楊東 胡宇航：支付型穩定幣的“功能—穿透”監管框架構建 | 交大法學202601

【作者】楊東（中國人民大學法學院教授、元宇宙研究中心研究員，北大法律信息網簽約作者）；胡宇航（中國人民大學法學院博士研究生）

【來源】北大法寶法學期刊庫《交大法學》2026年第1期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內容提要：在穩定幣已成為新一輪的金融競爭焦點的背景下，如何構建相應的監管框架回應風險、規范發展已成重要議題。我國穩定幣監管框架的構建應從功能監管與穿透式監管的理念出發，通過對穩定幣內在性質的澄清揭示本質，并在現有制度體系中進行規范匹配。從現有各地的監管規范來看，穩定幣本質上是一種特殊的加密數字資產，各地監管重心均在于以“支付”為核心要素的“支付型穩定幣”業務。我國亦應以此為核心抓手，在法體系內為其尋求定位。支付型穩定幣業務與非銀支付業務具有高度相似性，后者監管規范已相對成熟，可以經過適度修改容納前者的監管需求。此外，從支付型穩定幣的市場競爭定位上看，跨境支付是其主要優勢場景，市場中也有較大應用需求。因此，應以《非銀行支付機構監督管理條例》及其配套實施細則作為基礎性規范進行修改適配，并同步將《支付機構外匯業務管理辦法》納入監管規則體系。

關鍵詞：穩定幣；功能監管；穿透式監管；非銀支付；加密資產

目次 一、引言 二、穩定幣的支付性質澄清與規范匹配 三、支付型穩定幣監管框架的構造邏輯 四、支付型穩定幣監管框架的構建路徑 五、結語

一

引言

通常來說，穩定幣是一種與特定資產掛鉤的加密數字資產，其自誕生之初起就一直充當著去中心化金融與傳統金融之間的橋梁。穩定幣作為一種特殊的加密數字資產，其特殊性在于價值穩定機制。這種穩定性使得其被廣泛應用于鏈上資產的定價與交易環節，并正日益向傳統金融領域擴張。隨著2025年美國、中國香港等地穩定幣監管規范陸續推出，這一已發展十余年的去中心化金融業態再次成為全球焦點，相關市場規模也迅速擴張，截至目前已達2700億美元之巨，并有望在2028年增長至1.8萬億美元。從目前的立法動態來看，歐盟、美國及中國香港已出臺了穩定幣相關監管規范，新加坡等世界主要經濟體也正逐步加速其立法進程。穩定幣市場正由市場私主體之間的業務競爭向國家金融主權競爭演化。究其根本，各經濟體對這一市場的關注是由于穩定幣與現實資產——尤其是一國主權貨幣、國債等——掛鉤的價值穩定措施創造了貨幣的鏈上映射，也由此將鏈上風險導入現實世界。持負面看法者認為，這將催生影子銀行、金融擠兌、洗錢犯罪等市場風險，不利于金融市場的秩序穩定乃至沖擊一國貨幣之主權地位；持正面看法者則認為，其作為一種金融創新，在跨境支付等場景具備低成本、高效率的性能優勢。然而，無論采何種觀點，對穩定幣市場風險的監管抑或對穩定幣市場發展的保障，都在其日益增長的市場規模背景下呼喚完善監管框架的介入。

對于我國而言，思考如何構建穩定幣監管框架或許已具有現實的緊迫性。目前，穩定幣市場仍以錨定美元資產的穩定幣幣種占據絕大部分市場規模，USDT、USDC兩大幣種瓜分了市場上的絕大多數份額。基于區塊鏈技術的穩定幣具有全球性特征，其流通無須通過傳統金融系統的中介，也因此無法通過傳統金融監管路徑加以監管，現有規范體系無法提供有效的制度供給。同時，從國際金融競爭角度考察，美國《指導與建立美國穩定幣國家創新法案》（Genius Act）的出臺進一步彰顯了美國政界正試圖將穩定幣納入其金融體系內，其實際上代表著“收編與整合”路徑，核心是通過嚴謹的法律框架將已成氣候的私營部門穩定幣納入現有金融監管體系，使其成為受控、透明的支付工具，從而將這一金融創新轉化為鞏固美元霸權、創造美國國債新需求的戰略延伸。與之相對的，我國針對包含穩定幣在內的加密數字資產采取謹慎態度，對以加密數字資產形式實施的投機炒作活動進行嚴格監管。從2013年中國人民銀行等五部委聯合印發的《關于防范比特幣風險的通知》，到2021年中國人民銀行等十部門聯合發布的《關于進一步防范和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》（以下簡稱《防范和處置虛擬貨幣風險通知》），我國加密數字資產監管規則一以貫之地從穩定金融秩序、防范交易炒作風險角度出發，禁止相關交易活動的實施。尤其是在《防范和處置虛擬貨幣風險通知》中，作為穩定幣業態代表的泰達幣亦被歸入虛擬貨幣的范疇受到統一監管。這一舉措也在2025年11月28日中國人民銀行等十三個部門聯席召開的打擊虛擬貨幣交易炒作工作協調機制會議上被再次重申，穩定幣在合規性上的缺乏成為監管部門的關注焦點。

兩種監管取向的博弈共同構成了當下全球數字金融競爭的政策背景。美國一貫試圖借助對外輸出監管制度與技術標準，將“美國優先”的金融競爭邏輯強植于區塊鏈金融生態之中。其穩定幣監管框架的出臺已從制度層面給予市場穩定的合規預期，以美元為中心的穩定幣產業網絡正逐漸形成。我國必須在堅持穩定金融秩序的原則導向下，回應這一金融創新帶來的現實問題，探索適應新興資產創新的金融法治邏輯和治理范式，通過制度完善克服穩定幣技術特性所帶來的合規監管難題，以應對來自全球數字金融競爭的挑戰。然而，穩定幣的概念作為一種實踐術語與法律概念間存在轉化鴻溝，對制度完善形成了障礙。在實踐中，依照抵押資產的不同，穩定幣可以劃分為法幣穩定幣、加密資產穩定幣、商品穩定幣及算法穩定幣等類型；依照發行模式不同又可分為中心化穩定幣、去中心化穩定幣及兼容兩者的穩定幣。這種業態的復雜性疊加底層技術的創新性使得穩定幣難以在我國監管體系中尋求合適的定位。而我國長期以來對加密數字資產所采取的全口徑禁止政策，也使得如何在我國現有法規范體系中構建穩定幣監管框架這一問題缺乏必要的理論供給。本文將試圖在功能監管與穿透式監管的理念下，厘清穩定幣在我國法規范體系內的性質定義，并通過對我國現實國情與規范體系的系統性梳理，為穩定幣監管框架的構建提供可行路徑。

二

穩定幣的支付性質澄清與規范匹配

（一）穩定幣監管框架構建的理論基礎

穩定幣監管框架構建的一個首要障礙是實踐定義與法律概念之間的轉譯，有必要首先對穩定幣的概念加以澄清以明確監管制度的構建邏輯。要構建我國穩定幣監管框架，就意味著應當將這一術語通過法律語言進行轉譯，澄清其性質，并嘗試將其納入既有的規范體系內進行監管。

從轉化邏輯角度考察，穩定幣法律概念的轉譯過程應貫徹功能監管理念并利用穿透式監管的措施。功能監管強調規范適用的一致性，要求監管聚焦業務而非機構，以業務性質、風險為憑據對監管規范的適用進行調整，也即“相同業務、相同風險、相同監管”。發源于美國金融市場從分業經營轉向混業經營背景下的功能監管理念在實踐中具有雙重含義： 一方面，就監管對象而言，功能監管的理念強調從事相同業務的機構應受到相同監管規則的約束，不因其機構性質的不同而獲差別對待；另一方面，就監管主體而言，功能監管要求明確各監管機關的職權劃分，對同類金融業務進行貫通式監管，不以金融機構類型為監管主體區分標準，而是從金融業務功能出發確定監管者。這一舉措的目的在于，避免因以機構屬性確認監管主體所導致的監管重疊，進而減少監管套利的空間。然而，盡管功能監管解決了監管對象與監管規則及監管主體的匹配問題，但如何確定某一金融業務的實際功能屬性仍存在模糊之處。穿透式監管強調基于“實質重于形式”原則發現事物本質，澄清形式與實質之間的性質與適法性差異，即不顧所用之名相異，而依照其業務實質施加相匹配的監管規則，以消除不法規避行為的脫法效果。

對于穩定幣監管路徑而言，需要運用穿透式監管的方法論對此金融業態的本質進行澄清： 一是明確其業態運行模式，剝離其技術模式及社群行為特殊性所帶來的業態外觀，把握事物的實踐本質；二是澄清其法律性質，將業態運行過程進行法律語言的轉譯，并于我國現有金融業態與規范體系中尋求上位概念歸屬，進而實現功能監管下的相同業務相同監管。就前者而言，這意味著需要梳理穩定幣業態的共性特征，即抽象出其核心要素，明確穩定幣的本質屬性；就后者而言，這意味著需要在我國現有法體系中尋求近似業務監管規范及其相應監管職權機關，并在此基礎上進行梳理再造以容納穩定幣的監管需要。

具體到監管規則的構建路徑上，在功能監管與穿透式監管的雙維理念下，首先要對監管業務本質屬性進行澄清，排除其形式所帶來的干擾，圍繞其核心性質要素構建監管規范；其次，具體規范的構建過程應以現有規范體系為基礎展開，應首先進行規范匹配，判斷是否存在近似監管規范可以適用或經過適度改造加以適用，而非直接進行單獨立法。一種簡單的對待新興監管問題的方式是通過出臺一部專門的規范對其相關的一切問題進行規制，但煩瑣的立法程序、高昂的磋商成本、未知的風險可能等因素均使得立法成本居高不下，更遑論新法可能與舊有規范體系產生的沖突問題。因此，在對穩定幣這一新興事物構建監管規范時，應對現有規范體系進行梳理，判斷是否存在既有規范基礎。綜上所述，這種在功能監管與穿透式監管的雙維理念下從性質澄清到規范匹配的分析過程，即是對穩定幣這一新興事物進行監管規范構建的應然路徑。

（二）穩定幣的性質澄清與范圍限縮

在功能監管與穿透式監管的理念下，構建穩定幣監管框架的首要工作是對其性質進行澄清。綜合各地監管規范對穩定幣的定義來看，技術維度上，穩定幣被描述為一種可于分布式賬本上通過電子方式轉移、存儲或交易，同時借助錨定某一單一資產或一籃子資產以穩定其價值的數字資產；在功能維度上，穩定幣被描述為一種支付或結算工具，可被用于交易付款、債務清償及投資目的；而從發行主體維度考察，在各地監管規范要求下的穩定幣發行主體呈現中心化的特征，其通常被要求在發行前后承擔較高的信息披露義務及合規審計義務。同時，穩定幣發行人通常被課以特殊的義務，要求其以適當比例的資產作為抵押用以發行，并應以特定條件對穩定幣進行轉換、贖回或回購，且禁止其提供利息或收益承諾。穩定幣在價值機制上的穩定性、功能目標上的支付性與發行主體上的中心化共同構成了當下監管規范定義下的穩定幣核心特征。正由于穩定幣上述特征的存在，其在監管規則層面形成了與諸如比特幣等其他加密數字資產的界分，這在歐盟《加密資產市場監管法案》（MiCA）中表現為資產參考代幣（Asset-Reference Token，ART）、電子貨幣代幣（E-Money Token, EMT）與其他加密數字資產（Crypto-assets other than asset-referenced tokens or e-money tokens）的區分。該框架并未直接明確穩定幣的概念，而是根據錨定資產種類的不同，將穩定幣進一步區分為ART與EMT，后者僅被允許錨定單一法定貨幣，而前者可以錨定多種法定貨幣、其他資產、權利及上述資產的組合，至于諸如比特幣、以太坊、瑞波幣等其他加密數字資產則是通過否定性的定義方式與穩定幣區分開來。這種區分在中國香港《穩定幣條例》中存在對應，該規則框架同樣以抵押資產作為重要區分標準，定義穩定幣應以一種或多種資產作為參照以穩定其價值，并在“指明穩定幣”的定義中進一步收縮至要求參照一種或多種法定貨幣，或者由金融管理專員于憲報刊登的資產組合，至于其他加密數字資產則不適用該條例之規定。而在美國Genius Act框架下，穩定幣的概念被進一步收窄，支付穩定幣（Payment Stablecoin）被要求以美元、國債等資產建立1∶1儲備，也由此排除了對其他加密數字資產的適用。此外，新加坡也就穩定幣監管框架的建構發布了相關咨詢文件，闡述了監管當局的政策意圖，明確其將在《支付服務法》（Payment Services Act 2019）下針對與新加坡元或G10集團貨幣掛鉤的單一貨幣穩定幣（Single-currency Pegged Stablecoins，SCS）建立監管框架，除此之外的其他加密數字資產將仍受現行《支付服務法》《證券與期貨法》（Securities and Futures Act 2001）等規則的約束。由此，盡管各司法管轄區監管框架各異，概念劃分不一，但都明確了穩定幣之于其他加密數字資產的異質性，并針對性地進行了監管立法，這是穩定幣與其他加密數字資產間業務架構差異所直接造成的結果。

不難發現，在上述規范的定義中，穩定幣的支付屬性被著重強調。在功能定義層面，美國Genius Act將合規穩定幣冠上“支付”定語，明確其為“設計用作支付或結算手段的數字資產”；新加坡力圖將穩定幣置入其數字支付基本法《支付服務法》中進行規制；歐盟MiCA法規雖未像美國那樣在定義中直接使用“支付”一詞，但通過將穩定幣分類為“資產參考代幣”和“電子貨幣代幣”，實際上承認了穩定幣在支付體系中的功能地位；類似地，中國香港《穩定幣條例》雖未直接使用“支付”相關詞句，但也將穩定幣的功能劃定在付款、償債與投資三項。在監管制度設計層面，這些監管規則都通過嚴格的儲備資產管理制度確保穩定幣能夠穩定地履行價值儲存和價值轉移功能。同時，其均設置了強制的發行贖回義務條款，要求穩定幣發行方必須能夠隨時按照面值贖回流通中的穩定幣，以確保穩定幣能夠在支付體系中順暢流通。由此看來，在不同的監管框架下，穩定幣的支付功能屬性取得了最大共識，這也直接說明“支付”屬性構成了監管視角下穩定幣的最本質特征。

監管機關對穩定幣“支付”屬性的強調同時帶來了監管對象的限縮。如前文所述，實踐定義向法律概念的轉譯過程必然面臨著因規范目的所致的要素選取過程。在穩定幣監管規范中，這體現為對所受監管的穩定幣類型的限縮。換言之，各監管框架對穩定幣“支付”功能的強調實際上是其監管對象選取的具體表現。應明確的是，實踐中被認為歸屬于穩定幣這一類別的加密數字資產種類繁多，單就儲備資產劃分就有法幣穩定幣、算法穩定幣、加密資產穩定幣等種類。而從各監管框架的監管對象來看，僅有以法幣等高流動性現實資產為錨定的法幣穩定幣一種被納入監管，美國與中國香港的監管框架甚至額外要求禁止其向持有者支付利息或承諾其他利益回報。在此基礎上，新加坡計劃進一步限縮其監管對象至單一貨幣穩定幣，并明確其不得支付利息以免暴露于額外的市場風險之中。綜合來看，現行各穩定幣監管框架實際上并不試圖將穩定幣大而化之地囊括入合規體系之中。相反，大多數監管規則僅試圖對以主權貨幣或其他高流動性資產為錨定，以支付或結算為主要功能的“支付型穩定幣”建立監管。這種政策傾向不乏來源于市場實踐的影響——以USDT、USDC為代表的支付型穩定幣本就占據了市場的絕大多數份額，已經具有較為成熟的用例。相較之下，加密資產穩定幣底層資產的高波動性可能帶來大規模清算風險，且監管成本與難度更高；算法穩定幣則存在價格操縱等市場風險，且存在被認定為證券的可能性。唯有支付型穩定幣這一類型具備穩定幣業態誕生之初所意圖實現的價值與政策的相對穩定性。對我國而言，在全口徑禁止加密數字資產流通，嚴防交易炒作風險的現行政策背景下，價格波動劇烈的投機型加密數字資產缺乏合規運營空間，從僅具有支付功能、不具有炒作價值的支付型穩定幣切入構建加密數字資產監管規則是較為穩妥的選擇。

（三）支付型穩定幣的實質定位與規范匹配

若以支付型穩定幣作為監管對象，則應對其核心支付屬性作出再明確。穩定幣的支付屬性實際上歸屬于其業務過程，以支付型穩定幣本身為對象在現有規范體系中尋求定位存在路徑偏差，需要以其交易系統作為轉介為監管規范提供抓手。

在我國現有規范體系中，穩定幣的性質存在較大爭議，對于穩定幣及其上位概念加密數字資產的描述僅存在于規范性文件之中，且大多進行了否定性評價。從2013年《關于防范比特幣風險的通知》到2021年《防范和處置虛擬貨幣風險通知》，我國實際上對加密數字資產市場采取了全口徑禁止的政策取向。穩定幣在實踐中通常亦被歸入虛擬貨幣之中，模糊了其特有的法律屬性。同時，從司法實踐中看，不同層級、不同地區的法院對于穩定幣的性質認定不一，關于穩定幣是否屬于財產、是否應被認定為數據等問題眾說紛紜。這種認識與實踐上的不穩定性導致穩定幣無法在規范體系中被歸入某一法律概念之中。但這并不意味著無法在我國現有規范體系中找到可以容納支付型穩定幣核心要素的監管規則，這一術語需要通過一層轉介方能被現有體系所接納。

從監管的角度出發，無論何種穩定幣，其性質為何僅是私法上的權利歸屬問題，而監管的公法屬性與功能監管要求更需要對整體業態進行把握。支付型穩定幣作為物的本質并非實體而是一串加密數據，這在監管中或許缺乏實際意義，單純的技術手段也難以形成市場風險。究其本質，支付型穩定幣屬于“同質化通證”，是區塊鏈網絡中分布式賬本對某一地址擁有通證數量的記載，與其稱之為“幣”，毋寧稱其為“余額”。支付型穩定幣并非如現金一般可以通過其上所載唯一編號而進行區分，相反，相同幣種的支付型穩定幣之間并無差別，交易的發生也只是賬戶余額上的增減。若不論底層技術所帶來的匿名性、不可篡改性等去中心化特性，則其與支付寶等軟件中顯示的余額數據實際上并無太大差別。

支付型穩定幣之所以應受監管，本質上是因為其基于區塊鏈技術所構建的發行、交易、傳輸系統可能滋生一系列復雜的金融風險。僅就監管而言，對于支付型穩定幣法律性質的澄清可以轉化為對其業務整體法律性質的澄清。而下一步，支付型穩定幣的監管框架的構建工作可以以其業務的“支付”屬性為定位在法律規范體系中尋求類似規范進行匹配。如若支付型穩定幣能夠在現有規范體系中找到近似概念，其所涉法律問題能夠在現有制度工具中得到充分解決，則無論釋法抑或修法均是更為妥當的選擇。從國際上看，新加坡同樣采取了此種立法形式，其并不準備對穩定幣進行單獨立法，而是計劃在其囊括了商戶收單、跨境匯款、數字支付代幣等一系列支付業務監管規則的《支付服務法》中引入“穩定幣發行服務”，作為一項新的受監管活動。

支付型穩定幣業務與非銀支付業務具有高度相似性，在核心業務邏輯、商業模式及風險屬性等方面呈現出同質性。如前所述，支付型穩定幣業務活動以區塊鏈這一新興技術為基礎，其也由此具有匿名性、全球性等去中心化特征，呈現出與傳統金融業務差異較大的實踐外觀。然而，若穿透其技術表象深入剖析其內在的經濟實質，支付型穩定幣的業務流程實際仍可在傳統金融業務中找到對照。申言之，支付型穩定幣業務與非銀支付業務在參與主體角色、業務運行流程等方面遵循著幾乎一致的范式，這或許表明支付型穩定幣業務在一定程度上可以被視為非銀支付在數字化時代的一種演進與變體。具體而言，從參與主體的結構與角色來看，支付型穩定幣業務盡管脫胎于區塊鏈這一去中心化技術網絡，但其核心仍是一個中心化的發行方，如發行USDT的Tether公司或發行USDC的Circle公司，其根本職責是接收用戶的法幣資金，并據此在區塊鏈上“鑄造”（Mint）出等值的支付型穩定幣作為數字憑證。這種中心化的主體角色還體現在對合規義務的滿足上，例如，香港特區《〈穩定幣條例〉持牌穩定幣發行人監管指引》第3.5.1條就明確要求持牌人對其客戶進行相應的盡職審查履行KYC（Know Your Customer）義務，否則不得向該客戶提供發行或贖回服務。

就發行機構對業務環節的掌控性而言，在面對監管機關的要求時，穩定幣發行主體亦具有凍結賬戶的能力。從這個意義上說，支付型穩定幣的發行主體與非銀支付機構的角色較為相似，支付機構同樣作為中心化機構，承擔各類合規義務，并在業務過程中接收用戶的資金，將其反映為用戶支付賬戶中的余額，這個余額同樣是用戶向支付機構進行給付后的憑證。

除此之外，兩種業務的其他參與方也存在對應關系，如負責保管支付型穩定幣儲備資產的托管銀行與過去存放客戶備付金的商業銀行以及如今統一存管備付金的中央銀行等。值得注意的是，在業務系統方面，支付型穩定幣的支付結算是通過區塊鏈網絡直接進行的，這意味著非銀行支付機構網絡支付清算平臺（以下簡稱“網聯”）的清結算職能在支付型穩定幣業務中被區塊鏈網絡這一自動化系統所替代。這些參與方共同構成了一個閉環的生態系統，其核心功能都是圍繞一個中心化機構展開的價值發行、流轉與贖回，使得兩者呈現出主體結構上的同構性。

同時，在業務流程層面，兩種業務的運行路徑也表現出高度的一致性，均可被籠統地歸納為“入金—流轉—出金”模式。在入金環節，支付型穩定幣用戶將法幣存入發行方的銀行賬戶，發行方據此生成等量的支付型穩定幣并發送至用戶的數字錢包，這在本質上等同于非銀支付業務用戶向賬戶中充值，將銀行存款轉化為支付賬戶余額。在流轉環節，支付型穩定幣用戶通過區塊鏈網絡進行點對點的價值轉移，交易記錄被公開、透明地記載于分布式賬本上；而非銀支付用戶則通過掃描二維碼或在線支付等方式，向支付機構發送支付指令，由支付機構在其中心化服務器的賬本中進行清分，并最終通過清算機構完成資金結算。兩種業務通過不同的路徑最終實現相同的效果，即將用戶賬本中所載的法幣價值數額進行相應的增減。最后，在贖回環節，支付型穩定幣持有者將穩定幣返還給發行方，發行方銷毀代幣并向用戶返還等面值的法幣，這與用戶從支付賬戶中提現，將余額轉回至本人銀行卡的過程基本一致。整個流程形成了一個基于法幣1∶1兌付的閉環價值網絡，無論是支付型穩定幣還是支付賬戶余額，其本身都并非貨幣，而是資金的數字化表達。此外，從業務風險角度考察，兩者面臨的合規義務與監管邏輯趨同。金融監管的核心目標是管理風險與保護消費者權益，而從現有各國監管框架看，支付型穩定幣與非銀支付具有相似的風險屬性。一個典型的例證是： 在資金安全風險方面，兩項業務均存在資金隔離制度，要求將用戶資金與機構自有資金隔離，并由第三方進行托管。在前文提及的美國與中國香港的監管規則下，支付型穩定幣發行方均被要求以1∶1的比例將其儲備資產交由合格托管機構存管，且儲備資產必須是現金、短期國債等高質量流動性資產；與此相對應，我國《非銀行支付機構客戶備付金存管辦法》（以下簡稱《備付金存管辦法》）規定，非銀支付機構亦須將全額客戶備付金集中存管于中央銀行的指定賬戶中。在我國規范體系中討論，兩項業務實際上都存在1∶1資產儲備要求與第三方存管要求，無論是以儲備資產還是備付金的形式，其本質都是針對兩種業務所共有的潛在資金挪用等金融風險所采取的金融監管措施，其目的均為實現資金流上的交易安全可控，并防止支付工具產生貨幣創造的功能。

然而，亦有觀點認為，非銀支付中支付賬戶的余額實為支付機構為用戶所保管的預付價值，其流轉是用戶向支付機構發出支付指令，支付機構再向銀行發出調撥指令的結果，余額流轉與銀行存款變動同步。相較之下，支付型穩定幣則更具獨立性，其流轉不依賴支付機構的指令，銀行存款也并不發生實時變動，故二者間存在本質差別。這種觀點過于關注支付型穩定幣與非銀支付業務之間的形式差異，忽略了二者本質上的一致性。《非銀行支付機構監督管理條例》（以下簡稱《非銀支付條例》）第27條規定，非銀行支付機構應當根據用戶發起的支付指令劃轉備付金，不得以任何形式挪用、占用、借用備付金，不得以備付金為自己或者他人提供擔保。這一規定以對支付機構課以義務的方式確保了用戶對其在支付機構中存儲價值的支配力，也使得支付機構在此過程中僅充當中介角色，負責接收用戶指令并傳達至統一的支付清算平臺。從這一點看，非銀支付業務與支付型穩定幣業務呈現出相似性。

此外，從具體業務模式上看，傳統非銀支付機構需依照《備付金存管辦法》在中國人民銀行開立一個備付金集中存管賬戶，同平臺內的余額變動只影響非銀支付系統內的資金數據，由非銀支付機構自己清算。只有當付款方通過銀行卡付款或收款方提現等涉及商業銀行或不同支付機構等多主體場景時，非銀支付機構向網聯發送請求，才會發生非銀支付機構央行備付金賬戶的變動。換言之，在傳統非銀支付業務中，如若只是同平臺的余額賬戶資金流轉，則不會導致銀行存款的同步變動，這是現行央行集中存管制度與統一支付清算機構設置后的傳統非銀支付業務模式。以穿透式監管的理念考察，在這一過程中，非銀支付機構、網聯與央行共同充當類交易系統的職能，與支付型穩定幣通過區塊鏈網絡進行賬戶資金流轉本質上應屬于同類業務。應承認的是，盡管在發行端呈現出中心化的特征，支付型穩定幣所依托的區塊鏈系統本質上是去中心化的，而傳統非銀支付業務的經營者往往就是其業務系統的運營者。就傳統非銀支付業務而言，這使其負擔有《非銀支付條例》第18條所規定的業務系統建設運營合規義務。但是，這并不構成兩者業務的本質區別。香港特區《〈穩定幣條例〉持牌穩定幣發行人監管指引》明確規定，支付型穩定幣的發行人仍就其所發行的區塊鏈系統負有風險管理義務。該指引第6.5.5條要求，發行人應評估所選擇的區塊鏈相關技術的穩健性，包括但不限于采用的加密算法、共識機制、涵蓋去中心化程度等，并需至少以每年一次的頻率就其智能合約的正確執行、漏洞缺陷、功能情況等事項進行審計。從業務系統的技術性風險審查義務來看，兩者在本質上差異不大，只是針對技術架構的不同而具有獨特的審查事項。

質言之，如上所述的支付型穩定幣與非銀支付業務之間的相似性為穩定幣業務的監管路徑在我國法體系中提供了定位，支付型穩定幣并非一種全新的、無從參照的金融創造，而更應被理解為一種基于區塊鏈技術的、實現了跨境、高效、去中心化等特性的金融創新。既如此，支付型穩定幣或可被認定為一種特殊的非銀支付業務，故可對現有非銀支付業務監管規則加以改造以容納支付型穩定幣業務的監管需求，充分利用我國已經相對完善的非銀支付監管制度資源，避免重復建設和監管空白，并可利用在非銀支付業務監管過程中積累的成熟經驗與制度措施，克服支付型穩定幣因技術特性所引發的KYC、反洗錢等監管難題，有效應對支付型穩定幣業務的特殊風險并實現功能監管目標。

三

支付型穩定幣監管框架的構造邏輯

如前所述，支付型穩定幣業務與非銀第三方支付業務的內在一致性明確了我國穩定幣監管框架構建的邏輯起點。我國并非毫無支付型穩定幣監管基礎，相反，如若將支付型穩定幣置于非銀支付規范體系中考察，其可被視為非銀支付業務在區塊鏈技術賦能下的一種演進形態。如此看來，其監管框架構建的最佳路徑應是在審慎評估其技術創新性與業態特異性的基礎上，有序地將其納入我國現有且行之有效的金融監管體系之中。然而，支付型穩定幣業務的特殊性使其市場風險與傳統非銀支付業務或存在差異，由此可能涉及的監管規范也與傳統非銀支付業務存在一定差異，需要進一步明確支付型穩定幣監管框架構建所需的規范供給范圍。

（一）規范體系基礎

將支付型穩定幣業務納入監管的首要且最合乎邏輯的選擇，是將其置于我國已相對成熟的非銀第三方支付監管框架之下，并對其進行適應性改造。我國于2010年發布了《非金融機構支付服務管理辦法》，首次建立了支付業務許可制度，將支付業務分為“網絡支付”“預付卡發行與受理”“銀行卡收單”三大類別，并確立了客戶備付金管理的基本框架。此后，針對三類子業態的《支付機構預付卡業務管理辦法》《銀行卡收單業務管理辦法》以及《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》相繼出臺。而隨著功能監管理念的日益深化與市場實踐的逐步發展，單純基于技術特性等特征的業務區分辦法已無法適應市場需求。由此，2023年《非銀支付條例》出臺，并在第15條中以功能監管的方法將業務類型劃分為儲值賬戶運營和支付交易處理兩種。2024年7月《非銀行支付機構監督管理條例實施細則》（以下簡稱《非銀支付實施細則》）正式實施，對《非銀支付條例》中的規定進行了細化補充。

除此之外，針對備付金存管問題，2021年實施的《備付金存管辦法》確立了全額交存、集中存管等監管規則。從直接相關性來看，《非銀支付條例》及其配套的《非銀支付實施細則》是非銀支付業務監管的核心規范，它直接定義了支付業務的基本概念和監管框架，建立了客戶備付金管理制度，確立了支付機構的準入和監管要求，對非銀支付核心風險點——如發行方信用風險、儲備資產挪用風險、流動性風險以及被用于洗錢等非法活動的風險——均有回應，可以作為支付型穩定幣監管框架的總領性規范加以改造適用。至于《備付金存管辦法》，盡管其規定的客戶備付金的全額存管制度與支付型穩定幣通行的1∶1儲備資產要求存在一定契合性，但其規定的央行集中存管制度是否可以適用于支付型穩定幣業務仍有待進一步討論。同時，這一規范層級較低，從立法成本上考量，如若在《非銀支付條例》中做出授權，則仍可根據是否需要集中存管、存管銀行規模要求等考量單獨制定部門規章，故本文暫不將其納入整體監管框架設計之中。

（二）實踐功能導向

在現有法律體系基礎上劃定穩定幣監管框架的規范體系基礎是明確框架構建的改造對象，但仍需考慮支付型穩定幣業務的實踐特殊性。支付型穩定幣盡管與非銀支付業務具有同質性，但必須考慮的是其至今仍存在的政策環境問題。我國對加密數字資產市場采取的高壓禁止政策使得支付型穩定幣必然無法像常規非銀支付業務一般展業行事。這不僅是由于各政策性文件中對加密數字資產參與金融活動的否定性評價，更是因為全口徑禁止所帶來的加密數字資產市場的合規不確定性。作為原生于區塊鏈上的支付型穩定幣，其誕生的最初目的就是為貫通法幣與加密數字貨幣的兌換提供渠道，而在我國現有政策環境下，各監管政策均對投機型加密數字資產采取嚴格禁止態度，支付型穩定幣這種作為加密數字貨幣定價、交易的價值中介角色缺乏業務基礎，注定無法實現。如若放任支付型穩定幣與加密數字資產投機行為深度綁定，也與我國一貫的金融風險防范政策相悖，容易使其淪為資本外流和非法交易的通道。同時，支付型穩定幣作為新興非銀支付手段的業務邏輯與傳統非銀支付存在競爭沖突。在微信支付、支付寶等傳統非銀支付工具已占據零售支付市場絕大多數份額的情況下，支付型穩定幣基于區塊鏈技術的一系列新技術特性、新操作習慣、新業務邏輯能否為用戶接受可能不容樂觀。因此，在缺乏鏈上資產交易優勢場景支撐、現有零售支付場景同業擠壓的現實下，支付型穩定幣業務的發展方向不可避免地應考慮市場競爭因素，重新定位在我國非銀支付生態中的角色，并對監管的適時調整提出要求。

支付型穩定幣業務的市場競爭定位應聚焦其在跨境支付場景中的優勢能力。基于區塊鏈技術的支付型穩定幣具有全球性特性，即在無特殊技術限制的情況下，其在鏈上的轉移不受國界的限制，可以實現在網絡空間中的自由流轉。基于這一特性的穩定幣支付能夠實現點對點的、7x24小時不間斷的實時清算，極大地壓縮了交易時間和成本。而在傳統基于代理行和SWIFT系統的跨境支付模式中，則需要依托央行、商業銀行等多主體參與的支付清算系統方能完成。這一過程不但需要涉及多個代理行層級導致交易成本高昂，更因流程鏈條過長引發效率低、透明度差等多種問題。相較之下，通過支付型穩定幣進行跨境支付可以實現信息流與資金流的同步，進而繞過傳統冗長的支付鏈路實現高效的跨境支付，提高了資金周轉效率，尤其對于日益增長的呈現出小額高頻特征的跨境電商、市場采購貿易等新業態而言具有較強的比較優勢。此外，從全球穩定幣同業競爭考量，美國政府當下積極推動美元穩定幣發行的一個核心理由在于強化美元的國際地位，通過金融交易結算、跨境貿易結算等支付型穩定幣應用場景將美元在鏈上穩定幣市場中的占比優勢向鏈下全球外匯儲備轉化，鞏固美元的全球霸權地位。其策略得以實行的核心原因在于支付型穩定幣在鏈上鏈下場景的龐大需求與美元在支付型穩定幣市場中的支配地位形成了協同效應。而對于我國而言，跨境貿易場景是我國優勢所在，與支付型穩定幣跨境支付的優勢場景相結合，可以為我國提供在全球金融競爭中突圍、發展的良機。在“一帶一路”建設的持續推動下，我國貨物貿易第一大國的地位持續鞏固。龐大的跨境貿易規模是我國支付型穩定幣發展的核心優勢，支付型穩定幣可以為中國企業“走出去”提供本幣計價和結算的便捷工具，降低匯率風險和交易成本。借助跨境貿易結算場景，我國支付型穩定幣業務可以快速向貿易伙伴地區擴張，為眾多“一帶一路”共建國家提供一個繞開SWIFT和代理行體系的替代方案，直接用于雙邊貿易結算、項目投融資和本地支付，從而深化與共建國家的金融聯系，快速擴大應用人群與發行規模，進而帶動人民幣資產在支付型穩定幣錨定資產中的規模占比，再推動人民幣支付型穩定幣新一輪應用擴張，實現“應用—規模”的正循環，推動人民幣國際化進程。人民幣支付型穩定幣可以借助跨境貿易結算場景消化部分穩定幣支付需求，快速搶占支付流量入口，并逐步向金融結算場景擴張。綜上，跨境支付場景作為支付型穩定幣的優勢場景，是在我國當前政策環境與市場競爭態勢下主要的發展方向。

事實也是如此，我國在跨境貿易中已存在較為普遍的支付型穩定幣隱性使用。曾有消息稱，我國外貿商戶已經在跨境交易中大量使用以USDT為代表的支付型穩定幣，月資金流水高達百億元人民幣。盡管事實上大多數外貿商戶仍主要依賴傳統銀行轉賬、PayPal等國際支付工具，尚未直接使用支付型穩定幣進行支付結算，但在實際交易層面，市場需求仍推動了支付型穩定幣的隱性使用，在國際貿易結算全流程中實則已逐漸開始使用穩定幣作為支付工具，只是這一事實被隱藏于資金流與信息流的隔離之中。其原因在于，外貿商戶普遍通過外貿公司與境外采購商接洽： 境外采購商以外貿公司名義下達訂單，外貿商戶則直接與外貿公司確認商品細節并完成貨物交付及貨款結算。在這一模式中，存在境外采購商以支付型穩定幣向外貿公司支付貨款的情形。外貿公司在接收支付型穩定幣后隨即于境外將支付型穩定幣兌換為法定貨幣，再通過跨境渠道向國內商戶轉付人民幣。實際買賣雙方缺乏在交易和支付環節的直接接觸，外貿商戶對支付型穩定幣在跨境貿易中的實際使用缺乏直接感知。事實上，穩定幣的跨境支付應用場景已經形成了廣泛的市場需求，尤其是在美國利用其制度優勢，頻繁將現有跨境支付體系作為金融制裁工具的背景下，俄羅斯等被制裁國亟須尋求替代方案。同時，非洲等地區的發展中國家因金融基礎設施薄弱，傳統支付渠道受限，利用支付型穩定幣進行貿易結算的做法正日益盛行。而在外匯短缺和本幣匯率波動較大的國家，支付型穩定幣也被視為規避匯兌限制與市場風險的有效工具。穩定幣在跨境支付業務中的廣泛市場需求為監管指出了新的方向，而其在實踐中已然存在的隱性使用也對監管規則的及時出臺提出了緊迫要求。

支付型穩定幣業務監管在市場競爭定位基礎上的規范構建應導向跨境支付場景的監管需求。金融監管不僅承擔市場風險的消解職能，更須為市場從業者劃定清晰、明確的發展定位。支付型穩定幣業務在跨境支付場景中的優勢能力、廣泛需求與應用實踐催生了在這一領域的監管特化需求。基于此場景定位，監管規范的構建需轉向“跨境支付”視角審視支付型穩定幣業務的監管邏輯。同樣的，我國針對非銀支付機構從事跨境支付業務也存在既有規范可以參考。《非銀支付條例》規定了非銀行機構為境內用戶提供跨境支付服務的總體性要求，而更為具體的管理規范，則主要來源于2019年國家外匯管理局發布的《支付機構外匯業務管理辦法》（以下簡稱《外匯管理辦法》）。除明確跨境支付業務的持牌要求外，上述規范亦對開展跨境支付業務進行了主體要求。《非銀支付條例》第2條規定，非銀行機構擬為境內用戶提供跨境支付服務的，應當依照本條例規定在境內設立非銀行支付機構。基于這一規定，任何對我國用戶提供資金付款出境與資金收款入境服務的機構必須為境內實體，且需遵守《非銀支付條例》下的一切合規義務。此舉的意義在于，通過要求跨境支付機構在境內的獨立合規經營展業，允許我國金融監管機構監管跨境支付業務中所存在的各項風險。對于支付型穩定幣業務而言，在《非銀支付條例》及其配套實施細則的修改基礎上，同時對現行的《外匯管理辦法》進行適配性調整，可以為基于支付型穩定幣的跨境支付活動創建一條合規、透明、可控的新通道，由此匹配這一業務在市場競爭中的角色定位，這也是使監管規范更具實踐性與可行性的必然要求。

四

支付型穩定幣監管框架的構建路徑

（一） 總體適配： 監管框架對支付型穩定幣業務的整體容納

從現行各監管框架的主要規制方面來看，支付型穩定幣發行人是主要的監管抓手。比如，香港特區《穩定幣條例》從發行人主體資格、注冊資本、儲備資產管理、高管選任等總計十四個方面做出了要求，并在《〈穩定幣條例〉持牌穩定幣發行人監管指引》中予以進一步明確，分七大類合規要求對發行人合規義務做出了詳盡規定。與之相對的，新加坡則計劃在其《支付服務法》中增設“穩定幣發行服務”，并可預期地將對單一貨幣穩定幣發行人儲備資產管理、披露報告、審慎經營等方面進行規范。從我國《非銀支付條例》及其配套實施細則現行規定來看，其亦主要聚焦對非銀行支付機構的合規要求，以準入許可作為主要監管手段。應當延續現行非銀支付監管規則的牌照監管模式，對《非銀支付條例》及其配套的《非銀支付實施細則》進行整體性修改，明確支付型穩定幣業務的準入標準。

具體而言，一是應當明確支付型穩定幣業務的法律地位。應修改《非銀支付條例》第2條，在適用范圍中增加“支付型穩定幣發行與運營業務”的表述。同時，需要在《非銀支付條例》第3條中增加支付型穩定幣、支付型穩定幣發行、支付型穩定幣運營、儲備資產等核心概念的定義，準確界定監管對象并對合規穩定幣范圍進行限縮。在定義上，可以參考香港《穩定幣條例》的既行規定，明確穩定幣的支付屬性與功能要求。此外，應同步對支付業務分類進行適配性調整，針對《非銀支付條例》第9條關于支付業務分類的規定，應在現有類別基礎上增設“支付型穩定幣發行與運營”這一專門類別。在準入管理制度上，應當結合國際實踐與我國國情在《非銀支付實施細則》中加以細化。具體而言，支付型穩定幣發行機構需要更高的準入門檻。我國應設定穩定幣發行機構的最低注冊資本限制，并應附加高管從業經歷等專業性條件。

二是應考慮增設支付型穩定幣儲備資產專條，對錨定資產類型、存管方式等事項做出規定。具體而言，應沿襲現行備付金管理制度的全額存管要求，建立強制性的第三方獨立托管制度，要求支付型穩定幣發行機構在符合特定要求的機構建立1∶1資產儲備，并實現發行方與儲備資產的財產隔離。同時，應參考國際經驗，明確列出合格儲備資產的正面清單，例如現金、央行存款、短期國債等，并嚴格禁止將儲備資產用于再投資、再質押等高風險活動。具體而言，美國Genius Act中將穩定幣與美元強綁定的合規要求已經說明支付型穩定幣已成為關涉主權信用的新一輪金融競爭，故此應明確以人民幣現金、短期國債等高流動性中國主權資產作為儲備的合規要求，直接對標并超越現有的美元穩定幣模式，使其成為服務國家戰略的金融利器。

最后，關于贖回義務、資金挪用、信息披露、個人信息保護、反洗錢與KYC義務等方面的規定，應同步對《非銀支付條例》第5條、第24條、第27條、第30條及第37條等及《非銀支付實施細則》相關條款進行適配性修改。特別應當注意的是，應對穩定幣依托的區塊鏈技術所產生的去中心化特性進行針對性調整，尤其在KYC合規義務上，不應以區塊鏈的去中心化特征為由而豁免KYC、身份識別、開戶管理等審查義務，即便是使用以應用軟件為載體的“軟錢包”形式，也應進行相應的身份驗證流程。故此，應明確發行主體的合規責任。此外，應尤其針對區塊鏈技術特征增加技術風險相關監管條款。支付型穩定幣的運營依托于區塊鏈和智能合約，這引入了傳統支付體系所不具備的新型技術風險，如智能合約漏洞、網絡攻擊、私鑰丟失等。針對此類風險，監管規范需要與時俱進，要求穩定幣發行方建立專門針對區塊鏈業務的技術安全標準，尤其是在區塊鏈選取上，應明確發行人的審查義務。此外，應要求發行人針對智能合約定期進行多輪的、由獨立第三方機構執行的安全審計，并對核心代碼的變更建立嚴格的治理流程。

（二）針對調整： 基于市場定位的規范特化

基于我國穩定幣業務應當聚焦于跨境支付這一明確的市場定位，《外匯管理辦法》需要配合《非銀支付條例》及其配套細則一同進行系統性適配調整，以容納穩定幣跨境支付業務的特殊監管需求。首先，應當在業務定義和適用范圍方面進行擴展，明確將基于穩定幣技術的跨境支付服務納入監管范疇。例如，可以在該辦法第2條關于業務范圍的規定中增加“穩定幣跨境支付業務是指穩定幣發行機構或運營機構通過區塊鏈技術為市場交易主體提供的跨境支付服務，包括基于穩定幣的跨境收付、結售匯等服務”的類似表述。

其次，在準入管理制度方面，需要針對穩定幣跨境支付業務的復雜性和風險性建立相適應的準入標準。支付型穩定幣所依賴的區塊鏈技術本身具有全球性等特征，可以參考上海FT賬戶經驗，設置“對內區隔、對外接軌”的電子圍網式監管措施，結合區塊鏈智能合約等技術，實現對交易賬戶資金出入境的有效監管，最大程度降低金融風險。《外匯管理辦法》應針對支付型穩定幣的去中心化特性明確其業務系統的技術標準，設置有關合規義務要求以確保外匯管制政策的貫徹。此外，應從監管范式層面對穩定幣跨境支付業務監管做出革新。傳統的跨境支付監管，是圍繞銀行賬戶體系和逐筆申報展開的。而支付型穩定幣的流動發生在區塊鏈上，具有去中心化和匿名性的特點，與傳統監管模式無法完全適配。就這一問題而言，可通過基于機器學習算法的地址聚類等技術構建鏈下身份穿透的監管工具，剝離賬戶匿名性，并將監管的合規要求通過智能合約直接嵌入區塊鏈系統，設置內置監管節點的技術合規要求，允許監管機構在獲得授權的情況下，實時訪問和分析鏈上交易數據，實現對資金流動的全流程穿透式監管。

五

結語

穩定幣在全球政策環境的演變下已成為新一輪的金融競爭焦點，對于監管而言，如何防范穩定幣所引致的市場風險、如何通過提供穩定的合規預期推動本國穩定幣的有序發展也由此成為一個關鍵議題。穩定幣本質上是一種特殊的加密數字資產，從各監管框架的定義描述與制度設置來看，其核心屬性在于“支付”，各監管框架實際上將支付型穩定幣業務作為主要規范對象。對于我國，就“支付型穩定幣”構建監管框架或許是當前政策環境下較為穩妥的監管創新嘗試。支付型穩定幣業務與非銀支付業務具有高度相似性。非銀支付業務在我國已發展多年，相關監管規范已較為成熟，可以對現有非銀支付監管規范進行適度修改，以容納穩定幣業務的監管需求，并利用其監管經驗完善穩定幣合規路徑。同時，針對區塊鏈技術的獨有風險，應同步引入強制性的技術審計和風險管理標準等要求。此外，通過分析穩定幣在我國非銀支付市場競爭秩序中的定位可以發現，在國內零售支付市場已被傳統巨頭高度滲透的背景下，支付型穩定幣基于區塊鏈技術的全球性、高效性和低成本特性使得跨境支付成為其主要優勢場景，當前支付型穩定幣在我國外貿活動中的隱性使用也已揭示了巨大的市場需求。因此，在現有政策環境與競爭格局下，穩定幣以跨境支付作為主要業務是必然選擇。這樣，同時將《外匯管理辦法》納入穩定幣監管體系內確有其必要性，應同步對這一規范進行適配修改。

中國的穩定幣治理模式應積極面向全場景應用需求設計配套制度，強化制度供給，從應用端實現人民幣穩定幣的突圍。在全球數字貨幣競爭日趨激烈的今天，中國若能抓住機遇，借助在“一帶一路”倡議下形成的龐大貿易網絡，推廣以人民幣計價和結算的穩定幣，將有望構建一個獨立于傳統SWIFT體系的、更高效、更普惠的國際支付清算網絡，在全球范圍內構建起對等的競爭力和吸引力。從更高遠的戰略層面看，我國穩定幣發展的終極目標，不應僅僅是創造一種新的支付工具，而是要借此契機，向世界輸出一套全新的金融治理方案，提供一種真正意義上的全球金融公共產品。

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《交大法學》2026年第1期目錄

【習近平法治思想研究】

1.新時代法官隊伍廉政建設的路徑探討

郭松、嚴馨蕓

【科技創新與數字法治】

2.論穩定幣對國家貨幣權力的挑戰

徐冬根

3.支付型穩定幣的“功能—穿透”監管框架構建

楊東、胡宇航

4.穩定幣的類型化及其監管邏輯

趙磊

5.穩定幣的監管與監管的穩定幣

——以金融穩定目標為視角

唐士亞

【法學原理與制度變革】

6.低空經濟的網絡安全：風險與治理

凌斌、季凡琳

7.“低空經濟”數據產權制度的法律構造

王立梅、崔赫

【研討與觀點】

8.房屋二重買賣的刑民界限與罪名辨析

錢葉六、黃政喬

9.海南自由貿易港強化競爭政策的實踐探索與法治保障

孫晉、胡旨鈺

【法學新銳與新知】

10.平臺處罰僅是“依合同的自治”？

——法律關系視閾下平臺懲戒性管理行為的效力探析

唐俊麒

11.論人工智能產品侵權的因果關系證明

李雅男

12.論剝削性濫用規制的定位及其在平臺經濟領域的強化

燕星宇

《交大法學》于2010年以“以書代刊”形式創刊，2012年獲批正式刊號，并于同年以季刊發行，2022年改為雙月刊。期間歷時整整12年，恰是地支一輪。作為卷帙浩繁法學期刊中的如米苔花，秉承“君子有所為，有所不為；知其可為而為之，知其不可為而不為”之理念，默默成長，希望以點滴努力，開辟言路，傳達百家之言，給時代留下可供回望和審思的法學作品和思想。本刊改為雙月刊后，每單月出版一期。在此之際，片刻駐足、冷靜回望，如何提高學術品位，構建表里澄澈的學術公共場域，任重而道遠，我們自當立意勤勉耕耘。

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責任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩 張科

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