完善規(guī)劃和土地政策 更好保障城市更新規(guī)劃實施

住房城鄉(xiāng)建設部政策研究中心

戰(zhàn)略研究處處長、正高級工程師

王彬武/文

“十五五”時期是高質(zhì)量開展城市更新，著力推進現(xiàn)代化人民城市建設的關鍵時期。規(guī)劃和土地作為實施城市更新行動的關鍵要素，其支持政策的完善程度關系到城市更新規(guī)劃實施體系的運行效能。近期，自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》（以下簡稱《通知》），立足城市更新“專項規(guī)劃—片區(qū)策劃—項目實施方案”規(guī)劃實施體系，堅持“項目跟著規(guī)劃走，要素跟著項目走”，聚焦土地要素配置的堵點難點，從規(guī)劃銜接、存量盤活、供應創(chuàng)新等多維度，系統(tǒng)性完善規(guī)劃與土地支持政策，為城市更新規(guī)范有序推進提供了制度支撐。

三級規(guī)劃實施體系

讓城市更新路徑更清晰

城市更新專項規(guī)劃作為城市更新的“總綱”，以國土空間總體規(guī)劃為依據(jù)，結合城市體檢評估結果，明確更新行動的總體目標、重點區(qū)域、核心任務和實施時序，從源頭上劃定更新邊界、把控發(fā)展方向。不同于傳統(tǒng)規(guī)劃的剛性約束，《通知》強化了專項規(guī)劃的統(tǒng)籌功能，通過銜接國土空間規(guī)劃“一張圖”，確保更新目標與城市整體發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)同。

片區(qū)策劃是連接專項規(guī)劃與具體項目的“橋梁”，聚焦特定更新片區(qū)的資源稟賦、功能短板和發(fā)展需求，開展特色資源調(diào)查與活化利用研究，優(yōu)化片區(qū)功能結構和空間布局。《通知》支持通過片區(qū)策劃推動土地混合開發(fā)和空間復合利用，制定正面清單明確管控要求，打破“一樓一用途”的限制，為文創(chuàng)、科創(chuàng)、社區(qū)商業(yè)等新業(yè)態(tài)提供發(fā)展空間，實現(xiàn)片區(qū)功能協(xié)同升級。

項目實施方案作為落地執(zhí)行的“施工圖”，針對具體更新項目明確實施路徑、產(chǎn)權處理、要素需求和建設時序。《通知》創(chuàng)新推出規(guī)劃許可豁免清單，對加裝電梯、增設停車充電設施、口袋公園建設等民生類微更新項目簡化審批流程，讓民生改善舉措快速落地；同時允許通過技術修正、優(yōu)化調(diào)整等方式完善項目規(guī)劃，確保方案既符合整體要求，又能精準回應實際需求。

三級實施體系的構建，本質(zhì)上是通過規(guī)劃的層級傳導，將城市更新從局部更新改造轉向整體性治理，讓每一個更新項目都有規(guī)劃依據(jù)，每一片更新區(qū)域都能實現(xiàn)功能提升，為要素保障提供了清晰的指引。

優(yōu)化土地供應、規(guī)劃審批與登記服務

讓項目落地更快捷

《通知》聚焦項目實施中的土地供應、規(guī)劃審批、歷史遺留問題、權益保障等關鍵環(huán)節(jié)，推出一系列精準化、便利化政策措施，確保土地要素及時高效滿足項目需求。

在優(yōu)化土地供應方面，《通知》優(yōu)化了城市更新項目土地供應方式，除傳統(tǒng)出讓方式外，新增租賃供地方式，允許過渡期滿辦理土地有償使用手續(xù)時選擇租賃方式，減輕企業(yè)一次性投入成本。針對存量房產(chǎn)改造利用項目，《通知》明確了用途轉換過渡期政策，利用存量土地、房產(chǎn)發(fā)展國家支持產(chǎn)業(yè)的，可享受不超過5年的過渡期，過渡期內(nèi)不改變用地主體和規(guī)劃條件，期滿后符合要求的可按新用途辦理用地手續(xù)。這一政策有效解決了存量房產(chǎn)改造中“用途轉換難、成本高”的問題，為項目快速落地提供了便利。

在規(guī)劃審批方面，《通知》增強了詳細規(guī)劃的適應性，允許對城市更新區(qū)域詳細規(guī)劃進行評估優(yōu)化，簡化規(guī)劃調(diào)整程序。同時，制定了微更新項目規(guī)劃許可豁免清單，對加裝電梯、小區(qū)綠化提升、充電設施建設等民生微更新項目，明確可免予規(guī)劃許可。重慶、南京等地已率先制定相關豁免清單，大幅提高了民生類更新項目的實施效率。

在權益保障與歷史遺留問題處理方面，《通知》創(chuàng)新不動產(chǎn)登記服務模式，通過預編不動產(chǎn)單元辦理預告登記、老舊住房自主更新直接按戶首次登記等措施，保障更新過程中產(chǎn)權的延續(xù)性和穩(wěn)定性。針對歷史形成的無合法用地手續(xù)的建設用地，明確分類處置標準，將其納入國土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)管，既嚴守政策底線，又妥善解決了更新中的歷史遺留問題，為項目順利推進掃清障礙。

《通知》的印發(fā)標志著我國城市更新制度建設呈現(xiàn)體系化、系統(tǒng)化趨勢。下一步，各地應結合本地實際，深入落實《通知》精神，進一步細化規(guī)劃許可豁免、過渡期管理、資源資產(chǎn)組合供應等配套政策，更好支撐城市更新規(guī)劃實施。