瞭望·政策解碼 | 以法治指引和保障普惠托育服務體系發展

　　托育服務法草案最突出的亮點，是確立了托育服務的公共服務屬性

　　草案以最有利于嬰幼兒健康成長的原則為核心，關注托育服務供給和安全，注重嬰幼兒合法權益保護

　　草案明確了各類侵害嬰幼兒權益行為的法律后果，強化制度剛性約束，亮明托育服務行業不容逾越的底線和紅線

　　草案專設“保障措施”一章，構建全方位政策支持體系

　　文 | 楊文莊

　　2025年12月22日，托育服務法草案提請十四屆全國人大常委會第十九次會議審議，標志著我國托育服務規范化、法治化發展邁出重要一步。草案共8章76條，構建起覆蓋托育機構、人員、服務、保障、監管等全鏈條的法治框架。草案錨定以人口高質量發展支撐中國式現代化的戰略部署，總結近年來我國托育服務事業發展的成功經驗，破解制約事業發展的痛點難點問題，回應億萬家庭對“幼有所育”的熱切期盼，諸多制度創新彰顯鮮明的中國特色與實踐導向。

在山東青島恒星科技學院恒星托育中心，老師教托育班的小朋友學習非洲鼓（2025 年 11 月 4 日攝） 新華社發（張鷹攝）

　　明確服務屬性 強化政府責任

　　托育服務法草案最突出的亮點，是確立了托育服務的公共服務屬性。草案明確“將普惠托育服務有序納入基本公共服務范圍”，具有里程碑意義，意味著托育服務不再是單純的市場行為，而是兼具普惠性、基礎性、兜底性的基本公共服務。政府在托育服務供給、保障、監管等方面的責任得到法律固化，為縣級以上人民政府將托育服務納入國民經濟和社會發展規劃、建立財政經費等保障機制提供了法律依據。

　　草案確立托育服務政府主導、社會參與、普惠優先的發展原則，這既符合我國國情，又借鑒了國際有益經驗。政府主導體現在統籌規劃、資源配置、財政投入、監督管理等方面，確保托育服務的公益屬性；社會參與則通過鼓勵多主體辦托，豐富供給模式；普惠優先通過綜合措施降低服務價格，讓有需要的家庭都能托得上、托得起。

　　相關調查顯示，三歲以下嬰幼兒無人照料是影響家庭生育意愿的主要因素之一，且在城市和發達地區表現更為突出。“十四五”時期，我國托育服務體系建設取得長足進展，建成12.6萬家托育服務機構，托位總數達666萬個，千人口托位數達4.73個。與此同時，由于近90%的托位由社會資本建設運營，房租和人工成本較高，托育價格高。

　　權威數據顯示，2023年全國平均托育服務收費價格（不包括餐費）1978元/人/月，一線城市在5500元/人/月以上，許多家庭望而卻步，托位實際使用率不足50%，適齡嬰幼兒入托率不到10%，不少托育機構運營艱難。一些地方出臺了普惠托育服務的定價和支持政策，但力度還不夠大，覆蓋面不夠廣，“送托難、送托貴”問題未得到有效緩解。這與中央努力穩定新出生人口規模的要求相比、與1/3嬰幼兒家庭的送托需求相比，差距較大。

　　黨中央明確要求大力發展普惠托育服務體系，顯著減輕家庭生育養育教育負擔。此次托育服務法草案確立托育服務的公共服務屬性，將從根本上解決托育服務的性質定位問題，明確政府責任，有力促進托育服務健康發展。

　　保障健康成長 科學規范服務

　　托育服務法草案以最有利于嬰幼兒健康成長的原則為核心，關注托育服務供給和安全，注重嬰幼兒合法權益保護，從權利界定、服務保障、法律責任等方面構建了全鏈條權益保護體系。

　　在權利界定上，草案將“保障嬰幼兒健康成長”作為貫穿全篇的主線，明確了嬰幼兒受保護權、發展權等核心權益。明確托育服務應當遵循嬰幼兒生長規律和特點，保障安全和身心健康；禁止任何形式的侵害嬰幼兒身心健康行為，包括怠于照護、歧視、侮辱、恐嚇、體罰或變相體罰、性侵害、虐待等。這都體現了對嬰幼兒這個最柔軟群體的特殊保護，彰顯以人為本的立法理念。草案還注重保障嬰幼兒家庭在托育服務中的合法權益，明確家庭對嬰幼兒托育的選擇權和參與權，要求托育機構向家庭反饋嬰幼兒在托情況，主動聽取意見和建議。

　　在服務保障上，草案通過精細化服務標準保障嬰幼兒權益。明確由國家建立托育服務標準體系；明確托育機構應當根據嬰幼兒生長發育特點科學制定作息和活動方案，引導嬰幼兒進行多種形式的游戲玩耍等活動，不得在面向嬰幼兒的活動中使用視屏類電子產品；細致規定嬰幼兒營養膳食要求，防止過量攝入鹽、糖、油脂；強化健康管理，明確托育機構應當建立嬰幼兒健康檔案，實行晨午檢和全日健康觀察，加強嬰幼兒常見病預防和傳染病防控；推動“醫育結合”，明確由主管部門支持、督促醫療衛生、婦幼保健等機構為托育機構提供嬰幼兒健康服務。這些精細化的服務規范要求，將為嬰幼兒健康成長提供有效保障，讓托育服務更具專業性和科學性。

　　在法律責任上，草案明確了各類侵害嬰幼兒權益行為的法律后果，強化制度剛性約束，亮明托育服務行業不容逾越的底線和紅線。對托育機構未履行安全保障義務、疏忽管理或放任托育人員侵害嬰幼兒身心健康等行為，規定了警告、罰款、沒收違法所得、吊銷許可等行政處罰措施，明確造成人身權益損害、財產損失的依法承擔民事、刑事責任，同時明確托育人員、托育機構以外第三人的責任。相關法律責任既是對托育機構的監督提示，也有助于實現懲戒和預防，為嬰幼兒身心健康全面發展提供堅實的法律支撐。

　　多元協同擴容 落實普惠可及

　　托育服務法草案充分考慮我國城鄉發展不平衡、家庭需求多樣化的現實情況，通過多元協同的制度設計提升服務普惠性、可及性、適應性，努力破解“入托難、入托貴”問題。

　　在供給主體上，草案打破單一供給模式，鼓勵多主體參與。支持將城鄉社區公共服務設施等無償或者采取減免租金等方式，優先用于設立托育機構或者供托育機構使用，打造“家門口的托育服務”；鼓勵和支持國家機關、群團組織、事業單位、國有企業、部隊依法采取公辦、公建民營等方式提供普惠托育服務；鼓勵和支持用人單位、產業園區等為職工提供普惠托育服務，相關經費可按規定從職工福利費中列支并從工會經費中適當補充；鼓勵有條件的幼兒園開設托班，推進“托幼一體”。多層次供給體系有利于充分調動社會資源，緩解普惠托育服務供給不足壓力。

　　在供給政策上，草案專設“保障措施”一章，構建全方位政策支持體系。明確縣級以上人民政府將托育服務工作經費納入本級政府預算；對普惠托育服務機構給予經費補貼、場地設施支持、稅費優惠等支持政策；鼓勵縣級以上地方人民政府探索建立嬰幼兒家庭托育服務補貼制度，直接減輕家庭托育負擔。這些政策組合能有效降低托育服務運營成本，引導更多機構提供普惠托育服務。

　　在供給布局上，草案強調統籌規劃、合理布局，注重城鄉協調和供需匹配。明確縣級以上人民政府應當根據人口規模及結構、托育服務需求等情況，統籌規劃布局城鄉托育服務資源；對新建居住區明確配套建設與常住人口規模及結構相適應的托育服務設施的要求，對于托育服務設施不足的已建成居住區，明確通過購置、置換、租賃和改造等方式補齊短板。

　　在服務模式上，草案鼓勵提供多樣化托育服務形式，滿足差異化需求。除全日制、半日制托育服務外，支持托育機構提供計時托等服務，解決家長“接送難”等痛點。同時，明確托育機構應通過親子活動、家長課堂等形式，為在托嬰幼兒家庭提供科學育兒指導，提升家庭育兒能力。這種多元化的服務模式，能夠更好適配不同家庭托育需求，讓托育服務更具靈活性和便利性，提升服務可及性與覆蓋面。

　　強化準入監管 守牢安全底線

　　托育服務法草案將嬰幼兒安全放在首位，針對這一家長和社會最關切的問題，從機構準入、人員管理、過程監控、應急處置等環節入手，設立一系列嚴格制度規范，全方位守護嬰幼兒安全底線，讓家長“送托無憂”。

　　在機構準入方面，草案實行嚴格的準入許可制，代替以往的備案制，從源頭把控機構安全。明確托育機構設立必須具備符合規定的場所、設施設備、人員配置等核心條件，經縣級人民政府衛生健康主管部門許可后方可開展服務。托育機構應當對許可證件、登記信息、人員資質及健康證明、安全管理制度、每日膳食、收退費辦法等進行公示。同時，草案要求托育機構建立健全安全管理制度，配備必要的安保器材和設施，發生突發事件和傷害事件時優先保障嬰幼兒人身安全和生命健康。

　　在人員管理方面，草案構建了嚴格的從業人員管理制度，建設專業“守護者”隊伍。明確實行托育師資格考試和注冊制度，設定學歷、專業門檻，建立托育師職稱評定標準，從專業能力上保障服務質量。建立入職前及年度違法犯罪記錄篩查機制，有暴力傷害、拐賣、性侵害、遺棄、虐待、吸毒、賭博等違法犯罪記錄以及有嚴重違反職業道德規范的行為或其他可能危害嬰幼兒身心健康的情形，不得擔任托育人員，已經錄用的立即停止工作、依法解除合同，對嚴重違反托育服務相關規定的從業人員依法終身禁業。這些制度設計形成了從業人員“準入—管理—退出”的全流程監管閉環。

　　在過程監管方面，草案設立多項剛性規定，推動實現“監管無死角”。要求托育機構在嬰幼兒生活和活動區域、食品操作間等公共區域安裝視頻監控系統，監控視頻資料保存期不得少于90日，確保照護過程可追溯；建立嬰幼兒侵害行為強制報告制度，發現嬰幼兒身心受到或疑似受到侵害或面臨其他危險情形的，應當立即采取保護措施，并向相關部門報告。

　　在監管機制方面，草案構建了多元協同的監管體系。明確衛生健康、教育、公安、民政、應急管理、市場監管等部門職責，形成聯合監管機制；對托育機構服務質量定期組織評估，向社會公布評估結果；明確嬰幼兒父母或者其他監護人有權對托育機構的日常活動進行監督。這種“政府監管+社會監督+機構自律”的共治格局，能夠形成監管合力，確保安全制度落到實處。

　　托育服務法草案提請審議，是我國法治建設在民生領域的重要成果。從性質定位的突破到供給體系的創新，從權益保障的升級到安全監管的強化，一項項制度設計回應民生期盼，彰顯法治溫度。按照法定程序推進制定托育服務良法，必將為托育服務行業高質量發展提供強大法治指引和保障，為建設生育友好型社會、推動人口高質量發展、增進家庭和諧幸福奠定堅實基礎。

　　（作者為中國人口學會會長）■