以縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展 激活城鄉(xiāng)融合新動能

以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，正迎來高質(zhì)量發(fā)展的春天。

2026年是“十五五”開局之年，在中央經(jīng)濟工作會議部署中，“縣域經(jīng)濟”被置于國家戰(zhàn)略全局的突出位置。

2025年10月發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》作出“發(fā)展各具特色的縣域經(jīng)濟”等系列部署，2025年中央經(jīng)濟工作會議提出，統(tǒng)籌推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村全面振興，推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

“以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，正迎來高質(zhì)量發(fā)展的春天。”中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛接受中青報·中青網(wǎng)記者采訪時指出，“縣域”成為政策熱詞，原因在于我國空間經(jīng)濟格局與城鎮(zhèn)化進程在經(jīng)歷分散集聚、集中集聚之后，進入了“聚中有散”的新階段。

他表示，縣域覆蓋全國約90％的國土面積，正日益成為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移、中心城市功能外溢，以及返鄉(xiāng)群體創(chuàng)業(yè)回流的主要承載地。近年來，“奔縣游”備受追捧、“趕大集”持續(xù)出圈，縣域經(jīng)濟活力持續(xù)迸發(fā)，以全國52％的人口貢獻了全國經(jīng)濟總規(guī)模的近40％。

面向未來，如何進一步推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展這列“時代列車”全速前行，成為實現(xiàn)全面振興與共同富裕的關(guān)鍵所在。

“富民”是“興縣”的目標

“縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需以共同富裕為目標導向，精準縮小城鄉(xiāng)收入差距，推進幸福中國建設(shè)。”南京農(nóng)業(yè)大學金善寶農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展研究院研究員、經(jīng)濟管理學院教授仇童偉說。2025年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《提振消費專項行動方案》就提出，要推進城鄉(xiāng)居民增收促進行動。

相關(guān)政策不斷深化。記者注意到，與2024年中央經(jīng)濟工作會議聚焦“推動中低收入群體增收減負”相比，2025年中央經(jīng)濟工作會議部署2026年經(jīng)濟工作重點任務時，首次提出“制定實施城鄉(xiāng)居民增收計劃”，標志著政策重心從特定群體向全體城鄉(xiāng)居民拓展，體現(xiàn)了更加系統(tǒng)、全面的收入提升戰(zhàn)略。

“十四五”時期，我國城鄉(xiāng)居民收入保持了較快增長。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2024年，全國居民人均可支配收入41314元，實際增長5.1%。其中，農(nóng)村居民人均可支配收入達到23119元，城鄉(xiāng)居民收入倍差比由2020年的2.56∶1降到了2024年的2.34∶1，縮小趨勢較為明顯。

但也要看到，城鄉(xiāng)收入差距依然存在，當前縣域發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)依然嚴峻：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，大量縣域依賴傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和低附加值制造業(yè)；人口結(jié)構(gòu)上，青壯年勞動力外流導致老齡化、空心化；財政能力上，許多縣市自有財力薄弱，嚴重依賴上級轉(zhuǎn)移支付來維持基本運轉(zhuǎn)。

“在縣域?qū)用妫鍪蘸诵脑谟谄平獬青l(xiāng)居民，尤其是農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)單一、增長乏力的問題。”南京農(nóng)業(yè)大學金善寶農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展研究院研究員、經(jīng)濟管理學院教授耿獻輝分析，農(nóng)民收入主要由經(jīng)營性收入、工資性收入、財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入四部分構(gòu)成，當前增收關(guān)鍵是擴寬渠道、挖掘潛力。

耿獻輝認為，要深入研究不同收入來源現(xiàn)狀及其發(fā)展?jié)摿λ冢覝手c。比如，通過開展與本地產(chǎn)業(yè)需求精準對接的職業(yè)技能培訓提高工資性收入；通過推進農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，盤活閑置的農(nóng)房、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地等沉睡資產(chǎn)，以深化改革來激活財產(chǎn)性收入。

更重要的是加快推動縣域產(chǎn)業(yè)振興，通過產(chǎn)業(yè)融合提升經(jīng)營性收入，讓城鄉(xiāng)居民分享更多產(chǎn)業(yè)鏈的增值收益。“關(guān)鍵在于抓住‘特色’‘融合’與‘賦能’，立足本地資源稟賦，打造具有根植性和競爭力的特色產(chǎn)業(yè)集群。”耿獻輝表示，要促進一二三產(chǎn)融合、城鄉(xiāng)要素融合，利用新技術(shù)為產(chǎn)業(yè)賦能，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)智能化改造和綠色轉(zhuǎn)型。

貴州就堅持“錯位發(fā)展、串珠成鏈”，推動一個個縣域主導產(chǎn)業(yè)串珠成線、連片成帶、集群成鏈。如今，黔東南苗族侗族自治州錦屏縣成為全球最大的羽毛球生產(chǎn)基地之一，市場上每10只羽毛球，就有1只是“錦屏造”；正安縣成為“中國吉他制造之鄉(xiāng)”，全世界每生產(chǎn)7把吉他，就有1把出自這里；務川仡佬族苗族自治縣成為全國重要足球生產(chǎn)基地，每年生產(chǎn)超1000萬只足球銷往全球。

仇童偉強調(diào)，縣域高質(zhì)量發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的系統(tǒng)整合與跨區(qū)對接，通過產(chǎn)業(yè)協(xié)同嵌入全國產(chǎn)業(yè)鏈，其突出特征在于以城鄉(xiāng)融合為導向，著力打破要素流動壁壘，而這正是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的重要內(nèi)容。因此，推動縣域高質(zhì)量發(fā)展，不僅是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求，更是支撐全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的重要力量。

統(tǒng)一大市場建設(shè)也會反哺縣城高質(zhì)量發(fā)展。一方面，統(tǒng)一大市場為縣城企業(yè)提供更廣闊的市場空間，推動“一縣一業(yè)”發(fā)展。另一方面，通過清理地方保護政策、推行高標準規(guī)則，可以進一步改善營商環(huán)境，讓縣城企業(yè)享受公平競爭機會。同時，統(tǒng)一大市場通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈布局，能夠幫助縣城應對外部沖擊。

讓縣城成為宜居宜業(yè)之地

一頭連著城市、一頭連著鄉(xiāng)村，“縣城”是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系的重要節(jié)點，也是“縣域”城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要平臺、載體。“發(fā)展以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是要讓人們留得下、過得好。”仇童偉指出，將縣城建設(shè)成為宜居宜業(yè)之地，是夯實縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展根基的關(guān)鍵所在。

倪鵬飛指出，當前亟須通過創(chuàng)造高質(zhì)量就業(yè)、探索可持續(xù)融資模式、實施緊湊型發(fā)展，來破解產(chǎn)業(yè)與人口、投資與收益、土地與人口之間的矛盾。具體來看，除沿海發(fā)達縣或大都市周邊縣外，中西部縣城普遍缺乏支柱產(chǎn)業(yè)，難以“留人”，且教育、醫(yī)療等公共服務水平與大城市差距明顯，進一步削弱了定居意愿，而要彌補這些短板，又面臨基建投資回報周期長、縣級財政能力有限等現(xiàn)實困境。

為此，2025年中央經(jīng)濟工作會議專門作出詳細部署。就業(yè)方面，提出“實施穩(wěn)崗擴容提質(zhì)行動，穩(wěn)定高校畢業(yè)生、農(nóng)民工等重點群體就業(yè)，鼓勵支持靈活就業(yè)人員、新就業(yè)形態(tài)人員參加職工保險”。這意味著就業(yè)服務將更加精準，比如，針對農(nóng)民工實施“春潮行動”，對高校畢業(yè)生實施社保補貼和稅收優(yōu)惠，助力靈活就業(yè)群體在縣城參加職工養(yǎng)老和醫(yī)保，讓就業(yè)更穩(wěn)、更可持續(xù)。

仇童偉強調(diào)，對于縣域來說，關(guān)鍵是要發(fā)展好本地特色產(chǎn)業(yè)，讓本地人不用離鄉(xiāng)背井就能找到好工作。比如，近年來，陜西省安康市鎮(zhèn)坪縣依托秀美山水大力發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)，讓“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、就近就業(yè)”漸成風尚。2026年元旦，牛頭店鎮(zhèn)國慶村的“小石山居”民宿入住許多來跨年的游客。

“我們有好山好水，就想把茶產(chǎn)業(yè)和旅游服務結(jié)合起來，讓山里有園，園中有院。”陜西牛郎山千禾文旅開發(fā)有限公司董事長石海君道出返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的初心。如今，由其投建的牛郎山農(nóng)旅及康養(yǎng)示范園區(qū)已初具規(guī)模：一期民宿“小石山居”、二期露營基地相繼落成，三產(chǎn)融合年產(chǎn)值突破1.5億元，帶動150多戶村民在家門口就業(yè)，每年旅游收入超千萬元。該縣2024年迎來123萬游客，創(chuàng)下新高。

醫(yī)療方面，2025年中央經(jīng)濟工作會議提出“優(yōu)化藥品集中采購，深化醫(yī)保支付方式改革。實施康復護理擴容提升工程，推行長期護理保險制度，加強對困難群體的關(guān)愛幫扶”。仇童偉認為，對于縣城來說，其核心在于強化醫(yī)療資源下沉、提升基層醫(yī)療保障能力，做到小病不出縣，大病有保障。例如，需要增加康復護理床位、加強設(shè)備配備和人才培養(yǎng)，讓常見病、康復護理在縣城就能解決，同時進一步深化醫(yī)保支付方式改革，控制不合理費用，減輕看病負擔。

住房方面，2025年中央經(jīng)濟工作會議提出“著力穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，因城施策控增量、去庫存、優(yōu)供給，鼓勵收購存量商品房重點用于保障性住房等。深化住房公積金制度改革，有序推動‘好房子’建設(shè)。加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式”，其目的在于恢復房子的居住功能，讓城鎮(zhèn)居民和新市民住得起、留得下，也讓縣城住房更公平、可持續(xù)。

“開啟新一輪以縣城為重點的城鎮(zhèn)化，縣城作為人口的主要接收地，重點不再是新建而是更新。”倪鵬飛指出，縣城在住房和基礎(chǔ)設(shè)施等方面已經(jīng)持續(xù)了40多年的大規(guī)模建設(shè)，而今主要面臨建筑老化、功能缺失、空間低效等問題。與大城市比較，縣城城市更新具有“規(guī)模小但問題集中、資金約束更強、產(chǎn)權(quán)復雜程度高、城鄉(xiāng)聯(lián)動性強”等特點。

因此，縣城城市更新將是整體城市更新的重要內(nèi)容。倪鵬飛指出，縣城更新是新型城鎮(zhèn)化的“最后一公里”，堅持“低成本、強實用、微改造”等原則，探索出多樣化的成功改造模式，可以使縣城成為新型城鎮(zhèn)化的“穩(wěn)定器”，既緩解“大城市病”，又帶動鄉(xiāng)村振興，形成更均衡的發(fā)展格局。

來源：中國青年報