詩金：“管行業(yè)必須管安全”的法理誤用史

推薦理由：詩金這篇文章讓我想到了一段話：由于已經(jīng)習(xí)慣，就沒有發(fā)覺其劣性，更沒有全面系統(tǒng)地考究過，一旦理性的標(biāo)尺將其大白天下，會讓人感到那夢醒般的震撼。

如果不能按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》，準(zhǔn)備把握“管行業(yè)必須管安全”的核心要義，那就極大存在陷入從治理原則到責(zé)任泛化的制度滑坡之陷阱。

01

“管行業(yè)必須管安全”：原本是治理理念，不是執(zhí)法授權(quán)

“管行業(yè)必須管安全”本是安全生產(chǎn)領(lǐng)域中一個高度概括性的治理原則。它的本意在于糾正長期存在的一個問題——一些行業(yè)主管部門在推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、審批項(xiàng)目、制定規(guī)劃時，只談增長、不談安全，把安全生產(chǎn)完全推給應(yīng)急、消防等專業(yè)監(jiān)管部門，更有甚至為“不安全說項(xiàng)”“找領(lǐng)導(dǎo)通融”，導(dǎo)致安全與發(fā)展割裂。

因此，這一原則的核心指向是：安全生產(chǎn)不是“監(jiān)管部門一家的事”，而應(yīng)當(dāng)被嵌入行業(yè)治理全過程。

但必須看到，這句話在制度設(shè)計(jì)上解決的是行業(yè)部門“也要管”的問題，但它從來不是一個權(quán)限生成條款，更不是一個責(zé)任無限擴(kuò)張的“兜底性依據(jù)”，也絕不是授權(quán)行業(yè)部門“什么都可以管”。

02

概念滑坡的起點(diǎn)：行業(yè)管理 ≠ 安全監(jiān)管執(zhí)法

在《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》的規(guī)范體系中，“管行業(yè)必須管安全”至少應(yīng)當(dāng)區(qū)分三種不同層級的責(zé)任形態(tài)：

1. 安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門

負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和政策規(guī)劃制定修訂、執(zhí)法監(jiān)督、事故調(diào)查處理、應(yīng)急救援管理、統(tǒng)計(jì)分析、宣傳教育培訓(xùn)等綜合性工作，承擔(dān)職責(zé)范圍內(nèi)行業(yè)領(lǐng)域（注：職責(zé)范圍內(nèi)指的是工礦商貿(mào)、危化品、煙花爆竹等行業(yè)）安全生產(chǎn)和職業(yè)健康監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)；

2. 負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門

依法依規(guī)履行相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)和職業(yè)健康監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法，嚴(yán)厲查處違法違規(guī)行為。

3. 其他行業(yè)領(lǐng)域主管部門

負(fù)有安全生產(chǎn)管理責(zé)任，要將安全生產(chǎn)工作作為行業(yè)領(lǐng)域管理的重要內(nèi)容，從行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、行政許可等方面加強(qiáng)行業(yè)安全生產(chǎn)工作，指導(dǎo)督促企事業(yè)單位加強(qiáng)安全管理。

但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，這一原則卻頻繁被向上滑動、向外擴(kuò)張，逐步演變?yōu)橐环N模糊表達(dá)：只要“與行業(yè)有關(guān)”，就可以被理解為“應(yīng)當(dāng)承擔(dān)安全監(jiān)管責(zé)任”。這種概念滑坡，為后續(xù)的責(zé)任泛化埋下了制度伏筆。

03

事故之后的常見路徑：原則被“執(zhí)法化”“檢查化”

在事故調(diào)查、督察問責(zé)等場景中，“管行業(yè)必須管安全”往往被用作一個責(zé)任嫁接接口：首先先確認(rèn)某部門是“行業(yè)主管部門”；再引用“管行業(yè)必須管安全”；最終得出結(jié)論：你沒有去檢查現(xiàn)場，所以履職不到位。

問題在于，這條邏輯鏈條中，最關(guān)鍵的一環(huán)被省略了：一是這個所謂的行業(yè)主管部門是否依法享有現(xiàn)場檢查和執(zhí)法處置的權(quán)限？如果沒有明確的法律授權(quán)，那么要求其“入企檢查”，本身就違反了“法無授權(quán)不可為”的行政法基本原則。

二是這個所謂行業(yè)部門的檢查是否能夠針對關(guān)鍵致災(zāi)因素產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，相關(guān)影響是否足以阻斷事故發(fā)生或顯著減輕后果，如果沒有直接關(guān)聯(lián)，這個是否合理？

否則，一個治理原則悄然取代了法律依據(jù)。

04

“原則+責(zé)任制文件”≠“可以無限追責(zé)

在很多事故報(bào)告中，常見的責(zé)任認(rèn)定方式是：原則 + 責(zé)任制文件 + 結(jié)論性表述。例如：“根據(jù)……原則，依據(jù)……責(zé)任制實(shí)施辦法，某部門未開展檢查，履職不到位。”

但需要警惕的是：原則性條款，本身并不直接創(chuàng)設(shè)具體作為義務(wù)；責(zé)任制文件，強(qiáng)調(diào)的是體系協(xié)同和責(zé)任分工，而非一一對應(yīng)的執(zhí)法授權(quán)。如果不區(qū)分這兩類規(guī)范的法律屬性，就會出現(xiàn)一種危險(xiǎn)傾向：誰的職責(zé)邊界越模糊，越容易被“原則”壓實(shí)；誰的執(zhí)法權(quán)限越明確，反而越容易被“平均化處理”。這不僅違背法治精神，也削弱了責(zé)任認(rèn)定的嚴(yán)肅性。結(jié)果形成制度風(fēng)險(xiǎn)——

產(chǎn)業(yè)部門被不斷要求執(zhí)法化、檢查化，其最終結(jié)果并不是安全水平的線性提升，而是治理結(jié)構(gòu)的扭曲。產(chǎn)業(yè)部門越權(quán)作為，只求“留痕免責(zé)”；行政檢查多頭開展、層層加碼，卻缺乏真正的風(fēng)險(xiǎn)識別；一旦出事則演變?yōu)椤罢l都要被寫進(jìn)去”。安全生產(chǎn)的系統(tǒng)治理邏輯，被簡化成了責(zé)任攤派邏輯。

思考者靈魂：