解·析｜上海營商環境建設的底層邏輯：以提高全要素生產率為導向

“十五五”時期是上海加快建設“五個中心”的關鍵階段，優化營商環境不僅是落實中央精神的必然要求，更是上海在長三角乃至全國高質量發展中發揮引領作用的戰略選擇。本質上，這是一場從積累“制度資本”向培育“創新生態”的深刻轉型，旨在為城市長遠發展注入可持續的核心動能。回顧上海營商環境建設歷程，可以發現其始終圍繞全要素生產率提升這一主線展開，從簡化流程、降低成本到2026年版方案強調“生態賦能”，呼應了全要素生產率從要素驅動向創新驅動轉變的內在邏輯。

一、理論根基：營商環境是全要素生產率的“制度基礎設施”

（一）新制度經濟學視角：制度降低交易成本，提升配置效率

新制度經濟學深刻揭示了制度對經濟績效的決定性影響。營商環境作為經濟運行的核心制度載體，通過構建市場化、法治化、國際化的規則體系，有效降低制度性交易成本，減少市場活動中的不確定性，為各類生產要素的自由流動與高效組合提供穩定預期。

制度資本是指通過構建規范、穩定、高效的制度體系形成的 “無形資本”，是支撐經濟社會持續發展的核心基礎設施。其核心價值體現在降低交易不確定性、優化資源配置效率、激發市場主體活力三個維度，具體表現為市場化的規則框架、法治化的權益保障、國際化的對接標準等。在營商環境語境中，制度資本指的是上海持續推出1200余項優化舉措積累的核心成果，包括“一網通辦”的政務服務機制、公平競爭審查制度、知識產權保護體系等。這些制度不只是靜態的規則文本，更是動態的效能載體，能持續為企業提供穩定預期，讓要素流動更順暢、創新活動更可持續，成為全要素生產率提升的重要支撐。

判斷制度設計是否有效，關鍵在于制度資本帶來的效率提升和收益增長，能否超過其運行的制度成本。上海營商環境改革中清理的“重復審批”“多頭報表”等舉措，正是剔除無效制度成本，讓制度資本的增值效應充分釋放。當制度資本足夠雄厚時，會產生“引聚”和“涌現”效應：統一開放的制度體系能吸引更多市場主體集聚，形成產業生態協同，進一步攤薄單位制度成本，實現“制度資本越厚→制度成本越低→全要素生產率越高”的正向循環，持續涌現出新場景和高級功能，這也是上海打造 “綜合成本優勢”的重要邏輯基礎。

（二）創新生態系統視角：生態賦能協同，激發創新涌現

創新生態系統理論強調，全要素生產率的提升不能依靠單一要素的孤立投入，而是依賴于多元主體在良性互動中形成的協同演化機制。營商環境恰恰是這一生態系統的“氣候”與“土壤”，其核心功能在于促進企業、高校、科研機構、政府與社會資本等主體之間的非線性連接與深度協作。上海營商環境2026年版方案中提出的產業生態培育、開放創新場景、要素協同保障等一系列舉措，正是基于生態思維的制度創新，旨在通過完善創新網絡、強化知識溢出、促進跨界融合，使創新在互動中自然生長，實現全要素生產率的持久提升。

（三）戰略匹配視角：營商環境支撐“五個中心”功能實現

所謂“大營商”，就是資源集聚、系統集成、改革聯動、治理要素和生產要素在價值鏈上耦合在一起。上海建設國際經濟、金融、貿易、航運和科技創新中心，每一項戰略任務都需要與之相匹配的一流營商環境作為支撐。習近平總書記多次在重要場合強調，要“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”。市場化配置機制是經濟中心高效運轉的基礎，法治化保障體系是金融中心穩定發展的底線，國際化規則對接是貿易與航運中心參與全球競爭的關鍵，而富有活力的創新生態則是科技創新中心的核心動力。優良的營商環境能夠吸引并高效配置全球高端資源，促進各類市場主體公平競爭，使上海在全球價值鏈重構中占據主動，真正成為配置全球資源的戰略樞紐。

二、內涵解析：全要素生產率導向的營商環境體系

（一）結構支撐：商業、政策與戰略邏輯的有機統一

營商環境建設蘊含“商業邏輯—政策邏輯—戰略邏輯”三層架構，三者協同作用，共同支撐全要素生產率提升。商業邏輯是基礎，反映市場主體對效率、公平與安全的根本需求；政策邏輯是中堅，承擔將國家戰略轉化為可操作制度安排的功能；戰略邏輯是引領，確保營商環境改革服務于國家長遠發展戰略和城市核心功能定位。上海的成功在于實現三層邏輯的同頻共振：將“資源配置效率最優化和效益最大化”的戰略要求，通過公平競爭審查、要素保障機制等政策工具，轉化為企業可感可及的營商環境，確保改革始終圍繞全要素生產率提升這一核心目標展開。

（二）時代特征：生態化、協同化、精準化

上海以提升全要素生產率為核心打造營商環境，呈現三大鮮明特征：

一是生態化導向。超越傳統“政策優惠”模式，轉向構建如“空氣、水、土壤”般的系統性發展生態，通過產業生態建設、場景開放、社會共治等，營造要素集聚、主體互動、創新活躍的生態網絡。

二是協同化格局。形成國資、民資、外資協同發展的價值網絡。國資發揮“壓艙石”功能，民資擔當“創新主力”，外資提供“全球鏈接”，三者優勢互補、相互賦能。

三是精準化服務。建立以企業需求為導向的智敏感知系統。借鑒新加坡經驗，構建不打擾企業、不侵入隱私的需求感知機制，實時捕捉市場情緒、企業訴求、技術變革趨勢，推動政策供給與市場需求精準匹配，提升制度紅利的直達效率。

盡管成效顯著，但上海在提升全要素生產率方面仍面臨若干深層挑戰，比如要素配置效率有待提升，系統協同存在短板，生態融合度不足，外部環境壓力增大等。因此，必須以提高全要素生產率為導向，持續深化制度創新、完善生態系統，以最高標準借鑒國際慣例、以最好水平服務經營主體、以最佳實踐推進改革創新，著力破解要素配置、政策協同、產城融合等領域瓶頸，努力打造全球高端要素引力場與原始創新策源地。

三、四重平衡：上海優化營商環境的實踐邏輯與路徑深化

全要素生產率是上海營商環境的核心亮點與核心競爭力，也是各類市場主體紛至沓來的根本原因。從具體路徑來看，未來需要在多重維度中把握平衡，既堅守改革底線又回應發展需求，既夯實制度基礎又保持創新活力，通過 “對標與對接、穩定與應變、他律與自律、聯通與適配” 的四重協同，構建更具韌性和競爭力的生態體系。

（一）對標世行體系與對接主體訴求：實現“國際標準”與“本土體感”同頻

世行營商環境評估體系為上海提供了國際化的改革標尺，其聚焦的流程優化、效率提升、權益保障等核心維度，與全要素生產率提升的內在要求高度契合。在59個計分測評點中，上海有36個測評點位居第一梯隊，其中32個測評點位居世界前十，22個測評點位于全球最優（排名第一），這正是對標國際規則、壓縮制度性交易成本的成果。同時世行評估難以完全覆蓋本土企業的差異化訴求，這要求上海在對標過程中更加重視對接經營主體訴求。

對接經營主體訴求是營商環境優化的根本落腳點。通過“處長講政策”、12345涉企訴求分辦機制等渠道，上海精準捕捉企業在融資便利、要素獲取、政策落地等方面的痛點。例如，針對中小企業融資難問題推出“隨申融”平臺，針對創新要素轉化不暢開放大科學裝置，這些舉措既呼應了企業實際需求，也彌補了國際評估體系的短板。未來需進一步建立“評估指標—企業訴求—改革舉措”的轉化機制，讓國際標準為本土實踐賦能，讓企業特別是中小企業和普通民眾清晰地感受到改革帶來的紅利。

（二）保持相對穩定與堅持動態適配：實現“預期基石”與“創新空間”共生

穩定的制度環境是企業安心經營的前提，也是制度資本積累的核心。上海連續多年推出營商環境行動方案，始終堅守“市場化、法治化、國際化”的根本導向，保持政策的延續性和一致性，讓企業形成“政策不翻燒餅”的穩定預期。這種穩定不是僵化停滯，而是在核心規則、公平底線等方面的持續堅守，如公平競爭審查制度、知識產權保護體系等，為要素優化配置提供可靠保障。

動態適配是應對市場變化的必然要求。面對數字經濟興起、產業迭代加速等新趨勢，上海需在穩定框架下靈活調整政策舉措。2026年版方案中針對短劇、二次元等新業態明確監管分工，探索“容缺管理”“審慎監管”等模式，正是動態適配的生動實踐。未來要建立政策“預調微調”機制，通過智敏感知系統捕捉市場變化和技術變革，在守住風險底線的前提下，為新生事物留足成長空間，實現“穩定預期”與“動態創新”的有機統一。

（三）職能部門刀刃向內與市場深化優化：推動“政府賦能”與“市場自治”協同

職能部門刀刃向內是營商環境優化的關鍵動力。上海通過“一網通辦”改革、跨部門聯合監管、基層服務提質等舉措，持續破除體制機制障礙，降低制度性交易成本。例如，“一件事”集成服務減少企業辦事環節，“無感監管”避免過度干預，這些改革本質上是政府通過自我革命釋放發展活力，為市場主體松綁減負。

市場自身深化優化是營商環境提質的內生支撐。要引導企業強化合規建設、完善治理結構，形成良性競爭的市場生態；鼓勵行業協會發揮橋梁作用，制定行業標準、化解企業糾紛，實現市場自律；推動龍頭企業帶動產業鏈協同，構建創新聯合體，促進產業生態自我完善。政府與市場并非相互替代，而是形成合力：政府通過刀刃向內破除市場壁壘，市場通過自我凈化提升運行效率，最終實現“政府有為、市場有效”的良性互動。

（四）強化資源可貿易與政策互操作：實現“要素流動”與“制度銜接”貫通

資源資產的可貿易性是提升全要素生產率的重要前提。上海依托“五個中心”建設，持續推動土地、資本、技術、數據等生產要素市場化配置改革，打破要素流動的區域壁壘與行業限制，強化要素跨領域、跨層級聚合能力。通過“標地營造”優化土地供給，以“隨申融”平臺激活資本活力，用數據跨境流動試點釋放數據價值，讓優質要素在更大范圍高效匹配，為全要素生產率提升提供基礎支撐。

政策的互操作性是保障要素高效流動的制度保障。上海著力打破“部門墻”“政策孤島”，通過“惠企政策集成包”“跨部門同題共答”等機制，強化政策制定的統籌銜接與協同配套，避免碎片化帶來的效率損耗。2025年12月的中央經濟工作會議明確提出“建設上海（長三角）國際科技創新中心”。未來，要深化長三角區域政策協同，推動資質互認、標準統一、服務聯通，讓政策紅利在更大區域內輻射釋放；完善政策解讀與落地指導機制，提升政策執行的一致性與精準度，確保企業清晰理解、便捷享受。通過要素可貿易與政策互操作的雙向發力，讓要素流動更順暢、制度銜接更緊密，進一步放大上海的競爭合作效率優勢。

（ 作者分別為上海前灘新興產業研究院首席研究員；上海前灘新興產業研究院院長、首席研究員）

原標題：《解·析｜上海營商環境建設的底層邏輯：以提高全要素生產率為導向》

欄目主編：王珍

文字編輯：王珍

本文作者：劉文富 何萬篷

題圖來源：解放日報記者 孟雨涵 攝

圖片編輯：邵競

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