政策之“眼”：以“存量活棋”破“增量困局”的全局調(diào)控

作者 |虞滟萍 責(zé)編 | 韓瑋燁

摘要：

本篇節(jié)選自睿和智庫《中國不動產(chǎn)資產(chǎn)管理發(fā)展概要藍皮書（2025-2026）》政策篇，

完整報告將于1月21日正式發(fā)布。

GDP趨勢

告別了過去“大開大合”式的周期調(diào)控，2025年的中國不動產(chǎn)政策展現(xiàn)出前所未有的定力與精細度。政策主線清晰而堅定：“激活存量、托住增量”，其核心邏輯已從簡單的“救市”或“打壓”，轉(zhuǎn)向深刻的“建機制”與“優(yōu)結(jié)構(gòu)”。

政策不再是追求普惠式的全面刺激，而是化身為精準的“手術(shù)刀”，聚焦于城市更新、資產(chǎn)證券化、保障性租賃住房及產(chǎn)業(yè)升級等關(guān)鍵領(lǐng)域，為行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展開出精準“藥方”。

增量開發(fā)

從“規(guī)模擴張”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量適配”?

全國供應(yīng)土地占地面積

增量市場雖然不再是舞臺的絕對中心，但其“壓艙石”的作用依然重要。2025年的政策導(dǎo)向明確，增量開發(fā)的重點已從追求速度和規(guī)模，徹底轉(zhuǎn)向提升質(zhì)量和優(yōu)化結(jié)構(gòu)。

首先，在土地供應(yīng)端，結(jié)構(gòu)性傾斜成為常態(tài)

各地方政府的年度供地計劃中，保障性住房、產(chǎn)業(yè)用地、公共服務(wù)設(shè)施用地的占比顯著提升，而純商品住宅用地的供應(yīng)則更趨審慎，尤其是在庫存壓力較大的二、三線城市。這一變化從源頭上引導(dǎo)市場供給匹配社會真實需求。

其次，存量土地的績效管理被提上日程

多地開始推行“用地績效評價”制度，對已出讓但開發(fā)進度緩慢、利用效率低下的土地進行評估。對于低效、閑置用地，政策工具箱里包含了限期開發(fā)、協(xié)議收回、鼓勵轉(zhuǎn)型（如轉(zhuǎn)為保障性租賃住房或產(chǎn)業(yè)M0用地）等多種手段。這不僅是對土地資源的節(jié)約集約利用，也倒逼開發(fā)商從“囤地”思維轉(zhuǎn)向“精耕細作”。

最后，在融資層面，“白名單”制度在2025年得到深化和優(yōu)化

監(jiān)管機構(gòu)與金融機構(gòu)的聯(lián)動更加緊密，精準支持那些財務(wù)狀況相對穩(wěn)健、項目質(zhì)量優(yōu)良的合規(guī)企業(yè)。資金的用途被嚴格限定在 “保交付、穩(wěn)民生”的核心任務(wù)上，確保項目能夠順利竣工，保障購房者的合法權(quán)益。這標志著金融支持已從對“主體”的普惠，轉(zhuǎn)向?qū)Α?strong>項目”的擇優(yōu)，旨在化解風(fēng)險，而非鼓勵新一輪的規(guī)模擴張。

城市更新

從“拆改留”到“運營激活”?

如果說增量開發(fā)是“托底”，那么城市更新無疑是2025年政策“激活存量”的主戰(zhàn)場。政策的著力點已經(jīng)超越了過去“拆、改、留”的物理空間改造，進化到“留、改、提”并重，核心在于通過運營激活，實現(xiàn)經(jīng)濟功能與社會功能的雙重再生。

政策重點清晰地聚焦于三大領(lǐng)域：老舊小區(qū)改造，著力于提升居住品質(zhì)與社區(qū)服務(wù)；低效工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型，鼓勵向“專精特新”產(chǎn)業(yè)園、研發(fā)總部基地等高附加值方向升級；閑置商業(yè)設(shè)施活化，支持將其改造為租賃住房、社區(qū)配套或新興消費空間。

2025年1-11月全國城市更新基金概覽

維度

關(guān)鍵信息

基金數(shù)量&規(guī)模

截至2025年11月，已經(jīng)有28個城市（含直轄市、計劃單列市）設(shè)立城市更新基金，累計募集資金約4550?億元（人民幣）。其中，規(guī)模在100億元以上的基金有8只（上海、廣州、北京、武漢、杭州、天津、南寧等），單只最高2000億元（廣州城市更新基金）。

基金模式

1.母子基金結(jié)構(gòu)：地方政府或國資委牽頭設(shè)立母基金，統(tǒng)一管理資金；子基金針對具體項目進行投資與運營。
2.單項目基金：項目實施主體聯(lián)合建筑、地產(chǎn)、保險等多方發(fā)起，直接對單一更新項目出資。

主要發(fā)起人

-政府/城投：如廣州城市更新基金（越秀集團、廣州地鐵、珠江實業(yè)）；上海城市更新基金（上海地產(chǎn)、招商蛇口、萬科、國壽等）；北京中關(guān)村科學(xué)城城市更新與發(fā)展基金（北京建工、上海寶冶等）。
-社會資本：國開行、商業(yè)銀行、保險公司、私募基金等提供配套資金。

政策依據(jù)

-《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》（中辦、國辦）?：明確提出設(shè)立城市更新基金、完善投融資機制、鼓勵政府與社會資本合作。
-《土地儲備管理辦法（修訂）》：將城市更新、成片開發(fā)納入土地儲備范圍，為基金提供土地資產(chǎn)支撐。
-《基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）項目行業(yè)范圍清單（2025版）》：首次將“城市更新設(shè)施”列為獨立行業(yè)門類，推動基金與REITs互補。

融資渠道

1.政府財政+專項債：專項債用于收回閑置土地、收儲存量商品房，配合基金出資。
2.銀行貸款/政策性金融：建設(shè)銀行、工商銀行等推出“城市升級貸”“產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸”等長周期貸款，基金可作為資本金撬動銀行授信。
3.REITs&ABS/ABN：城市更新項目可發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs或資產(chǎn)支持證券，形成資本市場直接融資渠道。

典型案例

-廣州城市更新基金：總規(guī)模2000億元，首期200億元，采用政府+社會資本合資模式。
-上海城市更新基金：總規(guī)模800億元，由上海地產(chǎn)、招商蛇口、萬科、國壽等多方共同發(fā)起。
-北京中關(guān)村科學(xué)城城市更新與發(fā)展基金：規(guī)模300億元，由政府牽頭、企業(yè)與保險資金共同出資。
-武漢城市更新引導(dǎo)基金：計劃設(shè)立50億元，重點支持危舊房改造與產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新。

基金投向

-老舊小區(qū)、城中村改造（拆遷安置、土地整治、復(fù)建工程）。
-舊工業(yè)區(qū)、歷史文化街區(qū)活化（功能轉(zhuǎn)換、產(chǎn)城融合）。
-公共設(shè)施、綠色基礎(chǔ)設(shè)施（污水管網(wǎng)、公共服務(wù)設(shè)施）。

運行機制

1.資本金+杠桿：基金出資占項目資本金20-25%，撬動銀行貸款，實現(xiàn)“資本金+杠桿”模式。
2.收益分配：項目產(chǎn)生的租金、物業(yè)費、政府補貼等現(xiàn)金流用于基金回報，優(yōu)先/次級分層結(jié)構(gòu)常見于REITs/ABS。
3.退出方式：項目完成后通過資產(chǎn)出售、租金收益、REITs上市或資產(chǎn)證券化實現(xiàn)基金退出。

地區(qū)分布

-華東：上海、杭州、南京、合肥等均已設(shè)立規(guī)模50-200?億元的城市更新基金。
-華南：廣州、深圳、南寧等地基金規(guī)模普遍在100-200?億元之間。
-華北：北京、天津、石家莊等以政府引導(dǎo)基金為主，規(guī)模100-300?億元。
-中西部：武漢、重慶、成都等城市近期陸續(xù)推出50-100?億元的引導(dǎo)基金。

睿和智庫整理

為了破解城市更新“資金難、平衡難”的痛點，2025年金融工具的創(chuàng)新成為最大亮點。政策層面大力鼓勵設(shè)立市場化的城市更新基金。這種基金通常采用“母基金+子基金”的架構(gòu)，由政府出資引導(dǎo)，撬動國企、金融機構(gòu)和社會資本共同參與，形成多元化的資金來源。

截至2025年，全國已有超過28個城市設(shè)立了城市更新基金，總資金規(guī)模達到4550億元。為大規(guī)模、長周期的更新項目提供了寶貴的耐心資本。

以上海為例，其總規(guī)模800億元的城市更新基金，已成為推動多個標志性項目落地的核心金融平臺。

同時，政策積極推廣“改造+運營”一體化的實施模式。通過引入專業(yè)的資產(chǎn)管理機構(gòu)，將前期的改造投入與后期的運營收益深度綁定，確保項目不僅“改得好”，更能“活得久”。

資產(chǎn)證券化

公募REITs常態(tài)化，私募REITs興起

2025年1-11月REITs（不動產(chǎn)投資信托基金）政策梳理

時間

政策文件（發(fā)布部門）

關(guān)鍵要點

2025-01-09

國務(wù)院辦公廳《進一步培育新增長點，繁榮文化和旅游消費的若干措施》

明確支持符合條件的文化、旅游類項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs，首次將文旅資產(chǎn)列入REITs適用范圍。

2025-01-13

中國證監(jiān)會《2025年重點工作》

提出提高產(chǎn)業(yè)債融資比重、加快REITs市場建設(shè)，要求在保持資產(chǎn)質(zhì)量的前提下擴大REITs發(fā)行規(guī)模。

2025-02-01

《求是》雜志（中國證監(jiān)會主席文章）

強調(diào)要穩(wěn)步拓寬REITs基礎(chǔ)資產(chǎn)范圍，鼓勵創(chuàng)新資產(chǎn)（如租賃住房、城市更新設(shè)施）進入REITs體系。

2025-03

央行、發(fā)改委、證監(jiān)會等聯(lián)合《金融支持新型工業(yè)化的指導(dǎo)意見》

將REITs作為促進數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟深度融合的工具，提出在新型工業(yè)化項目中積極運用REITs融資。

2025-05-21

國家發(fā)改委《關(guān)于進一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）常態(tài)化申報推薦工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2025〕782號）

四大重點：
1）推動市場擴圍擴容，重點支持收費公路、清潔能源、倉儲物流、保障性租賃住房等成熟資產(chǎn)；
2）擴大新購入項目資產(chǎn)范圍，支持已上市REITs通過擴募方式收購?fù)惢蜿P(guān)聯(lián)資產(chǎn)；
3）強化項目質(zhì)量把關(guān)，優(yōu)先推薦對國家重大規(guī)劃、戰(zhàn)略有推動作用的項目；
4）加強組織保障，要求省級發(fā)改部門跟蹤回收資金使用情況。

2025-06-04

《關(guān)于進一步培育新增長點，繁榮文化和旅游消費的若干措施》補充文件

再次強調(diào)文化、旅游類資產(chǎn)可發(fā)行REITs，推動文旅項目資本化。

2025-07

《關(guān)于開展零碳園區(qū)建設(shè)的通知》（發(fā)改委、工信部、能源局）

在零碳園區(qū)建設(shè)中鼓勵運用REITs融資，探索綠色基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)行路徑。

2025-08-05

央行、發(fā)改委、證監(jiān)會《金融支持新型工業(yè)化的指導(dǎo)意見》

明確“積極運用REITs等方式促進數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟深度融合”，為工業(yè)園區(qū)、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施提供REITs融資渠道。

2025-08-29

發(fā)改委《關(guān)于以城市為單元整體推進普惠托育服務(wù)發(fā)展的通知》

支持符合條件的民間投資項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs，進一步拓寬城市公共服務(wù)類資產(chǎn)的REITs適用范圍。

2025-09-12

國家發(fā)改委《關(guān)于進一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）常態(tài)化申報推薦工作的通知》（再次發(fā)布）

強調(diào)加快成熟資產(chǎn)（如供熱、水利、數(shù)據(jù)中心）項目申報，鼓勵跨區(qū)域整合存量資產(chǎn)，推動擴募新購入項目的制度化落實。

2025-09-15

《關(guān)于金融支持新型工業(yè)化的指導(dǎo)意見》細化

將REITs納入數(shù)字經(jīng)濟、工業(yè)園區(qū)等新型資產(chǎn)的融資工具，提出具體操作指引。

2025-10-30

商務(wù)部等五部門《支持符合條件的商業(yè)地產(chǎn)項目發(fā)行REITs的指導(dǎo)意見》

明確商業(yè)辦公、商業(yè)綜合體等商業(yè)地產(chǎn)可發(fā)行REITs，提供長期低成本融資，助力城市商業(yè)提質(zhì)增效。

2025-11-15

國家發(fā)改委《基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）項目行業(yè)范圍清單（2025版）》

將城市更新設(shè)施、酒店、體育場館、商業(yè)辦公設(shè)施、養(yǎng)老設(shè)施、租賃住房 等納入REITs發(fā)行范圍，標志REITs進入城市更新等新領(lǐng)域。

睿和智庫整理

資產(chǎn)證券化，特別是公募REITs，在2025年被提升到前所未有的戰(zhàn)略高度。它不僅被視為盤活存量資產(chǎn)的金融工具，更是推動整個不動產(chǎn)行業(yè)從“開發(fā)銷售”模式向“持有運營”模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵催化劑。

公募REITs市場在2025年迎來“常態(tài)化發(fā)行”的新階段。首先是資產(chǎn)類型的持續(xù)擴容，在原有的產(chǎn)業(yè)園、物流、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施之上，市場化租賃住房、商業(yè)物業(yè)、文旅設(shè)施等資產(chǎn)被穩(wěn)步納入發(fā)行范圍，為更廣泛的存量不動產(chǎn)打開了退出通道。其次是發(fā)行和審核效率顯著提升，擴募機制也變得更加靈活，支持優(yōu)質(zhì)REITs平臺通過并購新資產(chǎn)實現(xiàn)規(guī)模化增長。這大大增強了市場對持有型物業(yè)的投資吸引力。

2025年1-11月涉及私募REITs（或類REITs）的政策要點

日期

發(fā)文部門

政策文件（標題）

關(guān)鍵內(nèi)容（與私募?REITs直接關(guān)聯(lián)）

2025-01-09

國務(wù)院辦公廳

《關(guān)于進一步培育新增長點，繁榮文化和旅游消費的若干措施》

明確支持符合條件的文化、旅游類項目發(fā)行 基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）?，為私募REITs在文旅資產(chǎn)上提供政策入口。

2025-01-13

中國證監(jiān)會

《2025年重點工作》

將 加快REITs市場建設(shè) 列為重點任務(wù)，鼓勵 民間資本（私募）?參與REITs項目，提升私募REITs的發(fā)行便利度。

2025-02-01

證監(jiān)會（《求是》）

《奮力開創(chuàng)資本市場高質(zhì)量發(fā)展新局面》

強調(diào) 拓寬REITs資產(chǎn)范圍、 支持民間投資項目（即私募REITs） 進入REITs發(fā)行體系，為私募REITs創(chuàng)造制度環(huán)境。

2025-05-21

國家發(fā)展改革委（發(fā)改辦）

《關(guān)于進一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）常態(tài)化申報推薦工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2025〕782號）

四大創(chuàng)新：
1）?資產(chǎn)范圍再擴圍（新增鐵路、港口、通信鐵塔、市場化租賃住房、文化旅游、養(yǎng)老設(shè)施等），為私募REITs開辟新標的；
2）?擴募機制優(yōu)化（縮短擴募周期至6個月，允許跨行業(yè)資產(chǎn)并購），私募REITs可更靈活進行二次融資；
3）?項目把關(guān)“優(yōu)中選優(yōu)”?，鼓勵 民間投資項目（即私募REITs）進入推薦名單；
4）?組織保障：設(shè)立專門協(xié)調(diào)服務(wù)機制，明確 民間資本 發(fā)行REITs的審批流程。

2025-09-12

上海證券交易所

《私募REITs擴募新規(guī)（實施細則）》

首次發(fā)布 私募REITs擴募適用范圍、核心流程、信息披露要求，明確：
?私募REITs可在首次發(fā)行后 6個月內(nèi) 進行擴募；
?擴募資產(chǎn)可為 同類或關(guān)聯(lián)行業(yè) 的存量資產(chǎn)，提升資產(chǎn)組合靈活性；
?強化 項目質(zhì)量審查 與 信息披露，確保私募REITs市場透明度。

2025-09-12

上海證券交易所（同上）

《私募REITs擴募新規(guī)（實施細則）》

該文件還規(guī)定 私募REITs管理人須具備資產(chǎn)管理資質(zhì)，并要求 基金托管人、審計機構(gòu)全程參與，提升私募REITs合規(guī)水平。

2025-11-28

申萬宏源（證券研究報告）

《房地產(chǎn)行業(yè)2026年投資策略》

在政策回顧章節(jié)列出 2025年9月上交所私募REITs擴募新規(guī)，并指出該新規(guī) 放寬了私募REITs的資產(chǎn)范圍與擴募流程，是私募REITs市場進入 多層次、常態(tài)化 階段的關(guān)鍵節(jié)點。

2025-12-06

政府網(wǎng)站（政策解讀）

《基礎(chǔ)設(shè)施REITs再擴圍》

進一步 擴大基礎(chǔ)設(shè)施REITs資產(chǎn)類型，包括 文旅、養(yǎng)老設(shè)施、智慧城市等，對 私募REITs 的標的選擇提供更寬廣的空間。

睿和智庫整理

與此同時，私募REITs（或類REITs）作為公募市場的重要補充，在2025年也呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。由于其結(jié)構(gòu)靈活，可以嵌入對賭、回購、優(yōu)先分紅等復(fù)雜的交易條款，私募REITs成為存量資產(chǎn)盤活，尤其是那些尚未達到公募發(fā)行標準、需要進行培育改造的資產(chǎn)的重要工具。它在國企存量資產(chǎn)重組、受困房企資產(chǎn)處置，以及城市更新項目的前期融資中扮演了“隱形冠軍”的角色。

更重要的是，政策正在引導(dǎo)REITs與國企改革、不動產(chǎn)紓困、產(chǎn)業(yè)升級等宏觀戰(zhàn)略相結(jié)合。一個“資產(chǎn)重組—運營提升—證券化退出”的價值閉環(huán)正在形成。例如，地方國企可以將旗下的低效園區(qū)資產(chǎn)剝離，通過與專業(yè)運營商合作進行升級改造，待運營成熟、現(xiàn)金流穩(wěn)定后，再通過發(fā)行REITs實現(xiàn)退出，回籠資金用于新的戰(zhàn)略投資。

財政與金融協(xié)同

“專項債+貼息貸款”支持存量改造

2025?年1-11月不動產(chǎn)領(lǐng)域的專項債與貼息貸款政策要點（按時間順序）?

為進一步引導(dǎo)資金流向存量盤活領(lǐng)域，2025年財政與金融政策的協(xié)同發(fā)力成為一大看點。

地方政府專項債的投向被進一步優(yōu)化，明確優(yōu)先支持保障性租賃住房的籌集建設(shè)、老舊產(chǎn)業(yè)園區(qū)的升級改造、智慧城市與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等存量提質(zhì)增效項目。專項債作為資本金，有效撬動了更大規(guī)模的商業(yè)銀行貸款。

在此基礎(chǔ)上，中國人民銀行創(chuàng)新性地推出了“存量資產(chǎn)盤活再貸款”工具。這一結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，目的在于鼓勵金融機構(gòu)以更低的成本，向參與存量不動產(chǎn)改造和運營的企業(yè)提供中長期貸款。通過央行提供的低成本資金，商業(yè)銀行有更大的動力去支持那些周期長、前期投入大的存量改造項目，有效緩解了項目的融資難題。