2025地產專項債深度研究：不止土儲發力，多維賦能穩發展

為平衡房地產供求關系，近年來土地成交規模持續下滑，地方債已成為補充地方財政缺口、支持城市發展的重要資金來源。2025年初政府工作報告明確，年內擬安排地方政府專項債券4.4萬億元，較上年增加5000億元，增量資金重點投向房地產穩市場領域，其中暫停5年的土地收儲專項債再度啟動，成為特殊專項債類型。

當前我國城鎮化進入穩定發展期，城市發展轉向存量提質增效階段，人口結構、土地利用等新問題亟待解決。2026年，全國老城區和老街區專項調查將全面推進，為“十五五”城市更新專項規劃提供依據，政策端也將打通資金、要素卡點堵點，推動城市更新順暢落地。這些舉措既能優化城市布局、提升民生保障、拉動經濟增長，更能為房地產市場“控增量、去庫存、優供給”筑牢基礎，實現多贏。

2025年下半年以來，城市高質量發展在中央部委穩地產表述中地位凸顯。中央城市工作會議后，住建部、國資委等多部門均表態推進專項債支持城市更新、土地回收、保障房建設等工作。專項債相關項目正為房地產市場帶來多重利好：棚戶區改造、保障房建設穩定需求側；存量閑置用地回收加快去庫存，改善供求關系；城市更新與土地收儲提升土地要素效率，增加優質宅地供應，助力“好房子”發展。

研究中心針對2025年專項債發行變化，梳理了近800支地產類專項債、5500個房地產項目投向，結合各地供求情況評測其對穩樓市的推動作用，核心觀點如下：

1.專項債規模與地產類投放雙創新高，土儲類重啟成穩地產核心動力。地方專項債發行規模創近六年新高，地產類專項債同比大幅增長150%。土儲類專項債時隔五年重啟，成為規模增長關鍵。其超量發行盤活閑置土地，有效推動房地產供求關系企穩。

2.央地聯動構建專項債穩地產政策閉環，資金落地成效顯著。中央明確專項債投向并簡化流程，搭建頂層政策框架。地方超800次穩市政策與專項債投向高度契合。全年地產類專項債預計撬動1.1萬億元收益，為市場企穩提供核心支撐。

3.地產類專項債占比升至近年新高，投向結構聚焦三大核心領域。專項債投向房地產占比達29%，為2020年以來最高水平。土地儲備、城中村改造、保障房是主要投向，各品類收益規模與兌現周期差異顯著。城中村改造成為短期內收益兌現比例最高的領域。

4.地產類專項債空間分布貼合發展規律，呈現東密西疏與頭部集聚特征。專項債投放與城市“人地房錢”要素聯動，超四成資金流向華東區域。頭部城市集聚效應明顯，TOP10城市發行占比達35%，北京發行規模斷層式領先。

5.不同能級城市專項債投向各有側重，三四線棚戶區改造占比更高。三四線城市地產類專項債發行占比過半，是新型城鎮化建設的重點發力區域。從結構特征來看，一線城市側重城中村改造，二線城市聚焦土地儲備，三四線以棚戶區改造占比最高，適配各能級發展需求。

6.地產類專項債長期收益潛力巨大，穩市場效能向頭部城市高度集聚。專項債相關項目預測總收益超9.2萬億元，超全年商品房銷售規模。年內融資預計撬動1.1萬億元動態收益，其中48%集聚TOP20城，成為頭部城市市場企穩的重要支撐。

7.土地儲備類專項債是地產類投放核心，兼具優化庫存與供給提質作用。土儲類專項債占地產類專項債發行規模的59%，撬動收益規模居各品類之首。其重點收儲閑置用地，既優化房地產廣義庫存結構，又為市場注入優質新增住宅用地。

8.專項債是重塑地產供求生態的關鍵抓手，需多舉措釋放效能建長效機制。專項債當前有效化解地產存量風險，為行業帶來新增投資與穩定預期。未來還需從盤活存量、深化城市更新、政策協同等五方面發力。通過規范管理與多元運作，筑牢房地產長效企穩根基。

01專項債規模創新高，政策落地助力穩地產

2025年，地方專項債發行規模增長超過5000億元，主要投向了年內重啟的土地儲備類專項債，助力房地產市場加快企穩。中央通過擴容限額、明確投向、簡化流程搭建政策框架，地方以多元舉措承接資金落地，最終通過巨量的長期預期收益，為市場帶來更多確定性，加速房地產市場企穩回升。

1.2025年專項債限額再創新高，重啟土儲類專項債成穩地產關鍵

2025年，地方專項債實際發行規模達4.6萬億元，如期刷新歷史新高。104.4%的發行完成率，位列2022年之后的歷史第二高位。需要注意的是，2022年的發行額度包含對2020—2021年未完成項目的補發資金，從這一角度考量，2025年專項債發行的推進力度實際處于歷史最高水平。專項債在現階段地方財政來源中的重要性正在快速提升。

聚焦房地產行業，2025年相關項目的專項債發行了785支，涉及具體項目約5500個，涉及發行金額合計9212億元，同比增長150%，發行金額已經超過2023年、2024年兩年的總和，這主要得益于土地儲備類專項債的重啟。

2024年12月國務院再度明確允許專項債保障性住房、土地儲備之后，2025年土地儲備類專項債發布規模迅速增加，全年融資規模近5500億元，成為專項債增量的核心來源。該規模較2025年政府預算設定的5000億元專項債增量高出9%，充分凸顯出當前專項債發行對地方財政的強效支撐作用。而與之相關的大量舊改、棚改、土地回收等項目，也在實質上為房地產市場改善供求關系、并帶來更多高品質住房用地供應。

2.政策落地：高質量發展驅動，專項債資金加快落地

2025年專項債成為穩地產核心力量，中央擴容限額、明確投向、簡化流程，地方多元舉措承接，通過長期預期收益為市場注入確定性。中央層面搭建政策框架：2025年《政府工作報告》安排專項債4.4萬億元，新增5000億元，增幅13%，均創近六年新高，資金投向土地收儲、存量商品房收購等領域，重啟土地儲備類專項債并賦予地方定價與用途調整自主權。后續多部門完善支持政策，自然資源部與財政部明確土儲類專項債納入標準、收益機制及試點規則，簡化審批；一季度行動方案允許專項債支持收購存量商品房作保障房；年中發改委明確可統籌超長期特別國債與專項債，加大閑置土地回收和存量房收購力度。回顧歷史，2015-2020年專項債規模隨城市建設、棚改提速從1000億元升至3.75萬億元，2020年房地產類因暫停土儲債回落，2021-2024年專項債維持3.5-4萬億元區間，支撐地方財政與經濟基本面。

地方層面多維度落地：2025年全國地方出臺約800次房地產穩市場政策，涉及約1100個穩市場抓手，其中539次聚焦城市更新、保障安居等方向，與專項債投向高度契合。城市更新方面，上海400億元專項債支持“兩舊一村”改造，啟動25個城中村項目；廣東、江蘇將城中村改造納入省級專項行動，江蘇完成5.8萬戶改造并推廣房票安置。存量盤活與保障安居方面，浙江發行首批存量房專項債，湖南、貴州等十余省份支持收購存量房作保障房，廣西力爭收購2.5萬套；浙江、廣東、北京保障性租賃住房專項債融資158億元，占全國總量一半。此外，多地發布“好房子”設計導則，上海、南京完善城市更新項目公共配套，實現“好配套+老房煥新”。

政策預計實效顯著：2025年房地產專項債總融資9212億元，涉及項目總投資7.6萬億元，預測總收益9.2萬億元，超當年新房成交規模。按融資規模估算，2025年預計撬動1.1萬億元收益，占全年新房成交的13%。其中，土地儲備類融資5457億元，撬動收益6821億元，占比61%；城中村改造與保障性租賃住房同比增幅分別達273%、227%，成為增長新引擎；棚戶區改造、城鎮老舊小區改造、保障性住房分別撬動1803億元、846億元、192億元收益，形成全鏈條支撐。這一收益將長期拉動剛性與改善性需求，優化供給結構，縮短去化周期。

02投向結構：土儲和舊改提速發展，驅動更多投資確定性

從發行結構變化來看，2025年允許再度發行的土地儲備類專項債項目漲勢迅猛，累計發行規模占到房地產大類的59%，除此之外，城中村、保障房項目融資金額也大幅增長，較2024年同期增長了2倍以上。這也在側面反映了利用專項債穩市場的兩大發力點：一方面通過土地收儲優化庫存結構，另一方面發展保障性住房提供確定性更強的開發投資機會。

1.2025年專項債投向房地產占比提升至29%，為2020年以來新高

2025年以來，專項債發行規模中，9212億元投向房地產，占全年專項債總量的29%，占比較2024年上升了17個百分點，為2020年以來的新高。不僅新增的土地儲備類專項債帶來了近5500億的新增融資，保障安居工程類專項債（見下文說明）也止住了2023-2024年以來的下跌趨勢。隨著城市發展被提到了更加重要的位置，城中村、保障房提速推進，“好房子”發展也為地方新增土儲項目提供了更多投資確定性，2025年房地產類專項債發行節奏顯著加快。

2.土地儲備、保障房、城中村專項債提速發行，為新增投資帶來更多確定性

2025年，房地產專項債發行規模達9212億元，同比大幅增長151%。從投向結構看，土地儲備類專項債的重啟是規模激增的核心動因，該品類年內發行規模高達5457億元。值得關注的是，在2025年地方穩樓市的政策導向下，土地儲備類專項債重點投向高質量住宅項目開發、存量及閑置用地收儲等領域，既助力優化房地產供給側規模與結構，也實現了新增供給提質和廣義庫存減負的雙重目標。通過對拿地成本偏高的存量、閑置用地折價回收后再出讓，不僅能靈活調整地塊容積率、限高等控規指標，改善開發與銷售預期，為缺乏優質標的的土地市場注入新活力，保障行業基本運行規模；同時也有效優化廣義庫存結構，達成減少滯銷庫存與增加優質供應的平衡。

03空間分布：遵循“人地房錢”呈東密西疏，前十城占比35%

從空間分布來看，全國超過四成房地產類專項債投向華東區域。在“人地房錢”要素聯動的風險管控之下，專項債投資項目也高度集中于人口密集的東部區域。不過從各省省內投向來看，與中央城市工作會議的相關精神相一致，各地在發行房地產類專項債、尤其是保障性安居工程相關項目時，也同樣注重城鎮化發展空間較大的三四線城市，譬如河北、浙江、山東省內各市所獲專項債規模均較為均衡，并未出現高度集中于省會城市的情況。

1.分布：專項債投資與城市發展格局一致，“人地房錢”聯動效應顯著

從2025年各城市地產類專項債發行規模分布來看，整體呈現與城市能級、人口基數、經濟活力深度綁定的特征。其中，發行規模超500億元的城市共3個，分別為北京、重慶、上海三大直轄市，這類城市依托廣闊的地域面積、龐大的人口基數，疊加近年來房地產市場調整釋放的空間，為專項債項目落地提供了充足載體。

從區域分布看，2025年地產類專項債發行規模超20億元的城市，絕大多數位于胡煥庸線以東、山海關以南區域，其中約四成資金投向華東地區。這一分布特征與全國人口分布高度吻合，充分體現出“人地房錢”聯動機制的深入落地。究其原因，只有具備充足人口基數與良好經濟增長預期的城市，才能保障安居工程項目滿足專項債發行的投資回報要求——通過棚戶區、城中村改造為城市高質量發展騰挪空間，通過建設保障性住房、保障性租賃住房、公共租賃住房，切實解決中低收體住房難題，以穩定居住成本增強城市人口吸引力。由此可見，地產類專項債發行規模較高的城市，往往是外來人口集聚、經濟發展領先的一二線城市。

2.集中：北京專項債規模斷層式領先，前10%城市發行規模占比達到54%

前10%城市合計獲得房地產專項債融資4989億元，占全國發行總量的54%。由于城市間經濟、人口、城市建設、房地產風險控制差距顯著，房地產類專項債發行規模也存在較大差異。

雖然在當下城市高質量發展階段中，也強調要加強挖掘城鎮化水平較低城市的發展空間。但從個體城市比較來看，還是那些經濟總量領先、就業機會較多、流動人口市民化空間較大的一二線城市，能夠在城市排名中處于前列。

具體到城市，北京排在首位，房地產類項目獲得952億的專項債融資，是唯一相關專項債規模超過600億的城市，實現斷層式領先。其中保障性安居工程獲得專項債融資763億元，占比達到80%。在前五城市中，北京是唯一保障性安居工程融資規模超過50%的，2025年重啟的土地儲備類專項債依舊不是北京房地產類專項債發行的主要組成部分。

上海以587億元排在第二，主要是土地儲備類發行量較高，占比高達97%。年內有63個土地儲備類項目獲得專項債融資，合計金額568億元，其中最大的一筆是虹口區19、47、53等12個街坊的土地儲備，區、市兩級合計發行專項債融資86.2億元。作為國內僅有的一手房房價指數仍在持續多年上漲的城市，近年來，上海土地市場持續火熱。在合理管控的庫存指標、以及持續火熱的土地市場支持下，土地儲備類專項債的回歸，無疑可在較高的安全邊際以內，為上海房地產市場帶來更多優質增量土地，進一步保障城市房地產市場的健康發展。

杭州以196億元排在第三，與上海相似，大部分專項債融資也投向了土地儲備，占比達到了81%。作為當前二線城市穩市場表現首屈一指的城市，2025年杭州宅地平均溢價率高達26%，為一二線城市首位，主城區土拍幾乎每一宗優質宅地都拍出了高溢價。

值得注意的是，也有贛州、金華、滁州、溫州等4個三四線城市躋身TOP20，這些城市或是經濟發展優勢明顯，人均收入、外來人口較多，如溫州、金華等；或是仍有較多棚改、城中村改造機會，如贛州作為江西人口第一大市，且城鎮化率仍未超過60%，棚戶區改造仍有較大發展空間；或是自身存量和閑置用地收儲，如滁州發行的70億土地儲備專項債中，即有42億明確投向土地收儲，進一步優化行業庫存。

04展望及建議：專項債帶來更多行業確定性,奠定長效企穩根基

2025年以來，在推動土地盤活、拉動成交增量、改善區域預期等方面，房地產類專項債已展現出顯著作用，存量土地收儲明顯改善廣義庫存壓力預期，專項債限額劇增也有望在長期為需求側帶來更多確定性。但要進一步釋放專項債效能，還需針對性完善發行節奏、區域適配、風險管控等方面的配套政策。

1.地產專項債項目預測總收益超9.2萬億，為穩市場帶來大量確定性

2025年房地產專項債對行業支撐作用凸顯，總融資9212億元，相關項目總投資7.6萬億元，預測總收益9.2萬億元，超當年8.4萬億元商品房銷售規模；年內預計撬動動態收益約1.1萬億元，夯實行業發展基礎。

細分領域中，土地儲備類為核心支撐，融資5457億元，撬動收益6821億元，占動態總收益的61%，有望為市場帶來萬億級優質新增貨值。城市更新與保障性住房成為增長新引擎，棚戶區改造、城中村改造、保障性住房合計撬動收益3582億元，城中村改造與保障性租賃住房同比增幅分別達273%、227%，催生大量定向銷售項目；城鎮老舊小區改造撬動收益846億元，形成全鏈條收益支撐。

2.48%收益集聚TOP20城，專項債驅動頭部城市房地產企穩

從城市集中度來看，2025年TOP20城市專項債投資預測收益達5400億元，占全國48%，穩市場作用高度集聚。北京以1106億元收益居首，以城中村改造、棚戶區改造為核心，契合存量提質與民生保障需求；重慶以703億元排第二，土地儲備占主導，多元布局盤活存量與補充民生供給；上海、杭州、西安排名3-5位，收益高度聚焦土地儲備領域，優化供給結構。

而躋身TOP20的唐山、贛州、金華、滁州、上饒五個三線城市，專項債布局則貼合城市自身發展特征形成差異化路徑：如贛州依托城鎮化率的較大發展空間，重點布局土地儲備類專項債；金華等城市則憑借外來人口較多的人口特征，在老舊小區改造、保障性住房等民生類板塊布局力度更大，相關領域發展空間進一步打開。專項債的精準布局為這類三線城市挖掘住房剛性需求、盤活存量資源提供了資金與政策雙重支撐，推動區域房地產市場實現針對性企穩。

3.政策建議：以專項債激活土地要素新動能，構建房地產長效企穩機制

2025年地方專項債已進入深化實施階段，但仍面臨區域分化、權屬復雜、資金可持續性等挑戰。為加速資金落地與提升土地配置效率，提出以下建議：

一是提速閑置宅地回收，優化庫存結構。2026年進一步簡化閑置宅地認定與收儲流程，加大專項債傾斜力度，擴大回收規模，加速去庫存。

二是深化城市更新行動，釋放土地效能。聚焦城中村改造、老舊房屋改造等領域，優化規劃設計，強化資金保障，以確定性項目注入穩定投資預期。

三是強化政策雙向聯動，激活需求潛力。建立專項債與需求端政策協同機制，對相關購房群體推出契稅減免等優惠，探索多元化支付模式，打通“供給-需求”鏈路。

四是引導房企深度參與，穩定市場主體。支持房企通過代建、合作開發等模式承接相關項目，允許房企參與土地開發運營，推動產城融合，提振房企長期信心。

五是規范資金全周期管理，防范債務風險。搭建監管體系，跟蹤資金使用與收益實現情況，強化激勵約束，推廣多元合作模式，引入社會資本，實現資金循環利用。

2025年房地產類專項債發行規模快速增長，既是化解存量風險的及時雨，也是重塑供求生態的催化劑，為行業帶來9000億元新增投資與萬億級新房成交預期。未來通過精準發力與系統施策，專項債將持續發揮“穩供給、促需求、提信心”的關鍵作用，為房地產市場長效企穩筑牢根基。

文章來源:克而瑞