“城市更新局”來了：城市發展的邏輯正在起變化｜新京報專欄

▲重慶市沙坪壩區沙坪壩街道一心村社區壹心巷，經過更新改造讓這條老街巷煥然一新，吸引市民在此休閑、鍛煉身體。圖/IC photo

城市更新，正在成為不少地方城市治理的重要關鍵詞。

2026年1月1日起，《濟南市城市更新條例》開始施行。濟南市人民政府新聞辦公室近期召開新聞發布會，對《濟南市城市更新條例》進行了解讀。

2026年元旦，《天津市城市更新條例》也開始正式施行。這是天津城市更新領域首部地方性法規。

近年來，濟南等城市大力實施城市更新行動，取得積極成效。與此同時，多地住房和城鄉建設部門完成更名，“更新”取代“建設”，成為新的機構名稱。

城市發展根本邏輯在悄然變化

近年來，湖北多地“住建局”更名“住更局”，曾引發輿論關注。

2024年起，湖北省在省會武漢市率先成立住房和城市更新局之后，在全省范圍內推進機構改革，目前，武漢市之外的16個地市州住房和城鄉建設局已更名為“住房和城市更新局”，并完成掛牌。由此，湖北成為全國首個實現省域層面全覆蓋調整的省份。

一些大城市更早開始相關實踐。廣州的部門調整起步更早，2015年前后，廣州圍繞“三舊”（舊城、舊廠、舊村）改造，設立專門的城市更新管理機構，成為全國最早在市級層面將城市更新單列為政府職能的城市之一。到2019年，隨著機構改革推進，相關職能被整合進入規劃和自然資源系統，實現了與國土空間規劃體系的深度融合。

深圳的路徑則更具獨立性，2019年成立城市更新和土地整備局，與住房建設部門并行運行。在東北地區，沈陽也較早將城市更新從傳統住建體系中調整出來，通過設立獨立的城市更新管理機構，與住建部門形成并行推進的工作格局。

如果僅從字面理解，這些名稱的改變，似乎只是一次行政機構的“換牌”。但放到當前全國城市建設與發展的現實語境中，這一變化更像是一種信號：城市發展的根本邏輯，可能正在悄然發生變化。

長期以來，隨著城鎮化推進，我國城市在空間層面往往表現為資源的“不夠用”：住房不足、基礎設施建設滯后、公共服務設施覆蓋不足。在這一階段，城市空間發展的主要任務是大規模建設——新城新區開發、房地產項目建設以及土地財政等一系列制度安排，圍繞增量擴張逐步形成了一整套發展體系。

如今，隨著城鎮化進入后半程，城鎮化速度明顯放緩，后續增長速度與本世紀前二十年相比將明顯下降。近年來，部分城市已經進入常住人口減少的“收縮狀態”。

在此背景下，盤活存量而非繼續做大增量，逐漸成為多數城市面臨的發展命題。城市所要應對的問題也在發生變化。越來越多城市面對的已不再是資源“有沒有”的數量問題，而是“好不好”的品質問題。

經過多年發展，存量城區，尤其是老舊街區，普遍存在管線老化、功能混雜等問題，老城區公共空間碎片化、利用效率偏低。城市如何在極端氣候、人口老齡化和產業結構調整背景下保持韌性，對城市發展策略提出新的要求。這些問題，單靠新增建設已經難以解決，城市更新成為更為重要的路徑。

從這個角度看，城市并沒有停止發展，而是進入了一個更加復合、多維的新階段。這正是城市更新成為核心議題的現實背景。

“更新”不是語言創新，而是治理邏輯前移

從國際視野看，城市更新并非新概念。

發達國家普遍在20世紀六七十年代、城鎮化進入中后期時，完成了從“建設”向“更新”的轉型。

在城市進入存量發展階段后，多個國家在政府層面將城市更新或城市再生上升為核心治理職能，其共同特征是：將城市更新視為一項長期、系統性的公共治理任務，而非階段性的建設工程。

作為最早開始大規模城市化的發達國家，英國的城市發展政策在20世紀50年代依然以衛星城和新城建設為重點，但在60年代末開始轉向內城復興，重點從拆除轉向內城的復興，并在20世紀80年代后逐步推廣基層的社區規劃，并鼓勵公眾參與。

美國從20世紀70年代末將城市發展的重點轉向城市更新（urban renewal），由地方政府對中心城區衰敗區域的土地予以征收。然后轉售給開發商進行再開發，并同步納入居民參與要求。

新加坡在20世紀60年代面對嚴重住房短缺和居住環境惡化，成立建屋發展局（HDB），集中推進公共住房建設，實現大規模人口安置。到20世紀90年代，“居者有其屋”目標基本實現，但公共住房老化和人口老齡化問題逐漸顯現，住房政策重心隨之轉向存量更新與社區活力提升。

在我國，香港地區的城市更新起步最早。自20世紀60年代起，由政府主導解決貧民窟清理和居住安全問題。隨著更新任務的長期化和復雜化，治理架構不斷調整。進入2000年后，城市更新逐步從單一拆建轉向多元路徑，形成更新、修復與活化并行的綜合模式。

從國家政策層面看，“城市更新”并非近兩年的新提法。在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中就首次提出將城市更新作為國家重點戰略，以新發展理念為引領，通過系統性改造老舊城區、活化工業遺產、完善基礎設施等手段優化城市空間。

2025年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出，大力實施城市更新，建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。

近年來，國家住房和城鄉建設部持續推動城市更新的落實，不斷提升城市生活空間品質，并提出“先體檢、后更新”的城市更新程序，并于2025年7月頒布《城市更新規劃編制導則》。

在各地的實踐中，更新早已存在。但過去，其更多以專項行動或階段任務的形式出現，往往依附于老舊小區改造、棚改或特定片區再開發。如今，隨著“更新”被直接寫入政府部門機構名稱，意味著其角色正在發生變化。

這背后，是國家對城市發展方式的重新定位。城市更新不再只是改善居住條件或拉動投資的工具，而成為連接城市環境、人口結構、產業調整、公共服務和安全治理的重要抓手。這一轉變，對政府部門提出的要求，不僅是建設能力，更是統籌能力和制度設計能力。

也正因如此，簡單地將“更新”理解為“取代建設”并不準確。更新時期依然需要建設，只是這種建設不再追求外延擴張，而更強調嵌入式改造、系統性修復和精細化治理。

關鍵不在更名，而在功能重構

城市更新本身是一項系統性強、復雜度高的工作。與傳統城市建設相比，它面對的不是“白紙畫圖”，而是在既有城市空間中動結構、調利益、改秩序，往往同時涉及居民、產權人、開發企業、金融機構、街道社區以及多個政府部門。

城市更新過程中，既要處理產權碎片化、利益分配不均、歷史遺留問題，又要兼顧公共利益、社會穩定和文化保護，任何一環失衡，都可能導致項目停滯。因此，城市更新不僅是工程問題，更是一項高度依賴協商、統籌和制度設計的治理工作。

長期以來，城市更新的核心堵點，往往卡在“誰來統籌”上：住建部門負責工程項目建設，自然資源部門負責土地和空間規劃，而更新項目天然跨越二者邊界，導致協調成本高、推進周期長。一些地區，如湖北，通過較大幅度調整相關部門職能，試圖在制度層面回應這一結構性矛盾。

各地相繼設立城市更新相關機構，路徑雖不完全一致，但放在一起看，可以發現一個共同趨勢：城市治理的關注點，正在從開發新空間，轉向重構既有空間的運行和維護方式。

當然，行政機構的更名和調整，并不意味著現有體系已經完全成熟。更名本身并不能直接解決所有問題。

一些城市在設立城市更新局之后，因各種原因進行了部門撤銷或者再調整。例如，廣州作為首個成立城市更新局的城市，在4年之后的2019又將該部門職能并入市規劃和自然資源局，但兩個部門依然協同持續推動城市更新工作。在番禺區等市轄區依然有區一級的城市更新局，進行更新項目的落地實踐。與此同時，近年來，住建局城市更新處仍在城市更新工作中發揮重要作用。

可以看出，部門改名是一個動態的過程，名稱并非最重要的因素。可以看到的是，城市更新正被作為一項長期、系統的治理任務來對待。這一變化與房地產市場的階段性調整有關，但并不等同于房地產問題本身。隨著城市規模、結構和社會需求的變化，更新成為必然選項。

因此，理解這輪更名的意義，不應簡單視為常規機構改革，也不能局限在是否“去房地產化”的認知視角。它更像是一種中國式現代化大體系下城市治理方式的更新——城市不再是高樓大廈的生產機器，而被重新理解為一個以人民為中心、需要持續完善、動態調適的復雜系統。

當然，部門名稱的變化，并不會自動帶來治理能力的提升。城市更新真正的難點，在于如何在多重目標之間取得平衡：發展與保護、效率與公平、公共利益與市場機制。

住房和城市更新局能否從傳統項目審批者的角色，轉向空間治理的組織者和協調者，仍有待實踐檢驗。但可以確定的是，當更新成為城市治理的常態命題，城市發展的評價標準也在隨之改變。城市不再只是被建設的對象，而是一個需要被持續理解、修復和優化的系統。

這，或許才是更名背后更值得關注的深層變化。

撰稿 / 李昊（中國城市科學研究會城市老舊街區改造專委會委員，北京城市學院城市建設學部教授）

編輯 / 柯銳

校對 / 楊利