李稻葵：推動政府職能轉變，引領經濟高質量發展

李稻葵 清華大學中國經濟思想與實踐研究院院長

以下觀點整理自李稻葵在CMF宏觀經濟熱點問題研討會（第112期）上的發言

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中國經濟當前蘊藏巨大發展潛力，同時短期運行面臨諸多困難。二十屆四中全會與本次中央經濟工作會議已指明清晰方向，核心在于推動政府職能、自身行為及激勵機制的轉變。抓住這一“牛鼻子”，既能破解當前短期難題，也能助力中國經濟實現長期健康的高質量發展。

二十屆四中全會提出“六個堅持”的重要要求，其中第五點明確堅持有為政府與有效市場相結合。回顧中國經濟發展歷程，一條重要經驗始終貫穿其中，即政府如何更好地發揮作用。從改革開放前制約市場經濟發展的狀態，到過去四十余年改革發展進程中促進市場經濟發展，政府角色的轉變對我國經濟影響深遠。由此可見，政府的自身行為、職能定位及激勵機制至關重要。當前，在這一關鍵問題上出現了一些偏差。從本質上看，我國經濟運行面臨的核心問題，在于政府仍存在路徑依賴，延續了改革開放初期及中期的生產型政府定位。在此定位下，難以落實中央提出的全面擴大內需的重要部署。要完成這一任務，需從短期與長期兩個層面推進：短期需重點抓好兩項工作，長期則需推動一項重大轉變。

一、短期聚焦：地方債務化解與房地產市場紓困

從短期來看，政府職能轉變需聚焦兩大重點。其一，著力破解地方政府活力不足的問題。當前，地方政府在沉重的債務壓力下，行為出現扭曲，已對宏觀經濟運行形成制約。地方債務實際總規模水平較高，已使地方政府難以足額償付利息。在當前及未來一段時期內，地方政府甚至可能成為制約經濟發展的最大收縮性因素。為緩解債務壓力，部分地方政府通過加大稅費征收力度籌集資金，而資金上繳金融機構后，卻因企業投資意愿低迷難以實現有效放貸，因為在收費收稅背景下企業沒有投資動力，普遍持觀望態度。與此同時，地方政府還存在大量款項拖欠問題，既包括工程項目款項，也涵蓋基層公務員及參公人員的績效獎金，據估算，拖欠總規模約達10萬億元。在此背景下，地方政府已成為當前經濟運行中的“黑洞”，大量經濟資源被吸納后，僅以資金形式沉淀于金融機構，未能轉化為有效發展動能，這是當前經濟循環淤堵的核心癥結。

如何破解這一難題？中央政府需主動擔當，增發中央國債。當前，我國中央政府國債規模占GDP的比重約為28%，處于全球較低水平，與其他主要經濟體相比差距顯著，全球許多國家該比例超過100%，日本更是高達220%。我國中央政府財政金融基礎扎實，在全球范圍內屬于財政狀況良好的中央政府，且掌握著龐大的國有資產。據測算，中央政府掌控的國有凈資產規模占GDP比重超38%，部分估算數據甚至顯示該比例可達60%-70%，對應規模高達100萬億元。相較之下，28%的國債占比仍有較大提升空間。需要說明的是，發行國債并非簡單的“寅吃卯糧”，本質上是一種重要的金融服務手段。通過增發國債，可借助多種方式置換地方債務，從而為地方政府松綁，使其能夠將更多精力投入到擴大公共福利支出、化解房地產領域風險、清償拖欠款項等工作中，進而激活經濟發展的內生動力。這是短期內需推進的第一個關鍵舉措。

其二是房地產領域，地方政府需切實履行責任。中央文件已多次提到，充分賦予城市政府房地產市場調控自主權，推動地方政府助力房地產市場企穩復蘇。房地產領域的重要性可通過一組數據清晰體現：本年度我國股市表現向好，截至當前漲幅達18%，成績亮眼，但股市總市值約為100萬億元，居民持有市值最高不超過50萬億元，即便本年度實現18%的收益，覆蓋的資產規模仍相對有限；反觀房地產市場，總市值約達400萬億元，其中70%由居民持有，涉及范圍更廣、影響更深。進一步推算，約1億90后群體中，其持有的房產要么當前市價與購入價基本持平，要么已處于負資產狀態。當前房地產市場價格持續下行，交易量尚未完全恢復，投資呈負增長態勢，這無疑對居民的消費動力、消費底氣與消費信心形成直接且負面的沖擊，因此該領域問題亟待解決。解決房地產問題的關鍵仍在于充實地方政府財力，建議中央政府可針對房地產領域發行特別國債，例如發行10萬億元特別國債并撥付地方政府，專項用于回購存量閑置未售房源，重點聚焦縣城區域。本次中央經濟工作會議與二十屆四中全會均再次強調以縣城為重要載體的城鎮化建設，未來縣城需吸納大量人口，地方政府可先行回購存量房源，為城鎮化推進提供支撐。以上便是短期需重點推進的兩大任務：地方債務化解與房地產市場紓困。

將這兩項任務統籌來看，可總結為短期內需推動公共財政理念向公共金融理念轉變。傳統公共財政模式下，中央與地方政府均實行年度收支核算，收支缺口即形成財政赤字。這種核算方式需要進一步調整，應轉向長期綜合核算，統籌考量中央與地方政府持有的長期性流動資產及負債。從公共金融的視角進行大賬長期核算，政府整體資產負債表能夠實現平衡。我們持有的大量中央及地方國有資產，足以覆蓋地方債務與國債規模。

二、長期轉型：從生產投資型政府向福利服務型政府轉型

在長期層面，政府職能的核心轉變方向是從生產型、投資型政府轉型為福利型政府。長期以來，各級地方政府的工作重心集中于抓投資、上項目、促進GDP增長，中央政府層面也存在類似傾向。以部委機構設置為例，在29個部委下設的300至400個司局中，聚焦消費領域只有國家發展和改革委員會的就業收入分配和消費司、商務部的消費促進司為專職消費管理部門，工業和信息化部的消費品工業司側重消費品生產。其余司局多圍繞生產與投資布局，所以政府職能轉變具有迫切性。

從國際經驗來看，當一國人均GDP邁入高收入階段（超過1.3萬至1.4萬美元），政府財政支出通常以福利性支出為主。但我國當前財政支出仍以建設性支出為重點，經測算，建設性支出占比至少達60%至70%，真正用于民生基本福利的支出占比相對較低。盡管部分發達國家如美國、歐洲國家存在福利支出占比過高的問題，70%至80%為剛性福利支出，我們無需照搬其模式，但可借鑒其重視民生福利的理念。當前，我們應深入學習貫徹二十屆四中全會與本次中央經濟工作會議精神，推動中央與地方政府職能實現轉變，從側重生產、投資的生產型政府，轉型為高效提供基本公共福利的服務型政府。這一轉變需從考核機制與機構設置兩方面同步推進：例如，地方政府考核指標應從投資規模、GDP增速，轉向人均消費水平、區域人均基本福利水平等；政府的機構設置也需相應調整。

此外，中國群眾具備勤奮的品質，以保潔人員、快遞員、網約車司機為代表的勞動者群體尤為突出。為這類群體提供基本公共福利，絕不會導致“養懶人”的現象，也不會重蹈歐洲部分國家的覆轍。我國擁有豐富的改革實踐經驗與制度建設空間，能夠探索出符合本國國情的福利供給模式，避免陷入福利過度引發的發展困境。

綜上，推動中國經濟實現高質量發展，順利達成2035年與2050年的發展目標，關鍵在于轉變政府職能，更好發揮政府作用。短期需聚焦兩大任務：化解地方債務風險、紓困房地產市場；長期則需推動政府職能轉變，從側重促進生產、擴大投資，轉向聚焦提供基本公共福利。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。