廣東
《人民法院報》2月3日1版
冬日清晨，粵西茂名的鄉村籠罩在薄霧中。
家住茂名市茂南區金塘鎮某村的陳叔推開家門，抬眼便望見自家屋頂的深藍色光伏板。恰在這時，陽光灑落，光伏板泛起細碎的金光。
光伏板正安靜地輸送著電流，電表上的數字平穩跳動：“昨日發電量：408kWh。”
陳叔掏出手機，找出一份文件向記者展示——茂名市住建局出臺的農房光伏項目建設管理實施意見。“前年這時候，我手里拿著的還是《責令改正通知書》呢！現在心里踏實多了。”
陳叔的這塊“陽光板”，經歷了怎樣的一波三折？近日，記者走進茂名，一探究竟。
“陽光銀行”成為“違建煩惱”？
陳叔安裝在自家樓頂的光伏板
時間回到2021年底。隨著國家“雙碳”戰略推進和分布式光伏補貼政策落地，粵西鄉村掀起了一股“屋頂光伏熱”。
陳叔投資27萬余元，在自家屋頂建起了光伏發電系統。在茂南區發展和改革局順利備案后，2022年3月，光伏板并網發電?？粗D動的電表，陳叔以為“陽光銀行”就此穩當開張。
然而，2023年春節后，金塘鎮綜合行政執法辦公室在一次巡查中注意到了陳叔家的光伏板，經測量，屋頂上用于支撐光伏板的鐵棚最高點達2.86米，屬“未經審批的構筑物”，遂下達《責令改正通知書》，要求陳叔限期拆除。
“我當時第一反應是搞錯了。”陳叔翻出手機里保存的政策文件截圖，“國家能源局分布式光伏發電項目管理暫行辦法寫得清清楚楚，這類項目實行備案制，免除發電業務許可、規劃選址、土地預審等手續。我明明合規備案了，怎么就成了違建？”于是，他向茂南區政府提出了行政復議。
“老陳的備案材料只寫‘安裝光伏發電系統’，但具體建多高、多大面積，都沒有明確?！苯鹛伶偩C合行政執法隊隊長林桂春告訴記者。
林桂春還表示，超過常規體量的支架結構，在臺風多發的茂名存在極大的安全隱患。
區政府行政復議維持了金塘鎮政府的決定。2023年6月，陳叔向茂南區人民法院提起行政訴訟。一審判決確認金塘鎮政府執法程序存在瑕疵，但未否定違建的實質認定。
“贏了官司，但問題沒解決。”陳叔說，“光伏板違建的帽子還在，隨時可能被拆?！?/p>
2024年1月，陳叔上訴至茂名市中級人民法院。
承辦法官，茂名中院審判委員會專職委員、負責行政庭工作的負責人梁智良意識到，此案表面是違建認定糾紛，實質反映出新興產業快速發展與既有管理框架銜接不暢的問題?！皣夜膭罘较蛎鞔_，但‘如何建’‘怎么管’缺乏具體標準。基層依據城鄉規劃法管理，與簡化審批的政策導向產生了沖突?！?/p>
更值得關注的是案件的示范效應。據當時統計，茂名全市已有近千戶農房安裝光伏，待安裝意向戶數將過萬。
“這個案件建議借助行政爭議調解中心的府院聯動解紛機制?！痹谝淮涡姓幾h調解中心聯席會議上，法官建議，“探索出一條既護權益又守底線的路徑?！迸c會者一致同意啟動府院聯動解紛機制。
調解中心由茂名中院與市司法局于2023年9月起聯合探索構建，匯聚司法、行政和社會各方資源，打造府院聯動“解紛樞紐”：法院主動在訴前、訴中階段征詢當事人的調解意見，將適宜調解的行政爭議引入調解中心，推動爭議實質性化解。
“對于一些政策性強、涉及面廣、法律關系復雜的行政爭議，簡單判決往往難以實現案結事了?！狈ü俑嬖V記者，“調解中心的作用就是搭建對話平臺，推動問題實質化解。”
依托這一機制，茂名中院圍繞農房光伏建設組織了一場“多邊對話”。而陳叔家的屋頂，成了第一個“會診室”。
尋找屋頂上的“最大公約數”
法院組織司法局、發改局、自然資源局、城管局、供電局及金塘鎮政府等部門代表到陳叔家開展實地勘察，并進行調解
“今天把大家請來，看看有沒有可能現場解決問題、化解糾紛?！?024年4月16日，依托行政爭議調解中心的府院聯動解紛機制，法院組織司法局、發改局、自然資源局、城管局、供電局及金塘鎮政府等部門代表齊聚陳叔家，法官開門見山說道。
實地勘察讓各部門更直觀掌握情況。隨后大家坦誠發表意見：發改部門強調政策鼓勵與備案合規；自然資源部門指出光伏板支架高度已構成新增構筑物，應辦理規劃許可；金塘鎮政府則道出管理困境——備案數據不足，建成后監管被動。
“這正是我們需要面對的現實——政策鼓勵投資，但管理細則空白。群眾不知邊界在哪，基層缺乏管理依據?！睍r任茂名市城管局法規科科長麥書毓一語道破關鍵。
法官問道：“能不能既讓好政策落地，又守住安全底線和規劃秩序？”
在場的供電局技術人員提出關鍵建議：若將最高點降至一個安全高度并加固，可滿足防風要求且對發電效率影響可控。
茂南區城管局代表隨即表示，整改后若能消除安全隱患，可以考慮視為“附屬設備”而非獨立構筑物。
金塘鎮副鎮長龍國華仍有顧慮：“今天這個算不算特事特辦？不能只解決陳叔一家吧，后面再有這樣的糾紛怎么辦？其他地方有沒有先例？”
法官早有準備，他拿出搜集的省內多地管理經驗：“東莞明確光伏組件最高點不得超過屋檐1.5米；廣州規定合規項目可豁免規劃許可……”
各方共識逐漸清晰：需通過這個個案，為同類問題探索規范路徑。
經三輪協商，方案最終形成：陳叔在專業指導下整改支架，高度降至2.8米以下并加固；金塘鎮政府委托安全評估，達標后撤銷原《責令改正通知書》；各部門協同優化備案流程，實現信息共享。
“這是既能保住投資，又能消除安全隱患的雙贏方案?！狈ü傧蜿愂瀹攬鼋忉尯?，陳叔連連點頭同意。
兩個月后，整改驗收合格，金塘鎮政府撤銷原《責令改正通知書》，陳叔也撤回上訴。
“這個案子能實質化解，很重要的一點是依托行政爭議調解中心，讓各方能坐下來理性協商，最終找到了平衡安全、政策與民生的‘最大公約數’?！庇H歷調解過程的茂南區司法局工作人員羅朗表示。
據了解，茂名中院在行政爭議調解中心牽引下，已形成“1﹢5﹢N”的解紛網絡，即1個調解中心、5個基層調解工作站和N個司法惠民服務點調解工作室，還創新運用《判前調解建議函》等方式，引導行政機關自我糾錯、主動協商。該調解中心自2024年6月成立以來，至2025年年底累計化解各類行政爭議1545件。
從“化解一案”到“治理一片”
案子結了，但法院的工作并未停止。
陳叔撤訴后，在調解中心的一次季度交流會上，法官談道：“老陳的糾紛是化解了，但如果缺乏統一規范，明天的老張、老李可能還會遇到同樣的困境?！?/p>
這份思考催生了行動。經過反復調研論證，2024年9月，茂名中院向市人大常委會提交《關于制定茂名市農房光伏項目建設管理規范的立法建議》。建議書以陳叔案為切入點，系統梳理了“標準之困”“流程之困”“責任之困”三大管理痛點，并提出了制定技術標準、建立協同備案機制、明確責任鏈條的具體方案。
這份來自法院的建議，當年被列為市政府重點督辦事項。
“市住建局牽頭多部門組成‘光伏﹢建筑’專班，調研了解基層訴求?！泵凶〗ň纸ㄖ澞芸瓶崎L韋智仁說，“我們充分考量了茂名臺風多發、鄉村風貌協調等實際，還征集并吸納兩輪以上意見建議。”
2025年5月，《茂名市農房光伏項目建設管理實施意見》印發實施，配套的農房風貌提升與光伏建設工作指引同步出臺。
數據印證變化：新規實施半年里，茂名新增農房光伏備案項目超6000戶，同比增長40%，而涉光伏行政爭議案件降為零。合規化改造后的項目，在同年臺風季中無一發生結構安全事故。
“從一次解紛到催生一部規范性文件，茂名市行政爭議調解中心的做法很好地展現了新時代‘楓橋經驗’在行政領域的創新運用，推動形成了‘個案化解—機制建設—規則完善’的治理閉環?！比珖舜蟠?、茂名熱電廠計劃合同部基建黨支部副書記曹燕明表示。
如今驅車行駛在茂名鄉村，一片片規整的深藍色光伏屋頂成為亮麗風景。在陳叔家，光伏板已穩定運行兩年多?！皼]想到我這個案子還促成了光伏板的安裝規范?！标愂逍χf。
南粵大地冬日的陽光溫暖明亮，照在藍色光伏板上，轉化為電流，點亮萬家燈火；它也照在那些為這片藍色“立規”的人們身上，映照出司法與行政協同發力、政策與民生同頻共振的溫暖圖景。
來源：人民法院報 茂名中院
審核：黃慧辰
編校：張涵青
采寫：吁 青 鄒夢嬋 顏志雄
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