新條例雙刃劍：風景名勝區(qū)的文化脈絡(luò)與國民權(quán)益將流向何方？

日前，國務(wù)院簽署總理令，《風景名勝區(qū)條例》迎來關(guān)鍵修改，主管部門正式從住建系統(tǒng)劃轉(zhuǎn)至林草系統(tǒng)，這部法規(guī)的修改，又一次引發(fā)關(guān)于中國自然與文化遺產(chǎn)管理模式的反思與憂慮。

最新頒布的國務(wù)院令，對《風景名勝區(qū)條例》作出了引人注目的修改，直接改變了風景名勝區(qū)的“管家”——從住房和城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)，全面劃轉(zhuǎn)至林業(yè)和草原系統(tǒng)。

看似簡單的部門調(diào)整，卻牽動著全國244家國家級和近千家省市級風景名勝區(qū)的未來命運。

01 改革背景

此次條例修改的核心內(nèi)容，是將風景名勝區(qū)的主管部門從住建部變更為國家林草局。這一變革源于2019年《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》。

修改后的《風景名勝區(qū)條例》明確規(guī)定，風景名勝區(qū)的總體規(guī)劃由國務(wù)院林業(yè)草原主管部門審批，并會同自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、文物等有關(guān)部門審查。

這一修改標志著我國自然保護地管理體制的重要轉(zhuǎn)型，也是生態(tài)文明建設(shè)的制度性進步。從“建設(shè)開發(fā)”到“生態(tài)保護優(yōu)先”的轉(zhuǎn)變，符合全球自然保護的趨勢。

但這一變革背后，隱藏著兩個急需解答的問題。

02 文化屬性之憂

風景名勝區(qū)的“名勝”二字，代表著深厚的文化沉積。從五岳的封禪文化到佛教四大名山的宗教傳統(tǒng)，從西湖的文人雅集到黃山的山水畫意，中國的風景名勝區(qū)從來不是純粹的自然保護區(qū)。

以泰山為例，這座“五岳之首”不僅擁有獨特的地質(zhì)構(gòu)造和生態(tài)系統(tǒng)，更承載著中國數(shù)千年的封禪祭祀文化、石刻藝術(shù)和古建筑群。

泰山上的岱廟、南天門、碧霞祠等古建筑群，與山勢融為一體，形成了“天人合一”的獨特景觀。

當主管部門從住建部轉(zhuǎn)為林草局，管理思維隨之轉(zhuǎn)變。林業(yè)和草原系統(tǒng)的核心任務(wù)是生態(tài)保護與修復(fù)，特別是野生動物及其生境的保護，對于文化遺產(chǎn)的保護，顯然不屬于其專業(yè)領(lǐng)域。自然資源部門的專業(yè)優(yōu)勢在于森林資源管理、野生動植物保護和生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)。

但風景名勝區(qū)的靈魂不僅在于其自然景觀，更在于其文化脈絡(luò)。這些文化遺產(chǎn)需要專業(yè)的歷史地理學(xué)者、考古文物專家、古建筑規(guī)劃設(shè)計和民族文化研究者共同呵護。

新條例中確實規(guī)定了林業(yè)草原主管部門應(yīng)當會同文物部門審查風景名勝區(qū)的總體規(guī)劃，但這能否確保文化屬性不被生態(tài)保護的話語所淹沒，仍是一個懸而未決的問題。

03 國民權(quán)益保障之困

新條例的另一個隱憂在于，規(guī)劃審查過程中文化和旅游部的缺席。盡管文旅部在風景名勝區(qū)的旅游發(fā)展和公共服務(wù)方面負有重要職責，但在新條例規(guī)定的會同審查部門中，并未明確提及。特別擔心國家公園法中那個非常不科學(xué)、不文化的“核心保護區(qū)禁止人為活動”的觀念會逐步滲透到風景名勝區(qū)當中來：如果任由這樣的趨勢蔓延，中國人民對于風景名勝區(qū)的吸引物權(quán)就會受到嚴重的剝奪。

這一制度設(shè)計引發(fā)了對于國民游覽權(quán)利保障的擔憂。風景名勝區(qū)作為全民所有的公共資源，其核心價值之一就是為全國人民提供精神文化享受和公共游憩服務(wù)。

這涉及到一個基本權(quán)利問題——“吸引物權(quán)”，即公眾對具有特殊吸引力的公共資源的享有權(quán)。如果規(guī)劃過程中缺乏對旅游公共服務(wù)和大眾游憩需求的專業(yè)考量，可能導(dǎo)致風景名勝區(qū)在保護的名義下，逐漸失去其公共屬性。

部分自然保護地管理實踐中已出現(xiàn)類似問題：為保護生態(tài)而嚴格限制游客數(shù)量、縮短開放時間甚至關(guān)閉部分區(qū)域，雖然從生態(tài)保護角度看是合理的，但也可能實質(zhì)上限制了公眾的享用權(quán)利。

04 潛在矛盾與應(yīng)對之策

風景名勝區(qū)管理面臨的核心挑戰(zhàn)，是如何在生態(tài)保護與文化傳承、資源保護與公共利用之間尋找平衡點。

國際經(jīng)驗提供了一些啟示。世界自然保護聯(lián)盟的保護地管理分類體系中，明確區(qū)分了嚴格的自然保護區(qū)和允許適度利用的保護地。

中國的風景名勝區(qū)更接近于“保護性景觀”或“文化與自然混合遺產(chǎn)”類別，需要專門的管理策略。

有效的解決方案可能包括：建立多部門協(xié)同決策機制，確保文化、旅游部門的實質(zhì)性參與；制定分類管理政策，對不同類型風景名勝區(qū)采取差異化管理措施。

最重要的是，管理目標應(yīng)從“保護一個靜態(tài)的物”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)護一個動態(tài)發(fā)展的文化-自然過程”，在保護生態(tài)底線的同時，延續(xù)風景名勝區(qū)的文化生命力和公共屬性。

05 變革的前景

新條例的實施效果將取決于具體執(zhí)行中的制度設(shè)計。如果林業(yè)草原主管部門能夠超越傳統(tǒng)自然保護地管理模式，發(fā)展出一套適應(yīng)風景名勝區(qū)獨特屬性的治理體系，這次改革可能成為我國自然文化遺產(chǎn)管理的里程碑。

反之，如果文化屬性被生態(tài)保護話語所淹沒，如果國民的游覽權(quán)利在保護的名義下被不當限制，那么這次改革可能會偏離其初衷。

風景名勝區(qū)的未來不應(yīng)是非此即彼的選擇題，而應(yīng)是在保護與發(fā)展、自然與文化之間尋找精妙平衡的藝術(shù)。

改革就像是在古老的山徑上開辟新路，既不能破壞原有的文化肌理，又要防止生態(tài)系統(tǒng)的脆弱平衡被打破。這條新路需要更多元的專業(yè)知識和更開放的公共參與，才能通向一個既能守護自然又能傳承文化的未來。

作者 | 吳必虎 DeepSeek

編輯 | 周晴

圖源 | 網(wǎng)絡(luò)