違法與否？出口復(fù)合肥至緬甸未提交許可證，企業(yè)被海關(guān)行政處罰

一、基本案情

2023年5月12日，當(dāng)事人以一般貿(mào)易方式向海關(guān)申報(bào)出口復(fù)合肥560噸，申報(bào)規(guī)格含有氯化銨22.5%，申報(bào)CIF總價(jià)為182565美元，最終目的國緬甸。經(jīng)查，氯化銨屬于《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理目錄》所列之易制毒化學(xué)品，僅在向緬甸、老撾、阿富汗等特定國家（地區(qū)）出口時(shí)需辦理《兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口許可證》。當(dāng)事人申報(bào)時(shí)不能提交許可證件。經(jīng)折算，氯化銨數(shù)量約126噸，貨物價(jià)值約人民幣5.8萬元。最終，海關(guān)決定向當(dāng)事人科處罰款5200元。

二、處罰依據(jù)

《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第十四條第一款

違反國家進(jìn)出口管理規(guī)定，進(jìn)出口國家限制進(jìn)出口的貨物，進(jìn)出口貨物的收發(fā)貨人向海關(guān)申報(bào)時(shí)不能提交許可證件的，進(jìn)出口貨物不予放行，處貨物價(jià)值30%以下罰款。

三、海關(guān)律師評析

本案處罰的關(guān)鍵點(diǎn)在于涉案貨物復(fù)合肥是否涉及兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口許可證管理。海關(guān)認(rèn)為復(fù)合肥中含有列入《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理目錄》中的氯化銨，出口氯化銨至緬甸需辦理《兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口許可證》。

這種處罰邏輯存在一定的跳躍。復(fù)合肥含有氯化銨，并不必然意味著其在法律屬性認(rèn)定上就等同于氯化銨本身。將“成分含有”直接作為“按成品管制”的邏輯前提，需要進(jìn)一步論證，而這需要回到規(guī)范中尋找依據(jù)。

（一）易制毒化學(xué)品的范圍

目前，我國對易制毒化學(xué)品實(shí)施雙目錄管理：第一個(gè)是《易制毒化學(xué)品管理?xiàng)l例》附表《易制毒化學(xué)品的分類和品種目錄》（包含了藥品類易制毒化學(xué)品品種目錄），這個(gè)目錄里是傳統(tǒng)的易制毒化學(xué)品，主要是冰毒、K粉、搖頭丸類毒品的主要原料與常見的化學(xué)配劑，無論出口到哪里都有極高的制毒風(fēng)險(xiǎn)；第二個(gè)是《向特定國家（地區(qū)）出口易制毒化學(xué)品目錄》，這個(gè)目錄里的化學(xué)品諸如氯化銨、乙醇、鹽酸、硫酸等，本身并非傳統(tǒng)定義的易制毒化學(xué)品，其具有極廣的合法工業(yè)與民用用途，而當(dāng)其出口流向被識別為毒品制造的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)時(shí)，便存在被轉(zhuǎn)用于非法藥物制造的重大風(fēng)險(xiǎn)。

基于此，《兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口許可證管理目錄》（在《兩用物項(xiàng)出口管制清單》發(fā)布之前）將易制毒化學(xué)品分為“易制毒化學(xué)品（一）”“易制毒化學(xué)品（二）”，前者對應(yīng)《易制毒化學(xué)品的分類和品種目錄》，后者對應(yīng)《向特定國家（地區(qū)）出口易制毒化學(xué)品目錄》。

（二）易制毒化學(xué)品管理規(guī)則中關(guān)于混合物的認(rèn)定與規(guī)定

本案中，復(fù)合肥本身未列入上述任一目錄，爭議焦點(diǎn)在于其含有22.5%氯化銨，而氯化銨列入了《向特定國家（地區(qū)）出口易制毒化學(xué)品目錄》。需要討論的是，貨物含有氯化銨，就需要按照氯化銨的出口管理方式申報(bào)、監(jiān)管嗎？對此我們可以回到易制毒化學(xué)品管理規(guī)則中關(guān)于混合物的認(rèn)定與規(guī)定。

1.《易制毒化學(xué)品進(jìn)出口管理規(guī)定》中關(guān)于混合物的規(guī)定

《易制毒化學(xué)品進(jìn)出口管理規(guī)定》第七條規(guī)定，混合物中含有易制毒化學(xué)品的，經(jīng)營者應(yīng)折算易制毒化學(xué)品數(shù)量后按照本規(guī)定申請進(jìn)（出）口許可，含易制毒化學(xué)品的復(fù)方藥品制劑除外。

不過，該規(guī)定所稱的易制毒化學(xué)品是有明確的范圍限定。其第二條規(guī)定，本規(guī)定所稱的易制毒化學(xué)品系指《易制毒化學(xué)品管理?xiàng)l例》附表所列可用于制毒的主要原料及化學(xué)配劑，目錄見本規(guī)定附件（詳見下圖）。也就是說，該規(guī)定規(guī)制的是《易制毒化學(xué)品管理?xiàng)l例》附表即《易制毒化學(xué)品的分類和品種目錄》中的易制毒化學(xué)品，而不包含《向特定國家（地區(qū)）出口易制毒化學(xué)品目錄》中的化學(xué)品。

2.《對含有易制毒化學(xué)品的混合物作出解釋》（商務(wù)部公告2007年第23號）的規(guī)定

該公告是對《易制毒化學(xué)品進(jìn)出口管理規(guī)定》第七條所稱的“混合物”進(jìn)行解釋：（一）含甲苯、丙酮、丁酮、硫酸4種易制毒化學(xué)品之一且比例高于40％（不含）的貨物以及含鹽酸比例高于10％（不含）的貨物；（二）含上述5種以外的《易制毒化學(xué)品進(jìn)出口管理目錄》所列的其他易制毒化學(xué)品的貨物。

由此可見，該公告針對的也僅限于《易制毒化學(xué)品進(jìn)出口管理目錄》所列的易制毒化學(xué)品。

3. 沒有關(guān)于含特定目錄化學(xué)品的混合物的出口許可規(guī)則

無論是商務(wù)部公告2007年第23號，還是《易制毒化學(xué)品進(jìn)出口管理規(guī)定》第七條，都明確將混合物的認(rèn)定規(guī)則限制于《易制毒化學(xué)品進(jìn)出口管理目錄》所列的易制毒化學(xué)品。

經(jīng)檢索，所有關(guān)于易制毒化學(xué)品的規(guī)定也均沒有規(guī)定含有《向特定國家（地區(qū)）出口易制毒化學(xué)品目錄》中的化學(xué)品的混合物（以下簡稱“含特定目錄化學(xué)品的混合物”）需要按照易制毒化學(xué)品的出口管理方式申請?jiān)S可證后方能出口。

（三）對于含特定目錄化學(xué)品的混合物，參照適用上述出口許可規(guī)則存在的問題

首先，從第一部分的分析可見，《向特定國家（地區(qū)）出口易制毒化學(xué)品目錄》的管理邏輯，是以化學(xué)品的最終流向和用途風(fēng)險(xiǎn)為核心，而非僅依據(jù)其固有的化學(xué)性質(zhì)。因此，對其施加針對性的“最終用戶和用途核查”是必要的風(fēng)險(xiǎn)管控措施，在出口管理時(shí)則參照易制毒化學(xué)品的管理方式，這是一種基于目的地風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大化管制。然而，若將此項(xiàng)管制進(jìn)一步延伸至含有上述化學(xué)品的混合物，相當(dāng)于在已有范圍基礎(chǔ)上進(jìn)行二次擴(kuò)張，屬于“擴(kuò)大化之上的再擴(kuò)大”，在風(fēng)險(xiǎn)相稱性與管制必要性上值得商榷。

其次，如本案的復(fù)合肥，其中含有多少比例的氯化銨是需要進(jìn)行規(guī)制的？如果只含有1%、10%、20%是否仍具有相當(dāng)?shù)闹贫撅L(fēng)險(xiǎn)性？這是需要進(jìn)一步討論的問題。從監(jiān)管角度上看，一方面，如果沒有明確閾值豁免規(guī)定，很多普通商品都會因?yàn)楹猩倭康奶囟ɑ瘜W(xué)品而涉及出口許可證管理。例如，對含“乙醇”的化妝品、洗手液、醬油、料酒等商品，在出口至緬甸、老撾、阿富汗等地區(qū)時(shí)，是否也會被認(rèn)定為需申領(lǐng)兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口許可證？另一方面，若缺乏明確的成分含量閾值，實(shí)踐中容易產(chǎn)生執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一的情況。對出口經(jīng)營者而言，也將面臨合規(guī)指引不清、違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)不當(dāng)上升、合規(guī)成本增加等問題，不利于形成穩(wěn)定、可預(yù)期的營商環(huán)境。

（四） 關(guān)于“含有”的閾值限定

退一步而言，即便從監(jiān)管的角度認(rèn)為對含有特定目錄化學(xué)品的混合物需要進(jìn)行出口許可管理，也需要結(jié)合含量的高低、提純的難易程度對閾值進(jìn)行明確規(guī)定。由此，既可以有效規(guī)制通過混合物逃避監(jiān)管的行為，同時(shí)又將明顯含量較低、提純制毒可能性較小的商品排除出管制范圍之外。

如，《對含有易制毒化學(xué)品的混合物作出解釋》（商務(wù)部公告2007年第23號）對《易制毒化學(xué)品進(jìn)出口管理目錄》所列的易制毒化學(xué)品的“混合物”進(jìn)行解釋，其中，對含甲苯、丙酮、丁酮、硫酸4種易制毒化學(xué)品之一且比例高于40％（不含）的貨物以及含鹽酸比例高于10％（不含）的貨物，納入混合物的管理范圍。如果達(dá)不到上述閾值標(biāo)準(zhǔn)，則不屬于混合物的管理范圍。

此外，監(jiān)控化學(xué)品中也有類似的規(guī)定，工業(yè)和信息化部、商務(wù)部、海關(guān)總署發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)化低濃度三乙醇胺混合物進(jìn)出口監(jiān)管措施（2024年版）的通知》（工信部聯(lián)安全函〔2024〕377號）明確規(guī)定，該通知附件一中的非醫(yī)用消毒劑、合成洗滌粉、化妝品、墨水等商品，以及附件二中的除三乙醇胺單一水溶液之外的三乙醇胺濃度低于10%（含）的有關(guān)商品，其三乙醇胺濃度較低，防擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)可控，不屬于管控物項(xiàng)，無需辦理《監(jiān)控化學(xué)品進(jìn)出口核準(zhǔn)單》和《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證》。

顯然，濃度含量的具體標(biāo)準(zhǔn)需要在執(zhí)法實(shí)踐中逐步明確，而在該類標(biāo)準(zhǔn)正式確立之前，進(jìn)出口經(jīng)營者無法預(yù)先知曉尚未公布的含量閾值，只能依據(jù)現(xiàn)行目錄中的商品名稱、編碼以及有關(guān)混合物的既有規(guī)定作出合規(guī)判斷。那么，海關(guān)在此類案件的定性與處罰中，更應(yīng)保持審慎與謙抑。

四、結(jié)語

現(xiàn)行規(guī)定尚未明確要求出口含有《向特定國家（地區(qū)）出口易制毒化學(xué)品目錄》所列化學(xué)品的混合物至特定國家（地區(qū)）時(shí)必須申請兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口許可證，同時(shí)相關(guān)公開文件中也不存在任何具體的含量閾值標(biāo)準(zhǔn)。可見，混合物管理的具體條文解釋上存在探討空間，而在當(dāng)前監(jiān)管實(shí)踐中，出口含特定目錄化學(xué)品的混合物至高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，被要求申領(lǐng)許可證并可能面臨處罰的風(fēng)險(xiǎn)極高。

鑒于相關(guān)規(guī)定仍在不斷完善和探索階段，企業(yè)在出口前可主動向海關(guān)進(jìn)行事前咨詢，以便獲取明確指引，確保貿(mào)易行為符合監(jiān)管要求。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務(wù)所 海關(guān)與財(cái)稅團(tuán)隊(duì) 吳欣潼律師