法學(xué)家》2026年第1期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內(nèi)容提要：當(dāng)前，自動化行政中相對人程序性權(quán)利應(yīng)當(dāng)采取何種保護(hù)范式，亟待理論解釋和重構(gòu)。現(xiàn)有學(xué)說主要有“嵌入式保護(hù)論”“無差別保護(hù)論”“階段性保護(hù)論”。“嵌入式保護(hù)論”存在行政正當(dāng)程序弱化、新型權(quán)利虛化的問題，其原因在于技術(shù)治理手段對程序性權(quán)利的侵蝕以及程序性權(quán)利的技術(shù)依賴。“無差別保護(hù)論”的初衷在于對程序性權(quán)利的實質(zhì)堅守和程序一致性的形式遵循，但存在明顯的技術(shù)適配困境和法律規(guī)范不適應(yīng)性問題。“階段性保護(hù)論”試圖通過局部優(yōu)化實現(xiàn)權(quán)利保護(hù)，但面臨著程序性權(quán)利碎片化和技術(shù)邏輯取代法治邏輯的問題。鑒于此，有必要選擇和確立兼具“三維立體”和“三階遞進(jìn)”的“全過程保護(hù)論”。相較于現(xiàn)有學(xué)說，“全過程保護(hù)論”有其獨特價值和比較優(yōu)勢。未來可以從健全立法傾斜性保護(hù)機(jī)制、重構(gòu)側(cè)重于程序性權(quán)利保護(hù)的執(zhí)法制度和強(qiáng)化行政訴訟救濟(jì)力度等維度，實現(xiàn)程序性權(quán)利的體系化保護(hù)。

關(guān)鍵詞：自動化行政；程序性權(quán)利；權(quán)利保護(hù)；程序法治

目次 一、現(xiàn)有主要理論學(xué)說及其爭點 二、“嵌入式保護(hù)論”的問題及其解釋 三、“無差別保護(hù)論”的初衷及其障礙 四、“階段性保護(hù)論”的不足及其表現(xiàn) 五、“全過程保護(hù)論”的正當(dāng)性及其實現(xiàn)路徑 結(jié)語

數(shù)字政府的興起標(biāo)志著行政活動全面邁入技術(shù)賦能的自動化時代，其在提升效率和便捷性的同時，也對傳統(tǒng)行政活動尤其是行政正當(dāng)程序形成明顯沖擊，進(jìn)而使得行政相對人的程序性權(quán)利被壓縮。以交通領(lǐng)域為例，行政相對人常以對算法設(shè)備缺乏知情、程序告知義務(wù)未履行、陳述申辯權(quán)被剝奪等理由提起訴訟，這表明自動化行政中相對人程序性權(quán)利的保護(hù)問題已成為亟待重視的重要課題。

從行政機(jī)關(guān)與自動化系統(tǒng)的關(guān)系及人機(jī)互動程度看，自動化行政大致可分為輔助型、半自動化和全自動化三類。三者雖在自動化程度上存在差異，在程序性權(quán)利保障方面卻面臨相似困境：算法黑箱導(dǎo)致行政過程不透明，技術(shù)手段侵越了人類執(zhí)法者的法定裁量權(quán)，行政效率目標(biāo)又進(jìn)一步擠壓程序正當(dāng)原則的適用范圍，尤其是在自動化程度不斷遞增的趨勢下，以知情權(quán)、參與權(quán)為主要內(nèi)容的相對人程序性權(quán)利保護(hù)需求愈發(fā)突出。其深層誘因源于三個方面，首先，自動化行政裝置在違法識別與證據(jù)固定環(huán)節(jié)高度依賴算法模型，技術(shù)黑箱與識別誤差使相對人難以理解并有效質(zhì)疑決策結(jié)果。其次，現(xiàn)有《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）、《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）等法律規(guī)范的程序設(shè)計仍以人工場景為預(yù)設(shè)，未能為自動化行政中的即時告知、實時陳述、動態(tài)復(fù)核提供充分制度支撐。再者，自動化行政治理普遍追求效率和指標(biāo)，程序公正的價值訴求易被量化評價目標(biāo)取代。技術(shù)、制度與價值多重因素疊加，使相對人程序性權(quán)利與行政權(quán)力間的失衡愈加明顯。

針對上述問題，現(xiàn)有研究雖已注意到自動化行政的程序正當(dāng)性，但從相對人權(quán)利保護(hù)視角進(jìn)行的系統(tǒng)研究仍然不足。一方面，現(xiàn)有成果多聚焦于對傳統(tǒng)程序規(guī)則的補(bǔ)正，未能立足于“人的作用”的底層邏輯，導(dǎo)致程序權(quán)利保護(hù)由技術(shù)運行邏輯所決定，背離了相對人程序性權(quán)利的真實需求。傳統(tǒng)程序性權(quán)利保護(hù)遵循告知、申辯、說理的線性邏輯，要求對行政程序進(jìn)行詳盡審查和充分說理，而自動化系統(tǒng)往往效率優(yōu)先，容易產(chǎn)生“效率凌駕權(quán)利”的異化現(xiàn)象。另一方面，學(xué)界在保護(hù)思路上欠缺系統(tǒng)思維。自動化行政包括事前的硬軟件搭建、事中的系統(tǒng)運行和事后的問責(zé)三個主要環(huán)節(jié)，但理論研究多偏重執(zhí)法環(huán)節(jié)的權(quán)力控制，而如何將三者均納入數(shù)字政府建設(shè)的法治框架，有待深入研究。

為了化解上述理論和實踐難題，本文不泛泛論述自動化行政中相對人程序性權(quán)利如何保護(hù)的問題，而是進(jìn)一步聚焦其保護(hù)范式問題，亦即在何種模式和程度上加以保護(hù)。為此，筆者在梳理歸納和剖析現(xiàn)有理論學(xué)說的基礎(chǔ)上，嘗試提出一套適合我國的具有解釋力和面向?qū)嵺`的理論分析框架，以期為我國相對人程序性權(quán)利保護(hù)提供科學(xué)范式和理論支撐。

一

現(xiàn)有主要理論學(xué)說及其爭點

關(guān)于自動化行政中相對人程序性權(quán)利的保護(hù)范式，現(xiàn)有理論學(xué)說主要有“嵌入式保護(hù)論”“無差別保護(hù)論”“階段性保護(hù)論”。對相關(guān)理論學(xué)說及其爭點進(jìn)行系統(tǒng)梳理，是重構(gòu)相對人程序性權(quán)利保護(hù)范式的基本前提。

（一）現(xiàn)有主要理論學(xué)說及其特征

1.嵌入式保護(hù)論：技術(shù)嵌入下的程序性權(quán)利重構(gòu)

部分學(xué)者注意到自動化技術(shù)正消解傳統(tǒng)行政程序的正當(dāng)性，主張在技術(shù)嵌入背景下改造行政程序，發(fā)揮技術(shù)的權(quán)利保障功能，以應(yīng)對相對人程序性權(quán)利困境，這是“嵌入式保護(hù)論”的生成背景和基本要義。其目標(biāo)是在現(xiàn)有行政程序中運用算法技術(shù)規(guī)制新型行政活動及其不確定性，化解相對人與行政主體的“技術(shù)”對立。

“嵌入式保護(hù)論”主要有如下特征：一是，針對算法偏見等問題，“嵌入式保護(hù)論”著力于提升自動化行政的公平性。實踐中，自動化行政存在聽證程序缺失、說理不充分等問題，易使預(yù)置技術(shù)價值主導(dǎo)行政決策并誘發(fā)偏差。為此，德國通過完善聯(lián)邦行政程序法和州級“電子政府法”，將技術(shù)手段與行政正當(dāng)程序相結(jié)合，以避免相對人權(quán)利受損。二是，將自動化行政視為輔助工具，主張在技術(shù)實現(xiàn)過程中嵌入“正當(dāng)程序”以緩解信息不對稱與透明度問題。包括運用算法評估、檢測、解釋與透明等技術(shù)機(jī)制約束算法恣意。三是，關(guān)注相對人權(quán)利救濟(jì)問題，將行政機(jī)關(guān)錨定為責(zé)任主體，而視技術(shù)為工具。當(dāng)技術(shù)應(yīng)用導(dǎo)致權(quán)益受損時，相對人可借助算法技術(shù)所形成的權(quán)利保障機(jī)制追究行政機(jī)關(guān)責(zé)任。可見，“嵌入式保護(hù)論”以程序性權(quán)利保障為核心，主張將正當(dāng)程序嵌入自動化行政的技術(shù)運行中，其理論框架圍繞技術(shù)公平性、透明度與個案正義展開，強(qiáng)調(diào)通過技術(shù)手段彌補(bǔ)行政程序漏洞。

2.無差別保護(hù)論：實質(zhì)正義下傳統(tǒng)規(guī)則的適應(yīng)性解釋

程序性權(quán)利和正當(dāng)程序是實質(zhì)正義得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)。持“無差別保護(hù)論”的學(xué)者認(rèn)為，自動化行政背景下程序正當(dāng)原則及其規(guī)則依然可以普遍適用，進(jìn)而主張傳統(tǒng)行政程序規(guī)則與自動化算法決策的相互調(diào)適與體系統(tǒng)一。

一方面，“無差別保護(hù)論”旨在強(qiáng)調(diào)技術(shù)中立觀點下法定程序規(guī)則的統(tǒng)一適用。國外學(xué)者認(rèn)為，算法正當(dāng)程序需滿足可審計性、透明性與一致性原則，以確保行政相對人在自動化環(huán)境中享有與傳統(tǒng)程序等同的告知、申辯、聽證等權(quán)利。國內(nèi)學(xué)者也提出，為避免自動化行政中相對人程序性權(quán)利的缺省，仍應(yīng)以信息公開、行政參與等行政法基本原則調(diào)和程序?qū)用娴臋?quán)力與權(quán)利關(guān)系，防止自動化技術(shù)動搖行政合法性。另一方面，“無差別保護(hù)論”在堅持傳統(tǒng)規(guī)則適用的同時，并不否認(rèn)自動化行政的特殊性。“數(shù)學(xué)殺傷性武器”等現(xiàn)象表明，簡單套用既有程序可能掩蓋實質(zhì)不公，對程序性權(quán)利的更高階保護(hù)有賴于重新評估技術(shù)中立原則在現(xiàn)行程序制度中的作用，要求在行政程序設(shè)計時充分考慮自動化行政與傳統(tǒng)行政在運行需求上的差別。

質(zhì)言之，在“無差別保護(hù)論”視角下，自動化行政未改變行政機(jī)關(guān)與相對人的二元法律關(guān)系，原有的行政程序規(guī)則仍為兩類行政行為模式共同遵循，但同時應(yīng)正視自動化行政中相對人程序性權(quán)利保護(hù)的殊異性。

3.階段性保護(hù)論：自動化行政的技術(shù)流程保護(hù)

面對自動化行政中法定程序缺省、知情異議困境、罰過不當(dāng)?shù)葐栴}，部分行政法學(xué)者提出“階段性保護(hù)論”，主張將自動化行政行為分為數(shù)據(jù)收集、算法決策、結(jié)果輸出、權(quán)利救濟(jì)等不同階段，對程序性權(quán)利實施分階段、差異化保護(hù)。

“階段性保護(hù)論”主要有兩種研究進(jìn)路。第一，自動化行政過程的分階段控制。根據(jù)自動化裁量的工作原理，行政活動可被分為“從場景到數(shù)據(jù)”“從數(shù)據(jù)到模型”“輸出裁量結(jié)果”三個階段，行政主體分別就數(shù)據(jù)質(zhì)量管控、算法透明義務(wù)、結(jié)果說明等事項承擔(dān)責(zé)任，以保護(hù)行政相對人在不同階段的權(quán)利。第二，構(gòu)建動態(tài)的權(quán)利適配模型。要求程序性權(quán)利隨技術(shù)流程動態(tài)調(diào)整，例如，在算法訓(xùn)練階段引入公眾參與，在裁量階段保障相對人對人工干預(yù)的請求權(quán)，以及在結(jié)果輸出階段強(qiáng)化個人異議權(quán)。可見，階段性保護(hù)論旨在根據(jù)算法流程和風(fēng)險程度分階段構(gòu)建正當(dāng)程序保障機(jī)制，從具體行政情境出發(fā)，提高程序性權(quán)利保護(hù)的針對性。

（二）理論爭點及其表現(xiàn)

以上三種論斷均表現(xiàn)出保護(hù)自動化行政中相對人程序性權(quán)利的積極態(tài)度，不過，在保護(hù)限度上各有差異，亦即在價值取向、路徑選擇、具體化形式等方面各有側(cè)重。

1.價值取向：對形式合法性與實質(zhì)正義的不同衡量

既有學(xué)說均以行政行為正義性為出發(fā)點，但在價值目標(biāo)上各有側(cè)重。“嵌入式保護(hù)論”要求在行政過程中引入技術(shù)控制機(jī)制，補(bǔ)正程序缺陷，以技術(shù)為輔助同時追求程序正當(dāng)性和算法公平性，其基本取向是在兼顧形式正義的前提下更強(qiáng)調(diào)實質(zhì)正義。“無差別保護(hù)論”則強(qiáng)調(diào)行政合法性源于統(tǒng)一程序規(guī)則的普遍適用，認(rèn)為在現(xiàn)有程序框架內(nèi)，通過解釋規(guī)則實現(xiàn)程序性權(quán)利保護(hù)。“階段性保護(hù)論”立足技術(shù)運行的階段性特征，主張結(jié)合各環(huán)節(jié)的技術(shù)風(fēng)險實現(xiàn)分層保障，避免過于側(cè)重程序正義而忽略實質(zhì)正義。概言之，在正義價值的維度上，三種論斷的核心分歧在于形式合法性是否足以保障相對人的程序權(quán)利。如果驗證為否，則在何種基礎(chǔ)上進(jìn)一步關(guān)注實質(zhì)正義并調(diào)整程序規(guī)則。因此，理論爭點的本質(zhì)在于“形式法治”與“實質(zhì)法治”之間的角力，前者追求規(guī)則穩(wěn)定性，而后者強(qiáng)調(diào)結(jié)果回應(yīng)性。

2.路徑差異：技術(shù)嵌入與傳統(tǒng)規(guī)則適用的爭議

針對相對人程序性權(quán)利的實現(xiàn)路徑，三種論斷亦存有差異。“嵌入式保護(hù)論”主張將程序價值與技術(shù)手段結(jié)合，通過增設(shè)新型權(quán)利與技術(shù)性正當(dāng)程序來制衡技術(shù)濫用，并以技術(shù)輔助權(quán)利實現(xiàn)，從而提升算法公平性、透明度及救濟(jì)效果。“無差別保護(hù)論”則強(qiáng)調(diào)程序性權(quán)利保護(hù)規(guī)則和方式的系統(tǒng)性，認(rèn)為行政程序規(guī)則的普適性，應(yīng)當(dāng)無差別適用于自動化場景，保證行政相對人享有同等權(quán)利。與前兩種學(xué)說相異，“階段性保護(hù)論”在實現(xiàn)路徑上表現(xiàn)得更為精細(xì)，提出應(yīng)根據(jù)自動化行政的不同技術(shù)階段，分別適配相應(yīng)的程序性權(quán)利保障措施，調(diào)和行政效率與權(quán)利保護(hù)的矛盾。可見，三者的理論爭議主要集中在相對人程序性權(quán)利是否需適應(yīng)技術(shù)環(huán)境的變化而向外部重新獲取新的程序正義，抑或向內(nèi)部原有的傳統(tǒng)正義中解釋出新的意涵。

3.規(guī)則差異：規(guī)范主義保障機(jī)制抑或功能主義建構(gòu)規(guī)則

前述論斷均認(rèn)同以相對人程序性權(quán)利維護(hù)實體權(quán)益的基本立場，但在具體規(guī)則安排上各有側(cè)重。“嵌入式保護(hù)論”主張通過技術(shù)手段積極抵御自動化技術(shù)對相對人程序權(quán)利的消解，確保相對人程序性權(quán)利與自動化行政相匹配。不過，這容易造成自動化行政與傳統(tǒng)行政之間程序性權(quán)利的差異擴(kuò)大。與之不同，“無差別保護(hù)論”認(rèn)為相對人程序性權(quán)利的本質(zhì)和狀態(tài)并未因自動化技術(shù)而質(zhì)變，主張規(guī)則適用和權(quán)利保護(hù)的邏輯一致。相較前者，“階段性保護(hù)論”更具靈活性，強(qiáng)調(diào)程序性權(quán)利的分階段調(diào)整，認(rèn)為不同技術(shù)運行階段需要不同程度的權(quán)利保護(hù)，主張在不動搖整體秩序的前提下優(yōu)先調(diào)整與相對人利害關(guān)系較大的程序事項。不難看出，三種論斷的理論爭點在于是恪守規(guī)范主義的統(tǒng)一性保障機(jī)制，還是選擇功能主義的差異化建構(gòu)規(guī)則。

二

“嵌入式保護(hù)論”的問題及其解釋

“嵌入式保護(hù)論”通過技術(shù)嵌入正當(dāng)程序以保障相對人程序性權(quán)利，這一路徑雖可強(qiáng)化程序的可執(zhí)行性，但若設(shè)計不當(dāng)，也可能產(chǎn)生風(fēng)險。作為應(yīng)對，域外學(xué)者提出了“技術(shù)性正當(dāng)程序”的理念，并在我國學(xué)界得到一定的理論回應(yīng)與發(fā)展。“技術(shù)性正當(dāng)程序”可視為“嵌入式保護(hù)論”在自動化行政場景中的具體化形態(tài)。其要義在于借助算法可解釋性、可審計性與可質(zhì)疑性，將告知、陳述申辯、說明理由等核心程序要素，以可檢驗、可追責(zé)的方式嵌入系統(tǒng)運行，使程序正義通過技術(shù)途徑落實為代碼化、證據(jù)化、可核查的制度保障。由此觀之，“技術(shù)性正當(dāng)程序”實際是“嵌入式保護(hù)論”的內(nèi)容延展和規(guī)范化升級。不過，這一路徑在實踐中也存在過度依賴技術(shù)的權(quán)利異化隱憂。因而，有必要進(jìn)一步省思“嵌入式保護(hù)論”的法治風(fēng)險。

（一）“嵌入式保護(hù)論”的既有問題

1.行政正當(dāng)程序弱化

諸如“法即程序”“法治就是程序之治”是現(xiàn)代行政法治的重要觀點之一。然而，自動化技術(shù)重塑了行政行為模式，其運行邏輯由計算機(jī)可讀的執(zhí)行程序組成，行政行為逐漸呈現(xiàn)“程序代碼化”“代碼即法律”的景象。以深圳“秒批、秒辦系統(tǒng)”為代表的實踐，通過在線系統(tǒng)復(fù)現(xiàn)審批流程，使行政主體與相對人的溝通被降格為算法“跑模型”的環(huán)節(jié)。不僅如此，“嵌入式保護(hù)論”在原有行政程序中持續(xù)嵌入技術(shù)救濟(jì)，使救濟(jì)程序也呈現(xiàn)代碼化傾向，相對人程序性權(quán)利也越來越依賴技術(shù)手段才能實現(xiàn)。若缺乏全過程留痕、可解釋與可質(zhì)疑等技術(shù)性正當(dāng)程序機(jī)制，這種嵌入既難以被外部審查所捕捉，也削弱了程序的實際效力。結(jié)果是，行政程序在運行和救濟(jì)兩個層面均受愛到算法編譯的干預(yù)，出現(xiàn)被虛化甚至被部分替代的情形，相對人程序性權(quán)利的自主實現(xiàn)能力隨之被削減。

2.新型權(quán)利虛化

一個不可忽視的問題是，“嵌入式保護(hù)論”的落地難題。即便其間接賦予了相對人“算法解釋權(quán)”等新型程序性權(quán)利，但這些權(quán)利的規(guī)范根基與行使邊界尚不清晰。現(xiàn)有《政府信息公開條例》確立的行政解釋義務(wù)、《行政處罰法》賦予的陳述申辯權(quán)，以及《個人信息保護(hù)法》第24條關(guān)于自動化決策拒絕權(quán)的規(guī)定，固然可以作為相對人程序性權(quán)利的法律依據(jù)，但現(xiàn)行規(guī)定多停留于原則層面，缺乏具體的適用條件、舉證責(zé)任與程序啟動標(biāo)準(zhǔn)。在制度運行上，新型權(quán)利還同時面臨備制度、技術(shù)、實踐三類困境。在救濟(jì)程序或司法審查中，算法解釋多停留在模型參數(shù)和數(shù)據(jù)邏輯的披露層面，相對人仍需自證損害與因果鏈，舉證難度極高。在技術(shù)層面，行政機(jī)關(guān)往往以商業(yè)秘密、公共利益等為由限制算法全量公開，相對人主張的算法解釋和算法拒絕實難奏效。在實踐層面，雖有歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》第22條為個人提供自動化決策拒絕權(quán)的規(guī)范實踐，但成員國普遍反映執(zhí)行率低、證明困難、救濟(jì)路徑模糊，同樣印證了新型權(quán)利的實現(xiàn)困境。

由此可見，如不能盡快通過專門立法明確權(quán)利的性質(zhì)、啟動條件、舉證責(zé)任及沖突協(xié)調(diào)機(jī)制，這些新型程序性權(quán)利仍無法具化。況且，“技術(shù)性正當(dāng)程序”固然可在前端提出算法解釋、記錄留存和第三方審計等要求，但若缺少明確的規(guī)范支撐和現(xiàn)實操作指引，反而會進(jìn)一步放大權(quán)利虛化的現(xiàn)實風(fēng)險。

（二）“嵌入式保護(hù)論”異化的因由

1.技術(shù)治理趨勢對程序性權(quán)利的侵蝕

“嵌入式保護(hù)論”將技術(shù)治理手段放置于格外尊崇的位置，重構(gòu)了以正義和人本價值為追求的權(quán)利保護(hù)理念。在這一背景下，自動化行政將程序規(guī)則轉(zhuǎn)化為可計算、可預(yù)測的技術(shù)參數(shù)，程序性權(quán)利隨之發(fā)生異變：其一，傳統(tǒng)程序法預(yù)設(shè)的知情權(quán)、陳述申辯權(quán)等事中防御權(quán)利，在“輸入一輸出”的算法閉環(huán)中退化為被動接受結(jié)果的事后糾正權(quán)。其二，以平等對話為基礎(chǔ)的行政參與機(jī)制被單向度的數(shù)據(jù)采集與算法評估替代，相對人喪失程序表達(dá)空間。其三，算法黑箱阻卻說明理由功能，行政決定的正當(dāng)性基礎(chǔ)從“過程正當(dāng)”滑向“結(jié)果可信”的唯結(jié)果論。

這種技術(shù)治理范式對程序性權(quán)利的侵蝕，反映出程序正義面臨被工具理性替代的風(fēng)險。客觀程序正義所代表的客觀公正和獨立判斷，被簡化為算法運行的最優(yōu)路徑；主觀程序正義所提倡的公正確信和信賴保護(hù)要求，被降維成界面友好度等表層體驗，技術(shù)手段在一定程度上取代了相對人原有的監(jiān)督異議地位。進(jìn)一步來說，當(dāng)行政機(jī)關(guān)將“算法符合要求”等同于“程序正當(dāng)”時，傳統(tǒng)行政程序中蘊(yùn)含的法定、參與、裁量等核心要素，正在被技術(shù)系統(tǒng)的可計算性消解，因而產(chǎn)生了“技術(shù)智慧”壓倒“人類判斷”的程序正義危機(jī)。這有待通過法律規(guī)范與技術(shù)方案的雙向調(diào)適，恢復(fù)“技術(shù)賦能”對“權(quán)利制衡”的輔助功能。

2.程序性權(quán)利實現(xiàn)的技術(shù)依賴

“嵌入式保護(hù)論”下，程序性權(quán)利的實際效果并不取決于相對人是否有意愿行使權(quán)利，而取決于其對算法技術(shù)的理解能力。一方面，相對人對行政算法的決策結(jié)果提出異議本屬程序性權(quán)利的應(yīng)有之義，但在算法隔離和黑箱特征的影響下，相對人無法自行核實決策是否恰當(dāng)，只得求助于嵌入式的技術(shù)性救濟(jì)機(jī)制或?qū)I(yè)人員的協(xié)助，此為權(quán)利實現(xiàn)的技術(shù)依賴。另一方面，執(zhí)法者在操作算法系統(tǒng)或面對相對人質(zhì)詢行政決策緣由時，如自身缺乏技術(shù)解釋能力，同樣需求助專業(yè)人員或自我學(xué)習(xí)才能正常履責(zé)，此為義務(wù)履行的技術(shù)依賴。對此，“技術(shù)性正當(dāng)程序”雖強(qiáng)調(diào)人工介入和記錄留存，但其運行同樣受限于算法黑箱與專業(yè)壁壘，無法實質(zhì)改善雙向技術(shù)依賴。

可見，雙向技術(shù)依賴引發(fā)了相對人程序性權(quán)利的實現(xiàn)悖論。既可能因技術(shù)過程的不可知引發(fā)信任危機(jī)，又可能因技術(shù)萬能論而導(dǎo)致非理性崇拜。自動化行政及其規(guī)則體系雖源于歷史經(jīng)驗的積累，但效率優(yōu)先的架構(gòu)往往忽視程序正義價值，使程序性權(quán)利救濟(jì)陷入自我矛盾：既試圖通過技術(shù)手段證實自動化行政的不當(dāng)性，又將程序救濟(jì)機(jī)制算法化，形成以“技術(shù)修正技術(shù)”的循環(huán)困境。其深層缺陷在于，算法系統(tǒng)無法實現(xiàn)人類理性溝通特有的價值權(quán)衡與情境判斷能力，導(dǎo)致雙方交互的有效性欠佳。

對于技術(shù)依賴，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)通過賦權(quán)的形式實現(xiàn)相對人的“算法參與”，確保“算法透明”，但單純的文本權(quán)利無法解決技術(shù)依賴等問題。畢竟，程序性權(quán)利的核心在于有效溝通，而溝通依賴于交流機(jī)會和理解能力。這并非單純的技術(shù)運算，而是建立在社會經(jīng)驗和人類智識基礎(chǔ)上的原理闡釋。與其單純關(guān)注是否創(chuàng)設(shè)更多程序性或技術(shù)性權(quán)利，不如聚焦相對人對算法的實際理解和應(yīng)用能力。

三

“無差別保護(hù)論”的初衷及其障礙

“無差別保護(hù)論”主張自動化行政和傳統(tǒng)行政適用同一套規(guī)則以保護(hù)相對人程序性權(quán)利。那么，“無差別保護(hù)論”的初衷是什么？“無差別保護(hù)論”的實現(xiàn)是否存有障礙？

（一）“無差別保護(hù)論”的初衷

1.權(quán)利保護(hù)的實質(zhì)堅守

現(xiàn)有規(guī)范尚未就自動化行政中的程序性權(quán)利內(nèi)容、邊界及保障機(jī)制作出統(tǒng)一規(guī)定，致使在該領(lǐng)域行政權(quán)力與相對人權(quán)利的力量對比日益失衡：一方面，傳統(tǒng)規(guī)則難以充分涵蓋算法決策等新型場景，另一方面，新情形又迫切需要相應(yīng)的程序規(guī)則予以回應(yīng)。在此背景下，“無差別保護(hù)論”堅持對相對人權(quán)利的實質(zhì)保護(hù)，理由如下：

第一，法的穩(wěn)定性和制度成本考量。面對自動化行政對權(quán)力和權(quán)利關(guān)系的沖擊，固然可以通過修法予以回應(yīng)，《行政處罰法》第41條的修訂即為一例。但法律的立改廢程序嚴(yán)格、周期長、成本高，頻繁修法亦不利于制度穩(wěn)定。因此，“無差別保護(hù)論”力求在保持法律框架穩(wěn)定的前提下，為自動化行政中的程序性權(quán)利保護(hù)提供基礎(chǔ)性制度方案。

第二，通過實質(zhì)解釋拓展傳統(tǒng)行政程序的適用效力。“無差別保護(hù)論”承認(rèn)技術(shù)變革帶來的相對人程序性權(quán)能擴(kuò)展。自上世紀(jì)無紙化辦公，經(jīng)電子政務(wù)直至當(dāng)下的人工智能時代，技術(shù)迭代持續(xù)催生新的程序性權(quán)利需求。例如非現(xiàn)場執(zhí)法系統(tǒng)不僅改變了相對人的行政參與方式，也激發(fā)了其理解公共行政設(shè)施運作原理的需要。對此，“無差別保護(hù)論”希望通過實質(zhì)解釋方法，從既有規(guī)范中提煉程序性權(quán)利的核心要素，恪守法律穩(wěn)定性。

2.程序一致性的形式遵循

程序一致性是法治統(tǒng)一的核心要求，在自動化行政中表現(xiàn)為行政行為合法性與權(quán)利保護(hù)有效性的統(tǒng)一。本質(zhì)是通過統(tǒng)一的法律規(guī)則，對數(shù)字法治政府建設(shè)背景下的正當(dāng)行政程序加以控制。亦即，行政主體通過恪守統(tǒng)一準(zhǔn)則獲得縱向獨立性，相對人則據(jù)此獲得穩(wěn)定的程序權(quán)利保障。“無差別保護(hù)論”在形式上遵循了程序一致性，提倡回歸自動化行政的工具本質(zhì)。其考量主要有兩方面：

一方面，將相對人作為程序性權(quán)利發(fā)展的錨點，只要人的主體性恒定，即使在自動化行政行為中，相對人的需求仍應(yīng)優(yōu)先于作為輔助工具的機(jī)器判斷，禁止類案、同案因自動化和人工決策的區(qū)別而在結(jié)果上差別顯著，以保證相對人程序性權(quán)利不受行政工具干擾。

另一方面，自動化行政雖然依托算法技術(shù)，其程序設(shè)計仍須遵循行政法基本法理。自動化行政實踐必須服務(wù)于原定行政目標(biāo)，其程序性權(quán)利保護(hù)與傳統(tǒng)行政共用一套邏輯與說理標(biāo)準(zhǔn)，即必須符合程序性底線。此種底線思維不僅否認(rèn)自動化行政在法律上另行成類，而且在承認(rèn)其技術(shù)特征的基礎(chǔ)上，提倡相對人程序性權(quán)利保障應(yīng)當(dāng)兼顧不同行政場景，并通過行政法理論解釋自動化行政運作機(jī)制，以維持行政程序理論體系的內(nèi)在一致。

可見，“無差別保護(hù)論”強(qiáng)調(diào)權(quán)利保護(hù)方案的共性，其包括法律規(guī)范依據(jù)的共同性、適用規(guī)則的銜接性、相同行政場景下法律后果的穩(wěn)定性、程序運行的無偏私性。這要求行政正當(dāng)程序能夠有效排除自動化行政中非法定判斷要件的干擾，確保程序性權(quán)利保護(hù)的實質(zhì)公平。

（二）“無差別保護(hù)論”實現(xiàn)的障礙

1.“無差別保護(hù)論”的技術(shù)適配困境

與傳統(tǒng)行政執(zhí)法不同，自動化行政依賴智能系統(tǒng)和算法決策，易造成算法技術(shù)理性與法律價值的沖突，消減程序性權(quán)利的保護(hù)效果。換言之，傳統(tǒng)程序性權(quán)利體系難以有效應(yīng)對算法偏見、算法黑箱等新問題。

算法偏見具有潛在性，是技術(shù)異化的表現(xiàn)之一。其來源既包括社會主流觀念中的固有成見，也包括程序員過失、偏好等因素造成的主觀偏見。在此背景下，自動化行政可能通過對歷史樣本的特征學(xué)習(xí)，將偏見轉(zhuǎn)化為看似合乎邏輯的決策輸出。對此，“無差別保護(hù)論”雖主張依托傳統(tǒng)法律解釋框架進(jìn)行規(guī)制，但難以有效消解這類由算法設(shè)計缺陷和場景變遷導(dǎo)致的技術(shù)性歧視。只能訴諸專門的技術(shù)解釋和事前干預(yù)機(jī)制，而這又背離其盡量不改動既有規(guī)則的初衷。

算法黑箱同樣使“無差別保護(hù)論”陷入困境。實踐中，自動化行政的即時性和非交互性，與聽取意見、說明理由等傳統(tǒng)行政程序難以契合。在非現(xiàn)場執(zhí)法中，警員貼單、拖車時與相對人面對面溝通的環(huán)節(jié)，往往被技術(shù)手段直接替代。如果繼續(xù)共用一套規(guī)則體系，現(xiàn)有規(guī)定在傳統(tǒng)執(zhí)法中尚屬可行，在自動化行政中卻難以落地。再加上自動化行政依托算法直接給出結(jié)論，與先行規(guī)范對行政行為流程的細(xì)化設(shè)計難以兼容，實際上形成了對正當(dāng)程序規(guī)則的逃逸。因此，“無差別保護(hù)論”存在過于追求形式公平而難以兼顧自動化行政與傳統(tǒng)行政殊異性的問題。

2.現(xiàn)有法律規(guī)范的滯后性和局限性

對于現(xiàn)有規(guī)范難以兼顧傳統(tǒng)行政與自動化行政，一種直接思路是通過立法加以破解。但立法程序滯后性難以緊跟技術(shù)迭代的速度，因而，現(xiàn)有法律規(guī)范的不適應(yīng)性成為“無差別保護(hù)論”實現(xiàn)的另一桎梏。具體理由有三：

其一，法律規(guī)范的滯后性與技術(shù)迭代過速的矛盾。一方面，立法周期較長，新規(guī)范難以及時覆蓋自動化行政中新型程序性權(quán)能，致使權(quán)利性質(zhì)和邊界長期處于模糊狀態(tài)；另一方面，對既有規(guī)則進(jìn)行擴(kuò)張解釋也難以滿足技術(shù)治理需要，例如僅依靠《行政處罰法》第44條的“說明理由”制度來規(guī)制算法黑箱，卻不配置關(guān)于算法解釋方式及其限度的具體標(biāo)準(zhǔn)，實際上難以有效落實現(xiàn)有程序性權(quán)利。

其二，傳統(tǒng)行政法律規(guī)范未充分考量自動化行政中程序性權(quán)利配置的后置特征。自動化行政多由機(jī)器瞬間作出決策，行政模式由“人際互動”轉(zhuǎn)為“人機(jī)互動”，相對人往往在決策生成后才有可能介入。這種權(quán)利與權(quán)力的時空錯位導(dǎo)致程序性權(quán)利在行政裁量過程中呈現(xiàn)斷裂狀態(tài)，其接續(xù)點則在事后出現(xiàn)。因而，盡管“無差別保護(hù)論”契合平等對待原則，但程序性權(quán)利救濟(jì)仍面臨如何將法律規(guī)范與技術(shù)發(fā)展相適配，如何體現(xiàn)制度公平性等問題。

其三，既有法律規(guī)范未對“人機(jī)協(xié)作”機(jī)制明確規(guī)定，加劇了規(guī)則與現(xiàn)實的割裂。部分國家的行政程序法在自動化行政中允許免除聽證和說理要求，但實質(zhì)上是以犧牲相對人程序性權(quán)利來強(qiáng)化形式上的程序正當(dāng)，這導(dǎo)致行政相對人難以直接參與自動化行政的運行環(huán)節(jié)。“無差別保護(hù)論”雖也強(qiáng)調(diào)完善現(xiàn)有規(guī)范、增補(bǔ)適應(yīng)性條款以協(xié)調(diào)傳統(tǒng)執(zhí)法與自動執(zhí)法，但在修法過程中采用何種規(guī)范結(jié)構(gòu)以兼容兩種行政形態(tài)，仍有待考證。

四

“階段性保護(hù)論”的不足及其表現(xiàn)

“階段性保護(hù)論”主張將程序性權(quán)利保護(hù)分置于程序運行的各個環(huán)節(jié)，通過局部優(yōu)化方法實現(xiàn)權(quán)利保障。然而，該論斷面臨著程序性權(quán)利碎片化和技術(shù)邏輯取代法治邏輯的問題。

（一）自動化行政的階段化割裂

1.權(quán)利保護(hù)的碎片化風(fēng)險

在“階段性保護(hù)論”看來，程序性權(quán)利被拆分到不同行政環(huán)節(jié)中，各階段僅提供局部保護(hù)，而非貫穿整個行政過程的系統(tǒng)保障。詳言之，傳統(tǒng)行政中，相對人的參與權(quán)、申辯權(quán)等雖在不同環(huán)節(jié)呈現(xiàn)各異，卻能在行政活動的全過程產(chǎn)生作用力。但在自動化行政中，相對人可能僅在數(shù)據(jù)收集階段獲得告知，在算法決策階段獲得有限知情，在結(jié)果執(zhí)行階段才有異議、復(fù)議等事后救濟(jì)。這種分散式的權(quán)利配置嚴(yán)重削弱了正當(dāng)程序的整體效用。

同時，碎片化保護(hù)加劇信息不對稱，使行政相對人難以把握行政決策的內(nèi)在邏輯和運行機(jī)理。美國聯(lián)邦尋親處誤將某民眾標(biāo)記為拒付撫養(yǎng)費者并開出二十余萬美元罰單一案，即體現(xiàn)出這一問題：一方面，相對人的程序性權(quán)利幾乎被壓縮至事后救濟(jì)階段，事前事中缺乏實質(zhì)介入空間。另一方面，不少自動化系統(tǒng)僅告知最終結(jié)果而不披露算法評估過程或權(quán)重依據(jù)，導(dǎo)致相對人被迫直接選擇行政復(fù)議或行政訴訟，而非選擇行使申辯或要求補(bǔ)充證據(jù)等低成本機(jī)制救濟(jì)權(quán)利。此類制度缺陷削弱了行政行為的程序正當(dāng)性，加劇了程序性權(quán)利的實現(xiàn)難度。

2.權(quán)利與權(quán)力的結(jié)構(gòu)性錯位

“階段性保護(hù)論”可能導(dǎo)致權(quán)利保障與權(quán)力運行的錯位，主要體現(xiàn)在行政責(zé)任弱化和司法審查受限兩個方面。

自動化行政的階段劃分易導(dǎo)致責(zé)任鏈條斷裂。在傳統(tǒng)模式下，行政機(jī)關(guān)對決策全過程負(fù)責(zé)，相對人可就各環(huán)節(jié)提出質(zhì)疑。而在自動化行政中，按照“階段性保護(hù)論”，決策過程被分解為數(shù)據(jù)提供、算法開發(fā)和行政執(zhí)行等多個相對獨立的階段，涉及多個不同的責(zé)任主體。例如，在交警執(zhí)法中，某些違法判定依賴于第三方公司提供的算法模型，而執(zhí)法機(jī)關(guān)僅依據(jù)系統(tǒng)輸出的結(jié)果加以審核。當(dāng)出現(xiàn)算法誤判且相對人表示異議時，行政機(jī)關(guān)往往以“程序錯誤”為由推卸責(zé)任，而算法開發(fā)商則援引“技術(shù)中立”尋求責(zé)任豁免，導(dǎo)致相對人難以針對特定階段的不當(dāng)行政行為尋求有效救濟(jì)。

“階段性保護(hù)論”之下行政行為的司法審查同樣存在局限性。法院的司法審查主要限于形式合法性，難以審查算法決策的實質(zhì)合理性與技術(shù)可靠性。當(dāng)相對人因算法誤判被認(rèn)定為高風(fēng)險主體時，法院通常僅能審查最終處罰決定的程序合法性，而對算法模型的設(shè)計合理性、數(shù)據(jù)質(zhì)量等關(guān)鍵要素缺乏實質(zhì)審查能力。

3.技術(shù)壁壘消減了程序性權(quán)利

“階段性保護(hù)論”在實踐中不僅未能增強(qiáng)相對人程序性權(quán)利，反而在技術(shù)設(shè)定和流程自動化下進(jìn)一步壓制權(quán)利空間。例如，在數(shù)據(jù)收集階段，行政機(jī)關(guān)往往以“技術(shù)保密”或“專利保護(hù)”為由，限制相對人對數(shù)據(jù)處理方式的知情權(quán)。大部分自動化系統(tǒng)并不披露其評分標(biāo)準(zhǔn)和計算邏輯，相對人難以據(jù)此提出有力申辯，只能被動接受決策結(jié)果，而無法實質(zhì)性地參與算法設(shè)定、權(quán)重調(diào)整或規(guī)則優(yōu)化。

同樣，在結(jié)果執(zhí)行階段，自動化程序的高度標(biāo)準(zhǔn)化和自動執(zhí)行，使得個案特殊性和相對人個別訴求難以被充分考慮。以政府補(bǔ)貼為例，雖然設(shè)有申訴渠道，但相對人的程序性權(quán)利行為通常無法撼動算法設(shè)定的評估標(biāo)準(zhǔn)或整體決策模式。這根源于自動化行政效率優(yōu)先的價值導(dǎo)向，由此造成了實踐中普遍存在的告知滯后、申辯無效等問題。這不僅壓縮了相對人的程序空間，也在一定程度上強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)的技術(shù)統(tǒng)治能力，削弱了行政行為的民主正當(dāng)性。

（二）技術(shù)邏輯對法治邏輯的替代

在自動化行政背景下，算法系統(tǒng)重構(gòu)了行政權(quán)力的運行范式，分階段的技術(shù)實現(xiàn)機(jī)制不僅改變了傳統(tǒng)行政活動方式，更呈現(xiàn)出技術(shù)治理邏輯替代行政法治邏輯的樣態(tài)。相對人程序性權(quán)利旨在堅守法律體系所固有的形式法治邏輯，以保護(hù)公民免受行政權(quán)力濫用的侵害。相對人程序性權(quán)利以信息公開與公眾參與為核心，要求行政機(jī)關(guān)在作出決定前合理公開決策信息，依法履行聽證、申辯等程序并給予相對人表達(dá)意見和尋求救濟(jì)的機(jī)會，從而提升行政決策的合理性、民主性與正當(dāng)性。然而，在自動化行政中，程序性權(quán)利的存在形式與實現(xiàn)方式均被技術(shù)邏輯重構(gòu)，其法治內(nèi)核也遭功能性弱化，技術(shù)邏輯在一定程度上架空了相對人程序性權(quán)利所依托的法治邏輯。

第一，行政機(jī)關(guān)通常依賴于數(shù)據(jù)模型進(jìn)行決策優(yōu)化，可由于算法的開發(fā)、訓(xùn)練和適用階段均缺乏外部監(jiān)督，易導(dǎo)致行政決策的透明度下降。雖然“階段性保護(hù)論”試圖通過技術(shù)流程和信息披露應(yīng)對技術(shù)封閉性，但是，權(quán)利實現(xiàn)效果取決于相對人的理解能力。顯而易見，相對人因不知情或缺乏相應(yīng)理解能力而難以自我實現(xiàn)權(quán)利。

第二，行政裁量權(quán)被技術(shù)邏輯固化。在自動化行政中，行政決策基于既定的數(shù)據(jù)輸入和計算邏輯而在指定參數(shù)下自動執(zhí)行，但階段性的程序性權(quán)利往往在算法裁量過程中不具備介入條件，形成了事前形式審查與事后有限救濟(jì)的權(quán)利格局。這使得法定程序缺省、告知滯后、陳述申辯難、罰過不當(dāng)?shù)葐栴}持續(xù)性存在。

第三，雖然以行政復(fù)議、行政訴訟為代表的事后救濟(jì)能夠一定程度彌補(bǔ)事前、事中階段的權(quán)利保護(hù)困境，但是，在算法治理體系下，相對人往往難以獲取足夠的信息以在事后證明算法存在的問題，這導(dǎo)致行政復(fù)議和行政訴訟的啟動缺乏有效依據(jù)。況且，即便相關(guān)算法內(nèi)容在行政復(fù)議和行政訴訟中因舉證責(zé)任倒置而由行政主體提供，但其造成的損害事實仍需由相對人舉證。這皆無助于改善相對人程序性權(quán)利保護(hù)困境。

五

“全過程保護(hù)論”的正當(dāng)性及其實現(xiàn)路徑

上述三種理論皆因其固有缺陷，而不能成為程序性權(quán)利保護(hù)的合理范式。筆者以為，面對權(quán)力行使中心從人類轉(zhuǎn)向算法的新情勢，應(yīng)當(dāng)立足于行政過程論視角，注重對相對人程序性權(quán)利多維度、多階層的全過程保護(hù)。我們稱之為“全過程保護(hù)論”。

（一）“全過程保護(hù)論”之證成

1.“全過程保護(hù)論”的內(nèi)部構(gòu)造

自動化行政并非機(jī)械的決定、執(zhí)行結(jié)構(gòu)，而是由技術(shù)生成、行政參與、審核執(zhí)行等環(huán)節(jié)構(gòu)成的動態(tài)過程，應(yīng)當(dāng)從全局思維審視這一技術(shù)與權(quán)力耦合的過程，建構(gòu)三維度、三階層程序性權(quán)利全過程保護(hù)體系。

“三維度”即“三維立體”的權(quán)利保護(hù)體系。“全過程保護(hù)論”追求公私權(quán)力（利）的協(xié)同并進(jìn)，即通過統(tǒng)籌立法、執(zhí)法、司法三方權(quán)力，為相對人構(gòu)建起貫穿法律制定、法律執(zhí)行、法律監(jiān)督的全流程程序性權(quán)利保護(hù)體系。換言之，多維度視角也強(qiáng)調(diào)多主體參與，即將原本的行政主體與相對人之間的單一法律關(guān)系拓展為多方法律關(guān)系，將人大、法院等機(jī)關(guān)也納入相對人程序性權(quán)利救濟(jì)模式中來，并運用立法賦權(quán)、司法監(jiān)督等途徑，改善相對人弱勢地位。

“三階層”即“三階遞進(jìn)”的權(quán)利保護(hù)進(jìn)路。其要義在于突破傳統(tǒng)事后救濟(jì)模式的局限，轉(zhuǎn)向事前、事中、事后相統(tǒng)合的整體性權(quán)利保護(hù)范式。事前階段要求立法者和執(zhí)法者分別解決程序性權(quán)利的存在性與真實性問題；事中階段要求執(zhí)法者積極履行法定程序義務(wù)并改進(jìn)自動化行政的治理效果；事后階段則重在強(qiáng)化行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)機(jī)制尤其是兩者的銜接機(jī)制，注重行政主體自我糾錯與司法外部矯正相結(jié)合，形成完整的程序性權(quán)利救濟(jì)閉環(huán)。

2.“全過程保護(hù)論”的獨特價值

“全過程保護(hù)論”通過“過程性規(guī)制+結(jié)果性救濟(jì)”的雙軌并行，系統(tǒng)重構(gòu)了行政權(quán)力的運行邏輯。一方面，“全過程保護(hù)論”打破了技術(shù)邏輯的主導(dǎo)地位，代以立法、行政、司法的協(xié)同運行，防范技術(shù)手段壟斷權(quán)利話語權(quán)。另一方面，“全過程保護(hù)論”致力于在效率與公平之間尋求平衡，使自動化行政所追求的高效運作與相對人所期待的公正對待，統(tǒng)一于行政行為的正當(dāng)性要求之中。由此，“全過程保護(hù)論”從兼顧行政過程中的權(quán)利保護(hù)和結(jié)果中的權(quán)利實現(xiàn)視角出發(fā)，旨在化解權(quán)力與權(quán)利的沖突。

“全過程保護(hù)論”有助于從宏觀視角把握自動化行政中行政法律關(guān)系的精神內(nèi)核和建構(gòu)性價值。一方面，“全過程保護(hù)論”強(qiáng)調(diào)依法律治理，通過構(gòu)建程序性權(quán)利保障的層級系統(tǒng)，補(bǔ)強(qiáng)現(xiàn)有救濟(jì)體系偏重執(zhí)法自糾和結(jié)果合法性的短板。另一方面，“全過程保護(hù)論”立足智能時代法學(xué)研究“以人類為本”的價值基礎(chǔ)，以破解傳統(tǒng)權(quán)力分立的時空限制為直接手段，依靠知情權(quán)、參與權(quán)、拒絕權(quán)的全程覆蓋，確立相對人在權(quán)利保護(hù)中的能動地位。

3.“全過程保護(hù)論”的比較優(yōu)勢

相較于前文述及三種論斷，“全過程保護(hù)論”分別具有如下比較優(yōu)勢：

“全過程保護(hù)論”與“嵌入式保護(hù)論”雖均致力于程序性權(quán)利保護(hù)，但前者在適用邏輯及范圍上更具優(yōu)勢。在適用邏輯上，“全過程保護(hù)論”通過“三階遞進(jìn)”的保護(hù)思路對自動化行政行為以及傳統(tǒng)行政行為進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制，重權(quán)利保護(hù)的邏輯而非“嵌入式保護(hù)論”所依賴的技術(shù)實現(xiàn)途徑。在范圍上，“全過程保護(hù)論”更注重運用賦權(quán)、行政自制、司法救濟(jì)等方式統(tǒng)攝程序性權(quán)利和正當(dāng)程序的協(xié)調(diào)性，而“嵌入式保護(hù)論”限于通過對自動化行政中程序漏洞的技術(shù)化補(bǔ)正進(jìn)行迂回保護(hù)。

與“無差別保護(hù)論”相比，“全過程保護(hù)論”更具精準(zhǔn)性和適應(yīng)性優(yōu)勢。一來，“全過程保護(hù)論”反對“決定一執(zhí)行”的機(jī)械行政程序，轉(zhuǎn)而根據(jù)“三階遞進(jìn)”邏輯，注重不同環(huán)節(jié)的相對人權(quán)能配置，力求實現(xiàn)精準(zhǔn)防控。而“無差別保護(hù)論”更關(guān)注行政程序的標(biāo)準(zhǔn)化，對自動化行政與傳統(tǒng)行政的差異性關(guān)注不足。二來，“全過程保護(hù)論”強(qiáng)調(diào)對相對人程序性權(quán)利保護(hù)進(jìn)行前瞻性和全局性制度設(shè)計，追求權(quán)利的實質(zhì)保護(hù)。而“無差別保護(hù)論”易滿足于自動化行政中形式要件的完備性，而忽視溝通有效性等實際問題。

有別于“階段性保護(hù)論”，“全過程保護(hù)論”更具法治邏輯上的連貫性和權(quán)利保護(hù)的系統(tǒng)性。一方面，“全過程保護(hù)論”將行政行為視為有機(jī)整體，強(qiáng)調(diào)正當(dāng)程序的獨立價值，提倡不同環(huán)節(jié)權(quán)利保護(hù)的協(xié)同性，而非如“階段性保護(hù)論”中受到技術(shù)邏輯替代法治邏輯的困擾。另一方面，“全過程保護(hù)論”主動構(gòu)建“三階遞進(jìn)”的跨階段程序風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制，突破局部優(yōu)化思維，從而規(guī)避“階段性保護(hù)論”區(qū)分不同階段和分開保護(hù)的誤區(qū)。

綜上，相較于“嵌入式保護(hù)論”，“全過程保護(hù)論”并非單純依賴技術(shù)嵌入來彌補(bǔ)程序漏洞，而是通過制度化安排確保程序性權(quán)利在事前、事中、事后的持續(xù)性保護(hù)。相較于“無差別保護(hù)論”，“全過程保護(hù)論”在尊重程序統(tǒng)一的同時，更強(qiáng)調(diào)形成差異化、精準(zhǔn)化的權(quán)利保護(hù)體系。相較于“階段性保護(hù)論”，“全過程保護(hù)論”避免了權(quán)利保護(hù)碎片化的弊端，通過跨階段的制度設(shè)計與責(zé)任銜接，確保權(quán)利保護(hù)的體系完備。所以，“全過程保護(hù)論”并非是對前述三種理論學(xué)說的簡單整合，其優(yōu)勢在于可以兼容多維度、多場景下的權(quán)利保護(hù)需要。

（二）“全過程保護(hù)論”的實現(xiàn)路徑

1.健全立法傾斜性保護(hù)機(jī)制

第一，充分解釋現(xiàn)有程序性權(quán)利要素的制度功能以容納新的權(quán)利形態(tài)。在自動化行政情境下，知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)等傳統(tǒng)程序性權(quán)利仍具有現(xiàn)實意義，新提出的權(quán)利概念宜被定位于現(xiàn)有權(quán)利在數(shù)字技術(shù)中的投射、再現(xiàn)，以減小立法滯后性、提高權(quán)利的技術(shù)適應(yīng)性，并限制數(shù)量冗余。

第二，明確自動化決策拒絕權(quán)或異議權(quán)的倒逼功能。當(dāng)前不少行政主體通過智能助手承接相對人訴求，雖突破了傳統(tǒng)窗口僅在工作時間響應(yīng)的限制，但反饋多為人機(jī)自動回復(fù)或者工單記錄，既難以及時化解程序性權(quán)利困境，也難以形成與行政主體的實質(zhì)溝通，程序性溝通權(quán)利因而流于形式。針對這類情形，歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》第22條和我國《個人信息保護(hù)法》第24條均確認(rèn)了相對人對自動化決策的拒絕或異議權(quán)，但相關(guān)規(guī)定缺乏可操作的程序設(shè)計，更多呈現(xiàn)價值宣示色彩。況且，在當(dāng)前“自動化決策拒絕權(quán)”與“保證決策的透明度和結(jié)果公平、公正”的制度框架下，相對人的自力救濟(jì)難以證明自動化決策是否滿足這一要求，而往往通過借助傳統(tǒng)行政程序形式要件的合法性加以闡述，這又與個人信息處理的要件不匹配。因此，有必要在立法中直接明確自動化決策拒絕權(quán)或異議權(quán)。相對人可直接向行政機(jī)關(guān)主張決策無效，倒逼行政機(jī)關(guān)回溯和檢視相對人程序性權(quán)利保護(hù)程度。不過，該權(quán)利賦予和立法完善應(yīng)當(dāng)充分考慮現(xiàn)實迫切性需求，以及現(xiàn)有權(quán)利譜系無法解決行政爭議的情形，否則，不得隨意創(chuàng)設(shè)。

第三，推進(jìn)程序性權(quán)利立法精準(zhǔn)保護(hù)和構(gòu)建立法動態(tài)調(diào)整機(jī)制。首先，健全立法精準(zhǔn)保護(hù)機(jī)制。精準(zhǔn)保護(hù)要求充分考量不同自動化行政應(yīng)用場景下的技術(shù)特性與法律風(fēng)險，并在傳統(tǒng)正當(dāng)程序理念的基礎(chǔ)上，構(gòu)建具有適應(yīng)性的程序性權(quán)利規(guī)范體系。例如，交警非現(xiàn)場執(zhí)法中程序正義更看重相對人的異議表達(dá)權(quán)利；而在“秒批、秒辦”等場景下，程序性權(quán)利保護(hù)則需以決策的可解釋性與事后糾正為肯。其次，構(gòu)建立法動態(tài)調(diào)整機(jī)制。動態(tài)調(diào)整性強(qiáng)調(diào)需求性立法應(yīng)當(dāng)具備適應(yīng)性與前瞻性，這要求健全定期評估制度，地方人大和有立法權(quán)的行政主體應(yīng)當(dāng)對程序性權(quán)利保護(hù)條款實施情況進(jìn)行定期評估和及時調(diào)整。同時，應(yīng)凸顯權(quán)利保護(hù)的可選擇性。相對人程序性權(quán)利不宜完全受制于技術(shù)流程，而應(yīng)在具體場景中從“人機(jī)協(xié)作”視角作出安排，包括為相對人提供通過人工渠道行使權(quán)利的選擇。

2.重構(gòu)側(cè)重于程序性權(quán)利的執(zhí)法保護(hù)制度

第一，健全面向相對人程序性權(quán)利保護(hù)的行政解釋機(jī)制。“全過程保護(hù)論”下的行政解釋，不再局限于對抽象規(guī)范的闡釋，而是要求在自動化行政的啟動、運行和作出最終決定的各個階段，向相對人提供可理解、可回應(yīng)的程序信息。與僅在原有行政程序中對技術(shù)進(jìn)行局部調(diào)適的做法不同，此處的行政解釋同時涵蓋事前的信息披露、事中的互動溝通以及事后申訴、復(fù)核與救濟(jì)安排，體現(xiàn)出行政主體在相對人陷入“人機(jī)困境”時的主動擔(dān)當(dāng)。

目前，受技術(shù)隔離影響，行政主體往往難以解釋自動化行政決策。算法透明并不等同于可理解性，技術(shù)表述與法學(xué)話語之間存在轉(zhuǎn)換難題，單純公開模型、代碼并不能實現(xiàn)有效監(jiān)督。因此，自動化行政中的行政解釋機(jī)制需要行政主體在可理解性和可解釋性方面作出更細(xì)致的制度安排，以提升相對人自我救濟(jì)效率。對此，“全過程保護(hù)論”下的行政解釋應(yīng)遵循高效便民原則，并且應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)三元分層式建構(gòu)：一是，健全解釋責(zé)任制度。算法解釋應(yīng)遵循外包不外責(zé)的宗旨，即行政主體即便將技術(shù)開發(fā)環(huán)節(jié)委托第三方完成，仍需作為唯一責(zé)任承擔(dān)者，以避免責(zé)任懸空。二是，構(gòu)建面向相對人的直觀解釋機(jī)制，通過自然語言生成、可視化界面等手段，將復(fù)雜算法邏輯轉(zhuǎn)化為易于理解的提示或圖示，使相對人能夠把握決策依據(jù)和爭議焦點。三是，建立面向?qū)＜液退痉C(jī)關(guān)的技術(shù)性解釋規(guī)則，要求在爭議發(fā)生時提供算法文檔、決策路徑可視化工具和系統(tǒng)日志，以便復(fù)核與問責(zé)程序有效運作。

第二，在行政參與環(huán)節(jié)，完善更具實效的人工干預(yù)機(jī)制。自動化行政下的算法技術(shù)賦權(quán)，應(yīng)被嚴(yán)格限制為輔助裁量工具，不得取代人類主體的最終判斷。各國實踐普遍認(rèn)可人工干預(yù)作為自動化行政二次決策的重要途徑，但在我國，目前對人工干預(yù)的要求多停留在對自動化決策結(jié)果的形式審核上，尚未將實際參與程度和干預(yù)效果納入考量，存在將“人工干預(yù)”等同于“人工審核”的傾向。對此，有必要基于“全過程保護(hù)論”，構(gòu)建更具實效的人工干預(yù)機(jī)制。其實現(xiàn)模式主要包括權(quán)利請求模式和權(quán)力層級模式。

權(quán)利請求模式強(qiáng)調(diào)相對人行政參與性，注重自下而上的反饋信息，其依據(jù)主要是《行政處罰法》第41條、第44條和《行政許可法》第7條、第47條等明確的陳述、申辯、聽證的規(guī)定。該模式的重點在于，行政主體一方面需要提高執(zhí)法人員對自動化流程和技術(shù)判斷的理解能力，使其在聽取相對人意見時，既能解釋自動化決策依據(jù)、運行流程與個案行為之間的關(guān)系，也能具備必要的系統(tǒng)操作與介入能力；另一方面，相對人的參與不應(yīng)被壓縮為對既成決策的消極質(zhì)疑，而應(yīng)通過與行政主體的互動，推動對自動化行政行為的改良，防止過度依賴技術(shù)判斷。在這一意義上，相對人從單純的被動服從者轉(zhuǎn)變?yōu)槌绦蜻\行的主動參與者，行政主體則應(yīng)在最終決定中充分反映其合理訴求。作為“二次決策”的人工干預(yù)并非必然指向重新作出行政決定，而是將相對人主觀上認(rèn)為不適宜交給算法決定的事項，納入人的程序?qū)彶榕c價值衡量之中，激活行政主體對自動化行政的技術(shù)反思能力。由此，“全過程保護(hù)論”下相對人有權(quán)在自動化行政的任意環(huán)節(jié)請求由人工接管行政行為，即排除自動化行政算法的潛在偏見和漏洞，并基于人的程序?qū)せ匦姓x。

權(quán)力層級模式以行政機(jī)關(guān)內(nèi)在的科層制為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)自上而下的層級監(jiān)督。在該模式中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)相對人對特定自動化系統(tǒng)的異議數(shù)量、比例和類型，建立常態(tài)化的統(tǒng)計與預(yù)警機(jī)制，并依托日志留痕、數(shù)據(jù)統(tǒng)合和異常參數(shù)提示，構(gòu)建定期評估的算法審計體系，為上級和本級行政機(jī)關(guān)開展內(nèi)部監(jiān)督提供行為依據(jù)。在技術(shù)實現(xiàn)上，可通過規(guī)則預(yù)設(shè)、日志固化等方式保證監(jiān)督過程可追溯、不可隨意篡改。不過，其運作仍須以相對人程序性參與為前提，包括決策前的陳述、申辯、聽證以及決策后的復(fù)議、訴訟等行為，為行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)并修正算法偏差提供信號來源。在此基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在相對人提供事實材料和對系統(tǒng)潛在錯誤提出合理質(zhì)疑時，從修正算法規(guī)則和回歸人工裁量兩條路徑入手，補(bǔ)救相對人被壓縮的程序保障與受損的正當(dāng)權(quán)益。

3.強(qiáng)化程序性權(quán)利行政訴訟救濟(jì)力度

承上，程序性權(quán)利的司法救濟(jì)是“全過程保護(hù)論”“三維立體”的重要“一維”，也是“三階遞進(jìn)”的最后“一階”。本文選取司法救濟(jì)中的行政訴訟視角展開研究。

程序性權(quán)利行政訴訟救濟(jì)機(jī)制主要是指，法院對自動化行政中程序性權(quán)利相關(guān)的行政糾紛予以受理、審查和裁判所形成的制度規(guī)則。其應(yīng)用場景并不限于交通非現(xiàn)場執(zhí)法，已廣泛延伸至其他行政治理場景。譬如，在“廈門水務(wù)中環(huán)污水處理有限公司訴廈門市生態(tài)環(huán)境局環(huán)境保護(hù)行政處罰案”中，法院通過對自動化數(shù)據(jù)證據(jù)的程序性審查，使傳統(tǒng)程序原則得以在技術(shù)語境中延展與適配，不僅強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)的舉證與說明責(zé)任，也為算法決策、數(shù)據(jù)取證等新型執(zhí)法手段確立了可審查、可救濟(jì)的制度邊界。又如，以“陳明春、方育鴻訴蕭山區(qū)住建局不履行商品房合同備案職責(zé)案”為例，法院明確了行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)說明與溯源義務(wù)，以確保算法判斷具有可解釋性與可追溯性。

在現(xiàn)有制度框架下，健全程序性權(quán)利的行政訴訟救濟(jì)機(jī)制旨在進(jìn)一步強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任。這是因為，在自動化行政中程序違法多表現(xiàn)為以未告知、未聽取意見為主的不作為，且不會直接體現(xiàn)在行政決定上，僅審查行政行為是否合法存在容易忽視行政程序的瑕疵風(fēng)險。并且，內(nèi)部管理信息或過程性行為并非政府信息主動公開的對象，所以，行政相對人難以直接獲取自動化行政的關(guān)鍵參數(shù)而在舉證能力方面受到限制。慶幸的是，我國行政訴訟制度明確了行政機(jī)關(guān)舉證責(zé)任倒置的規(guī)定。由此，法院對算法引發(fā)的行政程序爭議可以要求行政主體進(jìn)行自證，相應(yīng)地，自證的過程也是監(jiān)督和倒逼自動化行政遵循程序正義原則的過程。

可見，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在司法程序中負(fù)擔(dān)更重的程序證明義務(wù)。易言之，司法審查應(yīng)從人機(jī)合作的角度對自動化行政的決策流程進(jìn)行審視。首先，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供和闡釋自身用于決策數(shù)據(jù)的來源原及其處理方式，說明算法是否使用了合法、客觀的數(shù)據(jù)，是否存在歧視性偏差。其次，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向法官和相對人說明自動化決策的邏輯及作出行政判斷的權(quán)重，以揭示算法如何將不同因素納入計算和是否給予某些變量過高權(quán)重。最后，自動化行政中相對人無法行使程序性權(quán)利的，法院應(yīng)當(dāng)明確，若行政機(jī)關(guān)不能提供透明、可核查的決策依據(jù)，該自動化決策應(yīng)被判定為不合法。

結(jié)語

近年來，大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等信息技術(shù)尤其是以DeepSeek為代表的生成式人工智能正成為我國數(shù)字政府建設(shè)中新的技術(shù)變量，也逐步成為新時代推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要抓手。如果說關(guān)涉的相對人程序性權(quán)利保護(hù)問題是數(shù)字政府建設(shè)和法治政府建設(shè)無法回避的實踐問題和理論問題，那么，有關(guān)相對人程序性權(quán)利保護(hù)范式問題則是深層次和高質(zhì)量推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)和法治政府建設(shè)的重要課題。

“嵌入式保護(hù)論”“無差別保護(hù)論”“階段性保護(hù)論”等智識資源對推進(jìn)自動化行政中相對人程序性權(quán)利保護(hù)提供不同程度的理論支撐，都有其正當(dāng)性和合理性。不管采取何種理論學(xué)說，都應(yīng)當(dāng)建基于我國現(xiàn)有制度框架，富有相當(dāng)?shù)睦碚摻忉屃σ约爸覍嵱诔绦蛐詸?quán)利的實質(zhì)保護(hù)。相較而言，“全過程保護(hù)論”可能是一個較為可行的理論分析框架。以“全過程保護(hù)論”為框架，構(gòu)建立法、執(zhí)法與司法協(xié)同聯(lián)動的系統(tǒng)性保障機(jī)制，更有利于將技術(shù)應(yīng)用穩(wěn)定約束在法治軌道之內(nèi)。唯有實現(xiàn)信息技術(shù)邏輯和法律規(guī)則邏輯深度耦合，才能推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)與法治政府建設(shè)有機(jī)統(tǒng)一，最終為扎實推進(jìn)自動化行政鑄牢權(quán)利底線。

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《法學(xué)家》2026年第1期目錄

【專題：深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆四中全會精神】

1.法治規(guī)劃、建構(gòu)理性與中國式法治現(xiàn)代化

——對黨的二十屆四中全會精神的法治解讀

黃文藝

【主題研討一：人工智能時代的法學(xué)回應(yīng)】

2.論人工智能時代肖像可識別性的判斷標(biāo)準(zhǔn)

阮神裕

3.個人信息權(quán)益與數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系釋論

王年

【主題研討二：企業(yè)破產(chǎn)法修訂立法研究】

4.法院裁定批準(zhǔn)重整計劃的原理與規(guī)則優(yōu)化

——兼評《企業(yè)破產(chǎn)法（修訂草案）》第123條和第126條

徐陽光

5.論破產(chǎn)程序中債務(wù)人對外擔(dān)保行為的撤銷

范佳慧

6.破產(chǎn)劣后債權(quán)的類型化區(qū)分與立法完善

韓玥

【專論】

7.法律史如何生產(chǎn)法理論

肖偉

8.比例原則的刑法學(xué)再造

姜濤

9.行政復(fù)議申請人資格的判定

高秦偉

10.自動化行政中程序性權(quán)利的保護(hù)范式

劉啟川

【視點】

11.公司法上“多元合意”之競爭

——論股東合同、決議與公司章程的差異性

蔣大興

12.重塑合同詐騙罪：從保護(hù)法益到基本構(gòu)造

汪雪城

13.跨國犯罪刑事管轄權(quán)的沖突：成因、協(xié)調(diào)方法與我國對策

朱丹

《法學(xué)家》的前身，是創(chuàng)辦于1986年的《學(xué)員之家》（法律版），出版5期后更名為《法律學(xué)習(xí)與研究》雜志，它曾經(jīng)擁有數(shù)以十萬計的讀者，具有一定的學(xué)術(shù)影響和自身的鮮明特色。1992年起該刊改由國家教育委員會主管，中國人民大學(xué)主辦，中國人民大學(xué)法學(xué)院編輯；經(jīng)國家新聞出版部門批準(zhǔn)，自1993年第1期起改名為《法學(xué)家》。它是一個依托于中國人民大學(xué)的法學(xué)家群體，面向國內(nèi)外法學(xué)界，向國內(nèi)外公開發(fā)行的綜合性的法學(xué)刊物。《法學(xué)家》是全國法學(xué)類中文核心期刊、中國人文社會科學(xué)核心期刊、中文社會科學(xué)引文索引（CSSCI）來源期刊和中國期刊方陣雙效期刊；中國學(xué)術(shù)期刊綜合評價數(shù)據(jù)庫、中國人文社會科學(xué)引文數(shù)據(jù)庫、中國學(xué)術(shù)期刊（光盤版）、“北大法寶”法學(xué)期刊數(shù)據(jù)庫全文收錄期刊。

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責(zé)任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩 王曉慧

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