新時期城市更新視角下推動產業高質量布局的重要意義及路徑研究

作者：趙睿翔

賽迪顧問

東部城區研究中心

分析師

一、城市更新的時代內涵

城市更新是推動城市高質量發展、滿足人民美好生活需要的綜合性戰略行動。隨著我國城鎮化率超過67%，城市發展進入以存量提質為主的新階段，城市更新成為轉變城市開發建設方式、破解“城市病”的必然選擇。2025年中央城市工作會議明確“以建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市為目標，以推動城市高質量發展為主題，以堅持城市內涵式發展為主線，以推進城市更新為重要抓手，大力推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效，牢牢守住城市安全底線，走出一條中國特色城市現代化新路子”。城市更新通過盤活低效空間資源優化產業布局，培育消費新場景激發內需潛力，依托科技賦能提升城市韌性，為構建新發展格局、培育新質生產力提供核心支撐。

城市更新是推動城市發展模式轉型的戰略性舉措。我國城市發展進入提質改造和增量結構調整并重的重要時期，城市更新是推動城市開發建設方式從粗放型外延式發展轉向集約型內涵式發展的具體體現。這表明城市建設由傳統的房地產主導的增量建設，逐步轉向以提升城市品質為主的存量提質改造，促進資本、土地等要素根據市場規律和國家發展需求優化再配置，從源頭上促進經濟發展方式轉變。

城市更新是擴大內需、構建新發展格局的重要路徑。城市作為現代化建設的引擎，是擴內需補短板、增投資促消費、建設強大國內市場的關鍵區域。通過謀劃推進一系列城市建設領域的民生工程和發展工程，城市更新有助于充分釋放發展潛力，形成新的經濟增長點。城市更新不僅能有效拉動投資和消費，更能通過對閑置土地、老舊建筑的盤活利用，激發城市經濟活力，促進新產品、新技術、新業態、新模式的應用推廣，進而推動產業轉型升級和科技創新發展。

城市更新是取得城市發展突破性進展的直接手段。以往的城鎮化過程中，一些城市積累了基礎設施不完善、功能布局不合理、人居環境質量不高等“城市病”。城市更新旨在通過補齊基礎設施和公共服務設施短板，開展危房、老舊小區改造，加強城市基礎設施建設，修復生態系統，保護傳承歷史文化等，提升城市品質和管理服務水平。城市更新是踐行以人為本發展理念、堅持投資于物和投資于人緊密結合的具體體現，創造更加安全舒適、方便高效、宜居宜業的發展環境，助力城市、城區高質量發展實現新的突破。

二、在城市更新中推動產業高質量布局的意義

傳統城市更新工作以推進外立面改造、水電和基礎設施維護升級為主，對城市、城區經濟社會高質量發展的帶動作用有限。新時期的城市更新工作，應秉持以產業為核心引領的高質量發展思維，讓城市更新成為城市高質量發展的落腳點和蓄能器。在城市更新工作中融入產業高質量發展布局，是推動城市開發建設方式轉型、培育新發展動能的重要路徑。這不僅是空間形態的更新，更是經濟功能、社會結構和治理模式的系統性重構。產業的高質量布局為城市更新提供了可持續的內生動力和明確的方向指引，確保更新工作能夠切實服務于城市長遠發展戰略，實現從“物理更新”到“功能活化”的質的飛躍。

意義一：優化城市功能布局

推動產業空間優化重組，為優化城市功能布局筑牢物理基礎。新時期的城市更新超越了過去以外觀整治和基礎配套為主的模式，更加注重盤活存量低效用地，為城市產業升級和經濟活力提升提供實質性載體。針對城鎮老舊小區、老舊廠區、老舊街區和城中村等存量資源，以功能置換和品質提升等方式釋放出新的產業發展空間。將閑置廠房、廢棄倉庫改造為文化創意產業園區或科技孵化器，吸引數字、藝術、設計、媒體乃至人工智能、科技金融等新興產業業態集聚。通過促進高附加值的現代服務業和高新技術產業在中心城區集聚發展，引導傳統低效產業外遷或轉型升級，從而優化城市整體的產業空間布局和土地利用效率。產業空間的重構直接支撐了城市功能結構的完善，使城市更新成為優化城市功能布局、提升城市綜合承載力的有效舉措。

意義二：增強經濟發展韌性

培育壯大新產業新業態，增強城市經濟社會發展韌性。在對傳統商業街區、老舊廠區等進行更新改造時，注重營造多元消費場景，引入時尚零售、創意餐飲、娛樂和文化體驗、數字動漫等新業態，能夠有效激發居民消費潛力。這種業態更新不僅局限于商業層面，更推動了城市區塊從單一經濟功能向復合品質功能的轉變。將傳統商業區與文化旅游等業態深度融合，打造集零售、餐飲、娛樂及文化體驗于一體的文旅商業綜合體，或是以微更新方式改造老舊菜市場、老舊街道，在保留市井風貌基礎上引入多元業態，形成新型文化創意場景。產業發展與城市更新的深度融合，創造了以長期運營和增值服務為支撐的發展新模式，降低了經濟發展對單一產業的依賴，增強了城市經濟應對風險挑戰的穩定性和韌性。

意義三：激發產業創新活力

構建富有活力的創新生態，持續激發城市高級形態的內生動能。通過加大“科研+高端制造”等混合產業用地供給，推動建設高水平的中試平臺和基地，可以加速科技成果向現實生產力的轉化。上海龍湖藍海引擎淡水河畔科創園，由舊工業園改造而成，吸引了智能制造、生物技術等領域的科創企業入駐，有效實現產業集聚。圍繞產業發展需求，在城市更新區域內構建新型職住平衡的復合空間，就近配套高品質的居住、教育、醫療、休閑等服務設施，能夠更好滿足創新人才的多層次需求。通過以產興城、以城促產的產城融合模式優化產業生態，有助于吸引和留住高端人才、關鍵人才，為城市、城區構建可持續的創新體系，提供堅實的人才支撐和環境保障。

三、城市更新過程中產業高質量布局的瓶頸難題

（一）傳統思維慣性延續

傳統城市發展思維的慣性依然較大。許多更新項目仍帶有增量擴張時期的特征，過于注重建筑與外立面的物理改造，對產業生態的長期培育關注不足。部分項目追求短期形象提升，缺乏對產業功能植入和長期運營的耐心與投入。在規劃設計與實施層面，與產業布局的銜接不夠緊密，導致更新后的區域缺乏持續的內生發展動能，可能面臨“好看不旺”的窘境。一些項目雖前期改造聲勢浩大，但對產業生態培育缺乏系統性規劃，服務停留在基礎物業管理，未能真正解決企業發展、產業布局的深層次需求。

（二）基礎設施供給瓶頸

老舊片區的基礎設施短板是產業導入的硬約束。原有水電管網系統普遍老化，電網容量不足，難以滿足現代數據中心、高端研發制造等新興產業對能源穩定性和容量的高標準需求。市內交通擁堵、停車設施緊張、物流通道不暢等問題若未能在更新中得到根本性改善，將直接增加企業運營的隱形成本，降低對優質市場主體的吸引力。受限于建成區的空間條件，5G網絡基站、數據中心等新型基礎設施的布局和全面覆蓋存在客觀難度，制約了智慧產業和未來產業生態的形成。盡管老舊片區的基礎設施得到改善，受限于區位和改造成本，改善后的片區仍舊面臨空間有限、租金較高、資源緊張等問題，影響企業投資意向，使城市更新與產業發展難以形成閉環。

（三）產業政策銜接不足

產業政策與城市更新實踐之間存在斷點。城市更新專項規劃與區域產業發展規劃往往缺乏有效銜接，具體的產業導向、準入和管控要求未能有機融入城市更新項目的實施藍圖。現行政策體系對產業導向型更新的針對性支持尚顯不足，特別是在用地性質轉換、容積率獎勵、針對性稅收優惠等方面缺乏配套激勵措施。項目審批流程可能涉及規劃、國土、建設、文保、消防、環保等多個職能部門，存在環節較多、溝通難度提升等問題，嚴重影響產業植入的時效性和對市場機遇的把握。部分地塊存在歷史遺留問題，產權關系復雜，進一步增加了協調難度。

（四）產業空間適配較弱

既有建筑和空間形態與新興產業發展需求之間存在偏差。舊有的工業廠房、倉儲設施等在層高、承重、柱網間距等方面已固化，可能難以適應研發設計、科技孵化、智能制造特別是“工業上樓”等新業態對空間靈活性和承載能力的要求。在城市更新過程中，對建筑形態、容積率、綠地率等指標的控制若過于剛性，缺乏必要的彈性，會限制空間功能的靈活轉換和復合利用。此外，城市和中心城區的建成區內可供更新的地塊往往呈現零碎化、土地性質不統一等特征，部分更新項目呈現出的總體規模小、形狀不規則、風格難統一的“零邊碎角”問題，導致產業發展空間碎片化，難以形成規模適中、集中連片的優質產業空間，提高了謀劃產業布局的難度，阻滯了產業集聚效應的形成和完整產業生態的構建。

四、城市更新融合產業高質量布局優秀案例

（一）廣州設計之都：產業轉型升級典范

廣州設計之都位于廣州市白云區黃邊村，總用地面積約212公頃，建成載體超75萬平方米，由廣州市規劃和自然資源局白云區分局等單位主導推進，通過城市更新驅動新業態培育，將最初以日化、服裝制造、汽修等為主的連片老舊村級工業園，轉型升級為以建筑設計、工業設計、時尚設計、數字設計為主的現代服務業集聚區，成為粵港澳大灣區設計產業國際品牌集聚地，形成年產值超200億元的設計產業生態圈。

廣州設計之都打造“十字軸線引領、共享通廊串城、七大組團互補、六大節點引爆”的空間結構，出臺囊括土地儲備、舊村莊廠房改造、留用地開發及拆違治亂等政策組合拳，以拆整結合的模式實施更新改造，通過劃分產業發展組團、居住配套組團、村莊微改造組團等，分別制定再開發策略。更新過程中充分考慮產城融合需求，精心塑造公共空間系統、街道界面和建筑風貌，高標準配置公共服務設施，有序推進平臺載體建設，支撐完善生產生活配套。同時，由區屬國企統籌協調地上地下空間開發，統一對地下空間進行規劃建設，保障地下空間開發管理的連續性、一致性、統一性。產業導入上，由政府統一推動地塊規劃和招商引資工作，結合白云區產業升級需求、設計行業發展趨勢及廣州城市設計導則，將產業需求精準轉化為空間策略，布局大量商業服務業設施用地，為產業發展提供充足空間，引進多家行業龍頭企業落戶。

廣州設計之都案例表明，城市更新可以與產業轉型升級緊密結合。廣州設計之都探索的政策創新與集約開發模式為破解土地低效難題提供了可行路徑，通過采取村級工業園改造與土地收儲、留用地落地相結合的方式，為高質量發展提供了有力的土地要素保障，既優化了產業布局，又保障了村集體和村民的利益，兼顧公共利益與產業發展，實現多方共贏。城區可以通過科學的產業定位謀劃和空間規劃指引，以城市更新重塑功能形態、產業布局和治理格局，實現從低效用地到高質產出的轉變，成為區域經濟蓄勢發展的新引擎。

（二）北京首鋼園區：工業遺產活化利用

首鋼園區是位于長安街西延線與永定河交匯處的綜合性園區，規模690余萬平方米，是北京市的傳統工業綠色轉型升級示范區、京西高端產業創新高地及后工業文化體育創意基地，2016年北京冬奧組委入駐后加速推動園區全面更新轉型發展。更新項目由首鋼集團具體推進，注重工業遺存保護利用，避免大拆大建，優先工業遺存存量利用，石景山區深入實施城市更新和產業轉型戰略，旨在打造首都城市復興新地標，跳出傳統房地產開發的路徑依賴模式。

首鋼園區的更新改造堅持“能保則保、能用則用”的原則，加強工業遺存保留修繕。在對園區各類工業資源開展系統性摸底普查的基礎上，通過構建分層級、差異化的保護利用框架，將園區劃分為三大區域，根據不同區域的特征提出相應的保護與利用策略，構建保留核心風貌、加強文化傳承、完善新舊銜接的融合形象。依托保護利用框架，建立工業資源保留目錄，根據留存資源的不同特點，為園區后續開發建設活動提供剛性指導，確保特色工業遺產在城市更新過程中得到科學保護與有效活化利用。產業重塑上，園區聚焦體育+、科技+、會展業，將首鋼園打造成為北京新興文化時尚消費符號和現代服務業產業集聚區。園區將一高爐改造為科幻樂園、四高爐打造為綜合性場館，將工業建筑改造為文化消費空間，通過這種更新模式，保護傳承工業風貌并賦予空間新的功能，實現歷史與現代的文化交融。首鋼集團還探索通過園區更新復興，牽引帶動京西八大廠整體復興。為系統推動“京西八大廠”的產業升級與空間重構，加快科技創新政策全面覆蓋，石景山區通過研究制定專項產業發展規劃與實施指導意見，建立健全產業項目引進與招商引資協同工作機制，優先落地布局對片區具有引領帶動作用的重大項目，持續引導和培育高端產業要素集聚，打造融合總部經濟、研發設計、中試生產等多種功能于一體的綜合性創新載體。

首鋼園更新成功的關鍵在于為園區發展注入了新的產業內核。通過開展具有產業支撐能力的工業遺產改造，實現空間的有效利用，不僅贏得了市場收益，也釋放了當地的就業潛力和消費活力，規避了盲目改造和二次閑置問題，使傳統片區更好地以全新姿態嵌入城市發展肌理。首鋼園通過城市更新，實現工業遺產兼顧保護與發展的創新應用。園區通過守正創新、寓新于舊，最大限度提升工業遺產的吸引力，既保留工業歷史的文化基因，又優化提升能級的產業布局，在傳承工業文化的基礎上煥發新活力，為中心城區工業遺存的可持續利用提供了參考借鑒。

（三）上海新天地：業態創新與價值提升

上海新天地位于上海市黃浦區太平橋地區，占地約3萬平方米，是由上海市黃浦區政府與香港瑞安集團合作推進的重大城市更新項目。項目以保護性開發為核心，在保留石庫門建筑舊區歷史建筑外觀與街區風貌的基礎上，將居住功能轉變為商業、文化、休閑功能，打造集餐飲、購物、文娛、辦公于一體的城市復合功能區，成為展現海派文化、促進產業升級的城市地標。

上海新天地采取“存表去里”的保護性開發模式。保留石庫門建筑的外立面、街巷肌理和歷史風貌，對內部結構進行徹底更新和現代化改造，植入符合現代商業需求的基礎設施和空間布局。項目在規劃階段就確立了“整體規劃、成片改造、分期開發、總體平衡”的開發理念，跳出單純拆除重建或靜態保護的舊改思路。在產業導入和業態布局上，注重高端商貿業與文化創意的結合。北部區域以保留的石庫門建筑為主，引入餐飲、奢侈品零售、展演和設計工作室；南部區域以現代建筑為主，建設大型購物中心和甲級寫字樓，吸引跨國公司地區總部和高端專業服務機構入駐，形成了商業與商務良性互動。這種布局不僅提升了區域的整體商業能級，也創造了持續的稅收貢獻，相關商務區實現年稅收超10億元的成就。更新后還持續通過文化賦能提升區域活力，通過將商業空間轉化為公共藝術展場，舉辦大型文化活動，吸引客流并提升文化影響力。政府通過制定精細化管理政策，在后期運營中強化環境整治、市容管理和智能化服務，保障了區域的高品質運營。

城市更新要實現歷史文脈傳承與產業創新發展的有機統一。上海新天地通過“存表去里”模式，保留了城市記憶，又為現代服務業提供了發展空間，實現了文化價值與經濟價值的雙贏。這為擁有豐富歷史遺產的中心城區，提供了在有限空間內實現產業能級提升的參考范例。上海新天地緊抓產業定位的前瞻性和業態融合的重要性，通過系統規劃業態組合加快打造產業集聚效應，提升消費吸引力與片區活力，實現從傳統居住區向現代服務業高地的轉型，并有效改善了夜間“空城”現象，對中心城區通過城市更新優化產業結構和城市功能具有重要借鑒意義。同時，上海市、區兩級政府在規劃引導、政策支持、生態營造等方面均發揮了關鍵作用，通過“政府引導、企業主體、市場運作”的模式，有效結合市場化運作與政府服務，確保后續運維的可持續性。對于中心城區而言，在城市更新中找準政府與市場的角色定位，建立有效的政企合作機制，是實現城市更新推動產業高質量發展的重要保障。

五、新時期城市更新中推動產業高質量布局的建議

（一）強化頂層設計戰略引領

城市更新中的產業高質量發展需要從規劃層面實現系統謀劃和戰略引領。在編制城市更新專項規劃時，同步嵌入產業布局專項研究，明確不同更新區域的主導產業方向、負面清單及階段性目標，尤其要緊密對接因地制宜發展新質生產力、建設現代化產業體系的戰略導向。編制過程中需注重與國土空間規劃、產業發展規劃的有效銜接，針對老舊廠區、老舊街區等不同類型存量空間，制定差異化的產業引導策略，在中心城區重點引導研發設計、科技服務、數字經濟等高端業態集聚，在城市外圍區域則保障先進制造、物流配送等產業空間需求。建立“規劃—土地—政策”聯動機制，在規劃中明確產業用地混合開發、功能復合等彈性條款，為后續產業導入預留靈活性，避免城市更新與產業發展“兩張皮”，確保空間資源重組服務于區域經濟功能優化。

（二）創新產業空間供給模式

產業空間的高效供給是推動產業高質量布局的物理基礎。突破傳統土地供應限制，探索“戰略留白+彈性供地”機制，對存量工業用地實行“帶產業項目”掛牌供應，優先保障智能制造、工業互聯網等先進制造業空間需求。在中心城區推動工業區塊線內存量空間改造，支持“工業上樓”模式，通過容積率獎勵等措施引導建設高層高標準廠房，滿足研發中試、輕型制造等業態對層高、承重和物流的特殊需求。針對老舊廠房改造項目，建立建筑使用功能正負面清單，允許在安全合規前提下實現將傳統倉庫轉型為工業設計中心或柔性生產線基地等“一房多用”模式。結合城市更新單元劃定，捆綁配置一定比例的生產性服務空間，吸引工業設計、檢驗檢測、供應鏈管理等專業服務機構集聚，形成“制造+服務”復合載體。推行“標準地+協議監管”模式，在土地出讓環節明確畝均稅收、研發投入等要求，建立全生命周期履約監管機制。

（三）構建產業生態培育體系

產業生態的完善是確保更新區域可持續發展的核心保障。圍繞區域優勢產業或未來產業賽道，制定產業鏈招商圖譜，通過場景開放引導等方式，精準吸引上下游關聯企業集聚。在更新區域內布局公共技術服務平臺、中試基地和概念驗證中心，提供從技術研發到產品化的全鏈條服務，降低中小企業創新成本。建立“產業導師+金融顧問”服務機制，由行業專家和投資機構為企業提供技術路線規劃和融資對接支持。落實“投資于人”導向，配套建設人才公寓、創新交流空間等設施，形成“以產聚人、以人興城”的良性循環。深化“投資于物”內涵，更新硬件設施的同時構建覆蓋企業全生命周期的數字化賦能體系，加快引入工業云平臺、共享實驗室，完善萬兆光纖網絡等新型基礎設施，強化片區內企業加強人才技術交流，開展技術協同攻關和市場資源共享，實現投資于人與投資于物的緊密結合。

（四）健全多元化投融資機制

穩定的資金供給是產業高質量布局的關鍵支撐。建立“財政資金引導、社會資本主導、金融市場補充”的投融資體系，統籌運用中央預算內投資、地方政府專項債券等財政資金，重點支持更新區域內基礎設施和公共服務平臺建設。創新城市更新金融產品，開展預期收益質押貸款、園區更新貸款等業務，對符合條件的“工業上樓”項目給予貼息支持，探索發行工業地產REITs，盤活存量產業空間資產。設立城市更新產業引導基金，通過參股子基金等方式吸引創投機構共同投資更新區域內的科技企業。堅持投資于人與投資于物相結合原則，在資金安排中提升人才引進、技能提升等軟性投入，支持企業開展員工培訓和技術創新。

（五）優化實施治理與動態評估

高效的實施機制是產業布局目標落地的制度保障。建立政府統籌、市場運作、專業運營的治理架構，明確政府部門、實施主體和運營機構的權責邊界。推行片區更新規劃師、產業發展顧問協作機制，在策劃階段引入專業機構參與產業定位和空間設計。建立完善更新項目全生命周期管理平臺，整合規劃、建設、招商、運營等環節信息，實現動態監測和預警調控。制定產業績效評估體系，重點考核單位面積產值、研發投入強度、人才集聚度等質量指標，評估結果與政策支持力度掛鉤。針對都市工業、“工業上樓”等新型業態，建立跨部門聯合驗收和監管機制，在消防審驗、環保管理等方面創新標準規范。設立產業更新項目綠色通道，優化規劃許可、施工許可等審批流程，壓縮項目落地周期。建立常態化產業服務機制，由專職團隊提供政策咨詢、資源對接等一站式服務。

（六）激發活力促進人才集聚

營造開放包容、富有魅力的活力氛圍，以城市更新吸引帶動年輕群體、各類人才聚集，激發更新區域發展動能。在城市更新過程中布局創意市集、活力街區、共享辦公等新型空間，利用橋下空間、屋頂花園等“金角銀邊”區域增設滑板公園、街頭籃球場等微型運動設施，構建符合青年興趣的“青春活力圈”。結合老舊廠區、歷史街區改造，植入藝術工坊、實驗劇場等多元功能，通過文化煥新推動空間蝶變。支持青年群體參與社區營造和業態升級，鼓勵在微更新中發揮創意主導作用。完善人才創業就業支持體系，在更新區域內配置創業孵化、技能培訓、政策咨詢等一站式服務平臺，優化人才公寓、共享辦公、交流空間等配套服務設施，促進人才交流。營造活力場景，完善服務體系，通過社群活動、文化節慶等方式促進新老居民互動，形成開放包容的社區文化，推動更新區域從物理空間更新向社會生態深化，實現“以活力聚青年、以青年興產業”的良性循環。

更多行業案例及其特點，請掃描下方二維碼關注“賽迪顧問”公眾號，獲取最新動態。

微信號：ccidconsulting

本公眾號提供的內容用于個人學習、研究或欣賞，不可用于其他商業用途。如有關于作品內容、版權及其它問題，請及時在公眾號留言。

如果獲得轉載授權，請注明作者姓名和轉載的出處，不修改文章的標題、文字、圖片或者音視頻，以免曲解原文意思。