布魯金斯學會：誰能約束白宮的戰爭機器？｜GBA編譯

譯者按·2026·01·14

2026開年，美國特種部隊在委內瑞拉境內執行了一次突擊行動，拘捕了委內瑞拉總統尼古拉斯·馬杜羅（Nicolás Maduro）及其夫人。此次行動以其戰術上的精準與法律上的巨大爭議，瞬間引爆全球輿論。特朗普隨后宣稱將“接管”委內瑞拉，其言論與行動公然挑戰了禁止使用武力干涉他國內政的國際法基本準則，被視為冷戰后美國單邊主義的一次極限測試。

美國布魯金斯學會多位學者就此次事件的即時剖析。譯者將其核心論述歸類為三個相互關聯的深刻議題，它們共同構成了理解此次危機的棱鏡：美國總統權力的“無限”與“有限”、戰略意圖的“清晰”與“混沌”以及石油幻象的“誘惑”與“現實”。

譯者認為，此次事件可被視為一個危險的縮影。它標志著美國部分政治力量對二戰后自身參與建立的、基于規則的國際秩序，失去了最后的耐心與敬畏。其行動邏輯混合了國內民粹政治、對國際法的虛無主義以及一種過時的“門羅主義”狂熱。然而，歷史（如伊拉克）早已證明，武力可以輕易移除一個領導人，卻無法“廉價地”制造一個穩定、友好、可持續的政權。行動在戰術上的成功，恰恰反襯出其戰略上的短視與政治上的巨大空洞。委內瑞拉的悲劇在于，其人民的命運與國家的重建，在各方論述中似乎仍被淹沒在地緣博弈與資源算計的喧囂之下。

本文原載于布魯金斯學會（Brookings），原題為“Making Sense of the US Military Operation in Venezula”，囿于篇幅，有所刪減，供讀者參考。

誰能約束白宮的戰爭機器？

美國總統動用武力的廣泛權力

或存在一定界限。

——Scott R. Anderson

針對馬杜羅的抓捕行動彰顯了現代總統在軍事力量運用上極其寬泛的權限范圍，同時也暗示了這種權限可能存在的某些邊界。美國行政當局堅持認為，只要符合美國利益且不會引發“持久且大規模的軍事沖突”，美國總統即擁有未經國會授權而動用武力的憲法權力。該立場還主張此項權力不受國際法約束。因此，特朗普政府聲稱總統可以采取類似“馬杜羅行動”這樣的定向軍事行動——即便對委內瑞拉影響深遠且違背國際法——也并不令人意外。

美國聯邦法院從未正式認可這些觀點，其司法系統通常會回避戰爭權力議題，除非與國會發生直接沖突。但這種司法沉默也使美國行政部門得以持續依據自身立場行事，而無需面對司法否決。

《戰爭權力決議案》是美國國會于1973年通過的一項聯邦法律，旨在限制總統未經國會授權擅自動用武力的權力，強化國會在軍事決策中的憲法地位。該法案是在越南戰爭和柬埔寨秘密轟炸行動引發公眾和立法機構強烈反彈的背景下制定的，反映了對總統戰爭權力日益擴大的擔憂（圖源：nixonlibrary.gov）

盡管如此，這一權力或許仍存在一定的邊界。當被問及“馬杜羅行動”為何無需國會授權時，美國國務卿馬克·魯比奧（Marco Rubio）回應稱：“這并非入侵行為，我們并未占領任何國家”。此言暗示若采取更廣泛的軍事行動，可能超出總統的單邊權限范圍。長期軍事行動還可能觸發1973年《戰爭權力決議案》（1973 War Powers Resolution）規定的時間限制。而目前已有議員提出法案，若獲通過，將對總統的軍事權力施加新的法律限制，可能會引發聯邦法院介入跨部門的權力沖突。

總而言之，“馬杜羅行動”或許并未真正遭遇嚴峻的法律限制。但特朗普所威脅的“第二波”行動，卻仍可能觸及這些界限。

特朗普‘接管’委內瑞拉暴露了

國際法的局限。

——Kelebogile Zvobgo

多位聯合國官員、外國領導人、美國民主黨重量級人物，以及法律與政治評論人士一致認為，針對馬杜羅的行動違反了國際法。這些軍事行動，以及特朗普隨后宣稱華盛頓將“接管”委內瑞拉的言論，公然挑戰了國際習慣法與條約法，尤其是《聯合國憲章》第2條第4款等核心法律文本中禁止對他國使用武力或干涉其內政的基本原則。

然而，國際機構，尤其是聯合國，幾乎無力對這種行為加以懲罰。值得注意的是，聯合國制裁須通過安理會這一執法機構制定，而美國在安理會擁有否決權。此外，美國政府也不接受國際法院（ICJ）的強制性管轄權。雖然委內瑞拉未來可能嘗試仿效1980年代的尼加拉瓜，依照國際習慣法與條約法（包括《聯合國憲章》第2條第4款）起訴美國，但前景并不樂觀。當年，尼加拉瓜曾成功說服國際法院認定美國支持反政府游擊隊“康特拉”的行為違法，但里根政府拒絕參與案件實體審理，不承認法院判決，并終止了承認國際法院強制管轄權的政策。特朗普，或未來的任何一任美國總統，都可以簡單地拒絕接受國際法院的司法審查。

圖為里根發表講話敦促國會向尼加拉瓜叛軍提供1400萬美元的援助。1984年尼加拉瓜向ICJ提起的訴訟，指控美國政府在冷戰背景下非法支持反政府武裝“康特拉”、在尼加拉瓜港口布設水雷，并侵犯其主權、違反國際法。盡管ICJ于1986年判定美國違反了《聯合國憲章》，但是美國拒絕承認ICJ對此案的強制管轄，拒絕出席判決程序，也未執行賠償裁決（圖源：BBC）

至于國際刑事法院（ICC），其在“侵略罪”方面的管轄權不適用于美國這種非成員國的公民。因此，參與此次軍事行動的美國決策者、情報人員及軍方人士，不會受到國際刑事法院的起訴——也就缺乏了對此類侵略行為的重要法律威懾。

更令人擔憂的是，許多外國領導人，尤其是鄰國加拿大和歐盟內部的一些國家，在面對華盛頓時表現出不愿直接對抗的態度，反而鼓勵由委內瑞拉人主導、通過談判實現和平過渡。在不受國際機構或主要盟友有效約束的情況下，特朗普已將包括格陵蘭、古巴、墨西哥在內的更多國家納入他的“目標名單”。

這一切或許標志著，我們自二戰以來所熟知的以規則為基礎的國際秩序，正在走向終結。

“接管”委內瑞拉，

美國真的有計劃嗎？

對委內瑞拉的矛盾愿景。

——Vanda Felbab-Brown

在以前所未見的戰術手段、以涉毒品恐怖主義罪名拘捕尼馬杜羅及其妻子兩天后，特朗普政府對于“后馬杜羅時代”委內瑞拉的秩序仍未提供清晰的說明。在1月3日的記者會上，特朗普多次明確宣稱美國正在“接管”委內瑞拉，并將持續掌控直至其衰敗的石油基礎設施重建完畢、直至美國能“安全地將委內瑞拉交還當地當局”。他還描繪了一幅自由與石油財富繁榮的愿景。然而，這種“保護國”式的設想與特朗普政府早前對“國家建設”的斷然否定——這一立場一直是“讓美國再次偉大”（MAGA）基本盤的核心口號——形成了尖銳對比。

然而，美國國務卿魯比奧在同一時間提出了截然不同的愿景。他在1月4日表示，美國不會在委內瑞拉扮演任何直接治理角色。相反，美國將繼續通過維持對運輸委內瑞拉原油的受制裁油輪實施封鎖，來主導其石油與禁毒政策。這一壓力手段旨在遏制委內瑞拉官員對毒品走私的縱容和冷漠——大量地區性武裝團體與犯罪網絡正通過委內瑞拉進行毒品運輸。同時，這一政策也意在阻止委內瑞拉向古巴出售石油，希望通過進一步加劇這個極度貧困國家的困境，最終引發民眾對卡斯特羅式專制政權的起義。

盡管這兩種愿景“南轅北轍”，但有一點卻驚人相似：他們都將馬杜羅政權的絕大多數官員保留在權力之中，至少目前如此。包括委內瑞拉副總統德爾茜·羅德里格斯（Delcy Rodríguez）與國防部長弗拉基米爾·帕德里諾·洛佩斯（Vladimir Padrino López）等人，據廣泛猜測，他們是在美國談判安排下未對馬杜羅夫婦的逮捕進行抵抗的交換條件之一。

特朗普1月8日表示，他將于下周在華盛頓會見委內瑞拉反對派領袖馬查多。此前在馬杜羅政權被推翻后，美國政府曾拒絕支持馬查多領導該國。馬查多提出將自己去年獲得的諾貝爾和平獎贈予特朗普，以此進行“討好”（圖源：laitintimes）

而更令人震驚的是，特朗普甚至公開否定了瑪麗亞·科里納·馬查多（María Corina Machado）——這位長期以來英勇抗爭于暴政之下、深受民眾愛戴的民主派領袖的政治正當性。這種安排，等同于粉碎了委內瑞拉人民對自由與問責的深切渴望。

與此同時，除了關注古巴之外，特朗普還重新提起了他那令人費解的地緣政治野心——試圖將格陵蘭從丹麥（美國的北約盟友）手中“奪下”，并使其與美國合并。特朗普政府所宣稱的“門羅主義”新版附屬原則，似乎讓他們相信，美國可以在西半球為所欲為。

軍事干預缺乏明確的戰略

與政治成功路徑。

——Caitlin Talmadge

美國對委內瑞拉的干預，堪稱“9·11”以來美式戰爭方式的縮影：特種部隊戰術上驚人高效，卻與任何清晰的戰略與政治成功路徑嚴重脫節。

美國再次成功推翻了一位外國領導人。但“斬首行動”（leadership decapitation）并不等同于“政權更迭”（譯者注：“斬首行動”并非字面意義的殺害，而是指通過有針對性地消滅或捕獲敵方政治或軍事領導人，來削弱對方的組織能力、瓦解其指揮系統、改變其行為）。真正的政權更迭意味著要重新塑造一個國家的制度結構，包括其軍隊體系，以實現行為方式的根本轉變。這比單純去除一個獨裁者更困難、更危險、也更消耗資源，而目前幾乎沒有跡象表明特朗普政府已為此做好充分準備。可如果沒有這種制度層面的重建，或者沒有進一步顯著的軍事升級，美國又能在多大程度上期待委內瑞拉發生真正的政策轉變，這也非常值得懷疑。

委內瑞拉的國土面積是加州的兩倍，人口接近3000萬，與2003年伊拉克戰爭時期的伊拉克相當。當時，美國出動多支地面師級部隊，發起了涉及數十萬兵力的全面戰役。雖然政權很快在巴格達被推翻，但伊拉克隨即陷入了殘酷的內戰與反叛活動，即使在美國長期駐軍的情況下，也花費數年時間才勉強遏制局勢。這場戰爭造成了大量難民、數以萬計的伊拉克平民死亡，以及數萬名美軍傷亡——更不用說還催生了“伊斯蘭國”（ISIS），其殘余勢力至今仍在與美軍交戰。

目前，美國雖然已在加勒比地區集結了大量空軍、海軍與特種作戰力量，但并未部署任何可用于全面治理國家的大規模地面部隊。而特朗普對委內瑞拉反對派領袖馬查多的公開貶低，也清楚地表明他對真正的民主轉型缺乏興趣。

2003年3月19日，美國時任總統喬治·W·布什發表講話，宣布對伊拉克展開軍事行動，理由是解除其大規模殺傷性武器威脅、推翻薩達姆政權并解放伊拉克人民（圖源：CBS NEWS）

這一切都引發了一個根本性的問題：在毒品、移民與石油這些被宣稱為干預動機的議題上，美國究竟能從馬杜羅的被捕中獲得多少實質性政策變化？僅僅移除馬杜羅本人，顯然無法立刻帶來政治自由化或經濟復蘇——即使在有充分規劃與資源的情況下，這些成果也需要多年才能實現。

目前看來，特朗普政府似乎寄希望于以進一步軍事打擊的威脅來脅迫馬杜羅政權的其他成員配合美國目標。但如果他們拒不合作怎么辦？或者他們配合了，卻引發國內抵抗甚至內戰，又該如何應對？美國是否準備在那時大幅升級軍事行動？是否會像“全球反恐戰爭”那樣，陷入無休止的突襲與定點清除？是否會發起大規模空襲（歷史經驗表明，這種方式往往難以產生預期的遏制效果）？抑或最終進行地面入侵？（而國務卿魯比奧已暗示，這可能需要國會授權，且美國當前根本未做好執行此類戰役的準備。）

這一系列未解之問充分說明：盡管此次突襲在戰術上令人驚嘆，但不大可能帶來戰略與政治上的成功。

石油換自由？

美國的算盤靠譜嗎？

委內瑞拉的石油收入無法支撐

美國軍事行動開支。

——Samantha Gross

在2025年1月3日的記者會上，特朗普明確表示對委內瑞拉的軍事行動主要圍繞石油展開。他聲稱美國將暫時“接管”委內瑞拉，并保留“在委內瑞拉與石油相關的存在”。他似乎認為石油收入足以維持這種存在：“我們將向其他國家出售大量石油”，且接管委內瑞拉“不會讓我們花費一分錢”。這種說法毫無依據。

委內瑞拉石油產業已瀕臨崩潰。委內瑞拉國家石油公司（PDVSA）曾是一家運營良好的企業，但其衰落始于2002至2003年間，時任總統烏戈·查韋斯在工人罷工逼迫其提前舉行大選后解雇了數千名員工。此后二十余年間，投資匱乏與管理失當導致產量持續萎縮：2000年日產約320萬桶，如今僅約100萬桶。要恢復峰值產量需要數年時間及數百億美元投資。

PDVSA的衰敗主要源于長期政治干預、管理不善與投資不足。自2002-2003年查韋斯政府大規模清洗罷工員工后，PDVSA逐漸失去專業技術與運營效率，淪為政治工具。此后，貪腐橫行、設備老化，加上國際制裁，導致產量銳減、財務惡化，昔日拉美最強國企陷入持續衰退（圖源：CBS NEWS）

特朗普雖承認委內瑞拉石油業的衰退，卻對其快速復蘇前景抱有不切實際的幻想。當前委內瑞拉的環境無法支撐所需投資規模：委內瑞拉龐大的石油儲備主要是重質高硫原油（類似加拿大油砂），這類原油開采成本高、工藝復雜，售價較輕質低硫原油更低。美國許多煉油廠（尤其是墨西哥灣沿岸）雖能處理此類原油，但其產能利用率已接近極限。如今石油市場供應充足、價格走低，高成本原油的利潤空間正持續收窄。更重要的是，企業進行大規模投資需要穩定的政治環境，而委內瑞拉何時能實現政治穩定尚不可知，石油收入增長更無助于緩解當前的轉型陣痛。

歷史教訓猶在眼前。類似論調曾在伊拉克重建時出現——當時聲稱石油收入將支付重建費用，但這從未成為現實，如今也不會。依賴脆弱產業支撐軍事行動的邏輯，既忽視經濟規律，也低估了委內瑞拉社會重建的復雜性。真正的復蘇需要國際社會協同支持，而非單方面對資源利益的追逐。

讓委內瑞拉石油‘再次偉大’

——David G. Victor

從多個指標來看，委內瑞拉地下的石油儲量位居世界首位。美國“抓走”馬杜羅的事件爆發后，關于石油的討論迅速升溫。反對者高喊“不能為石油而流血”，而特朗普卻在1月3日的記者會上大篇幅談及石油：“我們將派遣我們非常龐大的美國石油公司——全球最大的公司——進入委內瑞拉，投入數十億美元，修復那些破敗不堪的石油基礎設施。”因此，許多人斷言，美國此行的目的，就是為了石油。

但單純以石油利益解釋此次行動的邏輯存在明顯缺陷。從經濟上看，還有許多成本更低、風險更小的石油獲取方式；更何況，當前全球石油市場已接近供應過剩的狀態。但若聚焦石油議題本身，一個關鍵問題是：美國企業真的會大舉投資，讓委內瑞拉石油“再次偉大”嗎？

短期來看，答案可能是肯定的。由于長期的管理不善、體制腐敗與制裁打擊，委內瑞拉當前迫切需要西方的技術與資本。即使只是相對有限的投資——可能僅需幾十億美元，加上一定程度的政治穩定——就可能吸引一些美國企業投放資金、技術與人員，以提升現有油田及設施的產量，并通過“以油還債”的方式獲利。率先進入的很可能是雪佛龍（Chevron，多年來一直在委內瑞拉運營），緊隨其后的是那些曾遭資產被國有化、但謹慎觀望局勢變化的公司，例如康菲石油公司（ConocoPhillips）。此外，還值得關注的是那些提供油田服務、擅長勘探與改善生產效率的公司，如哈里伯頓（Halliburton）與貝克休斯（Baker Hughes）。若能通過原油直接還款，或許可以減少甚至避免依賴美國政府出資。

1月9日，特朗普呼吁石油公司高管們火速重返委內瑞拉，白宮正試圖迅速籌集1000億美元投資，以修復委內瑞拉長期失修的基礎設施，并充分開發其龐大的石油儲備（圖源：AP）

當前仍有一個重要未知數：是否會出現一個由美國政府與多邊金融機構支持的委內瑞拉重建項目，為上述投資提供激勵機制，從而推動這些計劃盡快啟動？

然而，從長期來看，若要開發新油田、大規模擴張產能，所需資本將大得多（可能高達1000億美元），這就要求在更長周期內實現更高產量，才能實現財務可行性。但資本越多、回本周期越長，風險也就越大。西方石油公司對委內瑞拉的記憶仍然鮮明：上一次它們在該國大舉投資，卻最終在查韋斯總統治下被迫將資產交給國有石油公司。如今，委內瑞拉的超重質原油還必須與加拿大、墨西哥、沙特等國的類似“黏稠原油”競爭——而并非所有煉油廠都具備處理這種原油的能力。若供應量增加，還需要更多投資用于煉油技術升級。

除了委內瑞拉國內的不穩定性外，還有一個關鍵變量不容忽視：在美國企業被排擠的這些年里，俄羅斯與中國的石油公司已在該國建立了主導地位。如今，在美國重新介入之際，這些國家的企業是否會悄然退場？這將是一個觀察重點。

此外，雖然委內瑞拉依然是OPEC成員國，但這一身份在本案中作用不大，因為委內瑞拉長期以來在產量問題上采取獨立決策。真正維系OPEC產量協議的是沙特阿拉伯與阿聯酋等能夠靈活調節產量的產油大國。

本文作者

Scott R. Anderson

布魯金斯學會研究員、總法律顧問兼高級編輯。

Kelebogile Zvobgo

布魯金斯學會Strobe Talbott Center非常駐高級研究員。

Vanda Felbab-Brown

主任（非國家武裝行為體研究項目）、聯合主任（非洲安全研究項目），以及Strobe Talbott Center高級研究員。

Caitlin Talmadge

布魯金斯學會Strobe Talbott Center非常駐高級研究員。

Samantha Gross

布魯金斯學會主任（能源安全與氣候研究項目）、研究員。

David G. Victor

布魯金斯學會非常駐研究員。

本文譯者

覃筱靖

香港中文大學（深圳）全球研究項目博士生。

大灣區評論

事實·洞見·影響

| 免責聲明 |

本文所闡述觀點僅代表作者本人立場，不代表大灣區評論或IIA機構立場。

| 編譯原創聲明 |

本文編譯版權歸微信訂閱號“大灣區評論”所有，未經允許任何單位或個人不得轉載、復制或以任何其他方式使用本文部分或全部內容，侵權必究。公眾號授權事宜請直接于文章下方留言，其他授權事宜請聯系IIA-paper@cuhk.edu.cn。

GBA 新傳媒

校對｜周宇笛

排版｜覃筱靖

初審｜王希圣

終審｜馮簫凝