游斌:促進城鄉融合發展的縣域治理行為及其路徑選擇

游斌.促進城鄉融合發展的縣域治理行為及其路徑選擇[J].中國鄉村發現,2025,(03):108-112.

在城鄉融合發展的宏觀戰略背景之下，縣域政府作為基層治理的關鍵主體，基于其在區域資源調配、公共服務供給以及經濟社會發展引導等多方面所肩負的核心職責，必然需要持續且主動地對自身的治理行為展開全方位、深層次的調適與優化，以精準契合城鄉融合發展所衍生出的復雜多元且動態變化的治理需求。

一、縣域城鄉融合發展的類型圖景與治理機制

空間融合一體化、要素流動高效化、產業發展融合化、公服配置合理化，這四個關鍵維度在縣域內構成一個緊密關聯、相互依賴、互為因果的有機整體，共同構成破除縣域城鄉二元結構的完整圖景。

（一）邁向城鄉空間融合一體化的治理行為

縣域內城市和鄉村在空間上呈現出不同的特征和功能。隨著城鄉融合發展的推進，需要打破城鄉空間的分割狀態，實現城鄉空間融合一體化。制定城鄉融合發展的空間規劃，統籌城市和鄉村的空間布局。加大對城鄉基礎設施建設的投入，重點加強連接城鄉的交通、水電、通信等基礎設施建設。整合城鄉空間資源，合理利用閑置土地和廢棄廠房等。

（二）促進城鄉要素流動高效化的治理行為

城鄉之間在土地、勞動力、資本、技術等要素的分布上存在明顯差異。為了實現城鄉融合發展，需要促進城鄉要素的雙向流動。引導城市的資本、技術和人才向鄉村流動，為鄉村產業發展和基礎設施建設提供支持。促進要素供需雙方的對接，建立農村產權交易平臺，為農村土地、房屋等產權交易提供服務；舉辦城鄉人才招聘會、項目對接會等活動，為城鄉要素的流動創造條件。

（三）推動城鄉產業發展融合化的治理行為

城鄉產業結構差異明顯，城市發展以工業和服務業為主導，而鄉村則以農業為基礎。推動城鄉產業融合發展，制定城鄉產業協同發展規劃，明確城鄉產業的定位和發展方向。根據城鄉的資源稟賦和比較優勢，合理布局產業項目。出臺產業扶持政策，鼓勵城鄉產業融合發展。構建城鄉產業融合的產業鏈，促進產業上下游的協同發展。

（四）實現城鄉公服配置合理化的治理行為

統籌城鄉公共服務資源，打破城鄉公共服務資源的分割。將城市的優質公共服務資源向鄉村延伸和擴散，例如城市名校在鄉村設立分校，城市大醫院與鄉村衛生院建立合作關系等。調整公共服務投入機制，加大對鄉村公共服務的投入力度。鼓勵社會資本參與鄉村公共服務建設，拓寬資金來源渠道。建立城鄉統一的公共服務標準，規范公共服務的供給質量和水平。

縣域空間治理、要素治理、產業治理和基層治理，在縣域城鄉融合發展過程中相互關聯、相互影響，共同構成了一個有機的治理體系。空間治理與要素治理的協同。城鄉空間融合一體化為要素流動提供了基礎條件。通過合理的空間規劃和基礎設施建設，打破城鄉空間的分割，使得要素在城鄉之間更加順暢地流動。同時，要素的流動也會反作用于空間治理，如城市資本下鄉投資鄉村產業將促進鄉村產業空間的布局和優化。要素治理與產業治理的關聯。城鄉要素流動高效化是推動城鄉產業發展融合的關鍵因素。資本、技術和人才等要素向鄉村的流動為鄉村產業發展提供了新的活力和機遇。城市資本投資鄉村農產品加工業，帶來先進的生產技術和管理經驗，促進農產品加工業的發展；人才流入鄉村為鄉村產業發展提供智力支持。反過來，產業融合發展也會進一步吸引要素的流入，形成良性循環。產業治理與基層治理的互動。城鄉產業發展融合化對城鄉公服配置合理化具有重要影響。隨著產業在城鄉之間的融合發展，鄉村產業的興起會增加對公共服務的需求，這就促使政府和社會更加關注鄉村公共服務的改善。合理的公共服務配置也會為產業發展提供支撐環境，如優質的教育資源可以培養出更多高素質的勞動力，為產業發展提供人才保障。基層治理與空間治理的呼應。城鄉公服配置合理化有助于推動城鄉空間融合一體化。當鄉村公共服務水平提高后，鄉村的吸引力會增強，不僅能夠留住本地人口，還可能吸引城市人口向鄉村流動，從而促進城鄉人口的合理分布，推動城鄉空間的融合。

二、縣域治理的行為變遷與治道變革

城鄉融合發展作為當代社會經濟轉型的關鍵戰略導向，深度驅動了縣域治理在行為范式與治道邏輯方面的系統性、結構性變遷。

（一）行為變遷

縣域治理行為的變遷，有效消解了城鄉二元結構所衍生的資源錯配與經濟發展失衡問題，促進了縣域治理主體在基礎設施建設、公共服務供給、產業培育等行為上的轉型，實現了從城市偏向型資源配置向城鄉均衡統籌配置的跨越，以及從單一產業主導的經濟增長模式向多元產業融合發展模式的演進。

治理理念維度。在傳統的縣域治理中，往往側重于對土地等核心資源的控制和經營，以吸引投資和推動城市化發展。隨著城鄉融合發展的推進，縣域治理理念逐漸轉變為注重消費能力與消費環境的雙向賦能。不僅關注資源的利用，更強調提升城鄉居民的消費能力以及優化消費環境，以促進城鄉經濟的良性循環。

治理重心維度。以往縣域治理行為的重心在于投資建設，注重吸引外來投資，進行大規模的基礎設施建設和產業項目開發。在城鄉融合發展的背景下，治理重心更多地放在暢通城鄉市場供需循環上，加強城鄉之間的產業協同，促進農產品上行和工業品下行，以及推動城鄉消費市場的互動和融合。

治理主體維度。過去縣域治理主要以政府為單一主體，政府在經濟發展中扮演著主導角色，通過行政手段進行資源配置和項目實施。在城鄉融合發展過程中，治理主體逐漸向多元主體協同轉變。政府開始注重引導和激發市場主體、社會組織以及城鄉居民等多元主體的參與積極性，形成政府、市場、社會共同參與的協同治理格局。

治理方式維度。早期縣域治理方式多為行政管制，對生產要素市場實施嚴格的準入審批制度，對企業經營活動進行過多的行政干預。隨著城鄉融合發展的需要，治理方式轉變為注重政策引導與服務供給。政府通過制定優惠政策、提供公共服務等方式，引導市場主體的行為，促進城鄉融合發展。

治理空間維度。在傳統縣域治理模式下，城鄉之間存在明顯的分割狀態，資源配置、產業發展、公共服務等方面存在較大差距。為促進城鄉融合發展，政府開始注重統籌城鄉發展規劃，打破城鄉之間的行政壁壘和空間隔閡，推動城鄉在空間布局、產業協同、基礎設施建設和公共服務共享等方面的一體化發展。

（二）治道變革：縣域治理轉型中的治理結構轉向

縣域治理作為國家治理體系和治理能力現代化的重要一環，在適配城鄉融合發展過程中，縣域治理結構轉向有力地撬動了傳統縣域治理理念的更新、體制架構的重塑與治理方式的革新。

央地關系維度。在過去以投資建設為主要發展模式時，中央政府建立了以工作實績為核心的干部政績考核體系，重點關注經濟增長指標，地方官員為了在考核中取得好成績，積極推動投資項目落地，注重發展速度。隨著城鄉融合發展成為重要目標，中央政府在政績考核體系中逐漸融入民生理念，這促使縣級政府在推進城鄉融合發展過程中，不僅要關注經濟增長，還要注重城鄉居民生活質量的提升。

府際關系維度。在投資經營為主的階段，縣域政府之間為了吸引投資，紛紛出臺相似的優惠政策和產業政策，導致重復建設、資源浪費以及市場分割等問題。隨著城鄉融合發展理念的深入，府際關系從競爭轉向合作。縣域政府開始重視區域合作，通過區域合作提升產業規模與消費規模。相鄰縣域之間共同規劃產業布局，實現產業協同發展；在公共服務方面開展合作，共享資源，提高公共服務的效率和質量。

政企關系維度。縣域政府往往通過行政審批權獲得對土地等核心資源的壟斷權力，并以此作為吸引企業投資的重要手段。在城鄉融合發展過程中，政企關系發生轉變。政府不再單純依賴土地資源吸引企業，而是更加注重優化營商環境，通過提供優質的公共服務和政策支持。同時，企業也從單純的被政府引導和分配任務，轉變為積極參與城鄉融合發展的主體。

三、促進縣域城鄉融合發展的路徑選擇

以縣城為核心引領，統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，構建“以縣城為龍頭、鄉鎮為樞紐、村莊為支撐”的縣域城鄉融合發展格局。

（一）構建縣域多層級空間結構推進城鄉空間對接和功能融合

統籌縣域產業、基礎設施、公共服務、基本農田、生態保護、城鎮開發、村落分布等空間布局，依托一體化規劃引導城鄉公共資源配置、產業發展、公共服務、生態保護一體化，推動形成縣鄉村功能銜接互補的發展格局。構建“城—鎮—村”三級生產、生活、生態空間功能體系，實現城市與鄉村兩個地域空間在平等發展基礎上的深度融合、相得益彰。

（二）構建縣域統一要素市場推進城鄉要素雙向流動和優化配置

堅持市場化取向和農業農村優先發展原則，在縣域破除妨礙城鄉要素雙向流動、平等交換的制度壁壘，深化要素市場化配置改革，構建城鄉統一的要素市場體系，扭轉農民在市場交易中的弱勢地位，引導要素在更大空間范圍有序流動，破解縣域要素錯配與市場扭曲問題。

（三）突出縣域產業特色化推進城鄉產業錯位發展和優勢互補

依托縣域特色資源優勢，發揮比較優勢，精準定位城鄉產業，挖掘鄉村在生態、文化、歷史等方面的獨特價值，發展壯大農產品精深加工、農業生產性服務業等利用本地資源或服務本地發展需求的產業。推動三次產業在城鄉間深度融合與聯動發展，形成“一村一品、一鎮一業、一縣一特”縣域新產業發展格局。

（四）突出縣域公共資源共享推進城鄉治理權利平等和共同繁榮

適應縣域人口結構和城鄉社會形態變化，加大縣鄉村公共服務資源投入和統籌配置力度，提升縣城綜合承載能力和服務功能。推動城市公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，促進城鄉基本公共服務的普惠共享，消除城鄉身份差異，提升農民的社會地位，保障其在城鄉融合發展中的合法權益，逐步實現縣域內城鄉基礎設施功能大體相當、公共服務水平大體均等、居民生活質量大體等值。

作者系湖南工業大學經濟與管理學院講師、碩士生導師；來源:《中國鄉村發現》2025年3期