學(xué)術(shù)報(bào)告 | 陳鵬：人口流動(dòng)視角下的縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展研究初探

導(dǎo)讀

8月31日上午，2025中國城市規(guī)劃年會(huì)之學(xué)術(shù)研討會(huì)十九“城鄉(xiāng)要素流動(dòng)與鄉(xiāng)村規(guī)劃”在沈陽召開。中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院村鎮(zhèn)規(guī)劃研究所所長陳鵬作題為《人口流動(dòng)視角下的縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展研究初探》的學(xué)術(shù)報(bào)告。

本文字?jǐn)?shù)：6663字

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陳 鵬

中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院村鎮(zhèn)規(guī)劃研究所所長、教授級(jí)高工

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人口流動(dòng)研判

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全國人口總體流向

人口向超大、特大城市和縣城兩端集聚。根據(jù)第七次全國人口普查，10個(gè)人口增速最快的超大、特大城市，相比2010年增長4210萬人，占全國人口的比重也由8.7%提高到11.2%。同時(shí)，縣城人口也增加顯著。相比2010年，全國縣城總?cè)丝谠黾?100萬人，增長比例約34.3%，十年間的縣城城鎮(zhèn)人口增量占全部城鎮(zhèn)人口增量的17.6%。

人口流動(dòng)加快，高層級(jí)城市規(guī)模大，縣城和小城市增速快。2010年至2020年，全國流動(dòng)人口從2.21億人增加到3.76億人，整體的增長速度在加快。其中，超大、特大城市流動(dòng)人口規(guī)模大，縣城和小城市流動(dòng)人口增速則相對(duì)更快。

流動(dòng)性增強(qiáng)，城市層級(jí)越高，流動(dòng)人口占比越高。2010年至2020年，各層級(jí)城市流動(dòng)人口占總?cè)丝诘谋戎鼐@著提高。2020年，規(guī)模在300萬以上城市的流動(dòng)人口占比超44%，雖然縣域流動(dòng)人口占比僅12.9%，但提高速度最快。

人口流動(dòng)中，超大、特大城市以省外為主，小城市和縣域以本縣（市）為主。2010年至2020年，各層級(jí)城市省域內(nèi)的近域人口流動(dòng)占比普遍提高。但不同城市中，城市層級(jí)越高，跨縣、跨省流動(dòng)人口占比越高，2020年超大城市縣外流動(dòng)占82%，而縣域僅占31%。

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縣域人口流動(dòng)趨勢

外流內(nèi)聚加速。一是縣域人口“七減三增”，2010年至2020年，縣域總?cè)丝跍p少3348.38萬人，占全國總?cè)丝诒戎叵陆导s4.51個(gè)百分點(diǎn)，約69.2%的縣域常住人口呈下降趨勢。二是縣城人口“九增一減”，同期1354個(gè)縣城常住人口增加，占比約91.4%，127個(gè)縣城常住人口減少，占比約8.6%。三是縣城集聚度明顯提升，2020年全國縣域人口集聚度約32.6%，較2010年的23.0%，增加9.6個(gè)百分點(diǎn)。從區(qū)域來看，東北地區(qū)（11.4%）縣城集聚度提升最多，其次是中部（10.2%）、西部（10%），東部地區(qū)（8.4%）縣城集聚度提升最少。

雙向雙棲加強(qiáng)。近年來，縣域人口外流的同時(shí)，返鄉(xiāng)人口不斷增加，2012年到2022年底的返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員累計(jì)達(dá)到1220萬人。根據(jù)鄉(xiāng)村建設(shè)評(píng)價(jià)，約25%農(nóng)村勞動(dòng)力在縣城就業(yè)，近三年農(nóng)民工返回縣域比例由10%提高到17%，37%的返鄉(xiāng)農(nóng)民工選擇在縣城就業(yè)創(chuàng)業(yè)。同時(shí)，雙棲人口也不斷增加，通過六普與七普的比較，各縣平均的縣域城鄉(xiāng)兩棲人口從2.04萬人增長到4.81萬人。

分化分異加劇。全國縣城人口規(guī)模整體差異較大，呈“紡錘形”分布，約67.5%的縣城人口規(guī)模在5萬人至20萬人之間。2010年至2020年，20萬人口規(guī)模以上的縣城數(shù)量增加明顯，5萬人以下的縣城不斷減少。同時(shí)，不同地區(qū)縣城人口吸引力差異大。其中，東部、中部、西部地區(qū)縣的人口減幅較小，東北地區(qū)縣的平均人口減幅較大。

鄉(xiāng)村變動(dòng)幅度更大。目前，中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定期，城市人口增幅越來越小。所以，基于分母效應(yīng)，鄉(xiāng)村人口降幅比例反而更大。隨著鄉(xiāng)村人口的進(jìn)一步減少，部分村莊面臨撤并，仍處于快速變動(dòng)期。2024年，全國總?cè)丝?4.08億，城鎮(zhèn)人口9.43億，農(nóng)村人口4.65億。預(yù)計(jì)至2035年，全國總?cè)丝?3.78億，城鎮(zhèn)人口10.34億，農(nóng)村人口3.45億。城鎮(zhèn)人口的增幅不到10%，而鄉(xiāng)村人口的降幅約25%。

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人口流動(dòng)與縣域城鄉(xiāng)融合的互動(dòng)機(jī)制

人口流動(dòng)與縣域城鄉(xiāng)融合的互動(dòng)機(jī)制并非簡單的人口流動(dòng)量化關(guān)系，而要圍繞需求進(jìn)行深度研究，應(yīng)當(dāng)以“人的需求”為切入點(diǎn)推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。將人的核心需求如就業(yè)、設(shè)施便利性、服務(wù)可及性等作為城鄉(xiāng)融合的底層驅(qū)動(dòng)；并把人口流動(dòng)從治理挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為縣域城鄉(xiāng)融合的動(dòng)能，通過精準(zhǔn)調(diào)控人口再分布，激活縣域全要素運(yùn)行效率。

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人口流動(dòng)與縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展

縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有地域特性和不確定性，人的收入才是具有共性的核心議題。以人為第一視角來看產(chǎn)業(yè)，則收入是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)果，而社會(huì)再生產(chǎn)過程中各環(huán)節(jié)的問題影響了收入提升，從而影響了縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。其中，工資性收入增長受限于勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升不足和產(chǎn)業(yè)壁壘難以跨越；財(cái)產(chǎn)性收入獲得受限于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和集體土地收益的分配機(jī)制不夠完善；經(jīng)營性收入增長受限于商貿(mào)物流體系不健全導(dǎo)致的貿(mào)易成本過高；轉(zhuǎn)移性收入合理使用受限于針對(duì)人口分布的服務(wù)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌布局。所以，農(nóng)民的各類收入增長同樣缺乏穩(wěn)定支撐和有效保障，制約著就業(yè)人口沿著一二三產(chǎn)融合產(chǎn)業(yè)鏈流動(dòng)。

需要建立“人口流動(dòng)-收入優(yōu)化-產(chǎn)業(yè)協(xié)同”的正向循環(huán)。一是針對(duì)工資性收入增長受限，要從生產(chǎn)方面出發(fā)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合與規(guī)模經(jīng)營。需要提升勞動(dòng)生產(chǎn)率，推動(dòng)一二三次產(chǎn)業(yè)融合，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合與城鄉(xiāng)大循環(huán)的基礎(chǔ)。基于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的基本國情，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營是提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平、縮小城鄉(xiāng)差距的重要途徑。二是針對(duì)財(cái)產(chǎn)性收入獲得受限，要從分配方面出發(fā)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素對(duì)流。包括吸引城市人口回流鄉(xiāng)村，優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)人口結(jié)構(gòu)，這是優(yōu)化城鄉(xiāng)要素配置的關(guān)鍵。合理放松對(duì)土地的管制，這是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口、資金等要素對(duì)流的前提和基礎(chǔ)。建立“政府+市場+村民”結(jié)合的金融保障機(jī)制，因?yàn)閱为?dú)依靠政府的力量難以持續(xù)。三是針對(duì)經(jīng)營性收入增長受限，要從交換方面出發(fā)，打造設(shè)施網(wǎng)絡(luò)與特色節(jié)點(diǎn)。城鄉(xiāng)聯(lián)通的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間產(chǎn)品流通的基礎(chǔ)，特別是打通鄉(xiāng)村一側(cè)的物流網(wǎng)絡(luò)至關(guān)重要。同時(shí)，也要探索建立以公共服務(wù)、商業(yè)服務(wù)等為支撐的鄉(xiāng)村地區(qū)特色功能節(jié)點(diǎn)，成為城鄉(xiāng)流通的重要環(huán)節(jié)。四是針對(duì)轉(zhuǎn)移性收入使用受限，要從消費(fèi)方面出發(fā)，激活鄉(xiāng)村消費(fèi)市場。要以鄉(xiāng)村的多元價(jià)值與多元功能為基礎(chǔ)，壯大鄉(xiāng)村地區(qū)文旅、休閑、康養(yǎng)等特色消費(fèi)，形成與城市功能互補(bǔ)的消費(fèi)互動(dòng)格局。

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人口流動(dòng)與縣域城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌建設(shè)

不同維度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不充分。在時(shí)間維度上，部門專項(xiàng)工作時(shí)序缺乏統(tǒng)籌。村莊建設(shè)的投入很多來源于不同部門的專項(xiàng)行動(dòng)，但不同部門之間建設(shè)時(shí)序缺乏協(xié)同，導(dǎo)致村莊建設(shè)出現(xiàn)“反復(fù)開挖”等現(xiàn)象。在空間維度上，建設(shè)投入不聚焦，缺乏整體考慮。村莊建設(shè)“全覆蓋”“標(biāo)準(zhǔn)化”，區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，對(duì)不同區(qū)域、不同類型村莊建設(shè)的差異化需求考慮不充分。

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)維壓力大。因?yàn)榇迩f布局較為分散，農(nóng)村人口聚集程度低，村莊建設(shè)投入的效益相對(duì)較低。村莊的公共產(chǎn)品投入實(shí)際使用者少，部分基礎(chǔ)設(shè)施和公服設(shè)施使用效率不高，設(shè)施閑置情況普遍存在。對(duì)于地方而言，每建成一項(xiàng)設(shè)施，就會(huì)增加一項(xiàng)運(yùn)營成本。項(xiàng)目建設(shè)之初，往往有各級(jí)財(cái)政支持，但是項(xiàng)目建成之后，更多依靠鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)財(cái)政承擔(dān)設(shè)施運(yùn)營維護(hù)。

需要因地制宜，探索可持續(xù)建設(shè)運(yùn)營的機(jī)制與模式。一是建立基于人口動(dòng)態(tài)變化的響應(yīng)機(jī)制。在交通設(shè)施方面，要評(píng)估路網(wǎng)承載與通勤潮汐流的匹配度，識(shí)別高頻流動(dòng)區(qū)的擁堵節(jié)點(diǎn)。在市政設(shè)施方面，要分析負(fù)荷波動(dòng)與人口季節(jié)性集聚的關(guān)系，優(yōu)化彈性配置標(biāo)準(zhǔn)。在數(shù)字設(shè)施方面，要研究流動(dòng)人口對(duì)網(wǎng)絡(luò)帶寬與公共服務(wù)平臺(tái)的差異化需求，提升智慧化服務(wù)水平。二是創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同配置機(jī)制。要建立動(dòng)態(tài)投融資機(jī)制，在人口流入?yún)^(qū)探索基礎(chǔ)設(shè)施債券、REITs等融資工具，在收縮區(qū)推行財(cái)政精準(zhǔn)補(bǔ)貼和市場化退出機(jī)制。要推動(dòng)彈性規(guī)劃與管理，針對(duì)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃剛性過強(qiáng)問題，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，優(yōu)化城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施配置的彈性適應(yīng)性。要建立智慧化運(yùn)維體系，利用大數(shù)據(jù)監(jiān)測人口流動(dòng)與設(shè)施使用情況，優(yōu)化運(yùn)維資源配置。三是不斷完善城鄉(xiāng)一體化模式。針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)入穩(wěn)定階段、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、地勢相對(duì)平坦、交通較為便利的縣域單元，按照全覆蓋、一體化、均等化的方式，進(jìn)行道路、供水、環(huán)衛(wèi)等各類設(shè)施的統(tǒng)籌建設(shè)。四是推動(dòng)小型化-生態(tài)化-分散化的設(shè)施建設(shè)模式。針對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)分布較散、環(huán)境容量較高的鄉(xiāng)村地區(qū)，山區(qū)或海島等地形地貌制約大的鄉(xiāng)村地區(qū)，或是自然災(zāi)害頻繁、設(shè)施服務(wù)供給不易穩(wěn)定的鄉(xiāng)村地區(qū)，按照人口和產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和聚集程度，采取小型化-生態(tài)化-分散化的方式進(jìn)行農(nóng)村污水、能源等各類設(shè)施的建設(shè)。

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人口流動(dòng)與縣域城鄉(xiāng)公共服務(wù)統(tǒng)籌配置

公共服務(wù)設(shè)施與人口的供需結(jié)構(gòu)錯(cuò)配。如今，農(nóng)村教育設(shè)施需求明顯下降，越來越多的村民選擇進(jìn)入城鎮(zhèn)進(jìn)行子女教育；除了過于偏遠(yuǎn)的山區(qū)外，多數(shù)村莊已經(jīng)沒有了配置幼兒園、小學(xué)的需求。但是，應(yīng)對(duì)老齡化的相關(guān)服務(wù)設(shè)施的需求卻不斷提升，特別是鄉(xiāng)村醫(yī)療服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)需求，空巢老人的精神慰藉需求也缺乏重視。

公共服務(wù)設(shè)施供給質(zhì)量無法滿足高品質(zhì)需求。整體來看，設(shè)施“缺不缺、夠不夠”的問題逐步得到解決，但服務(wù)效能上的“好不好、精不精”的問題越來越凸顯。過度強(qiáng)調(diào)布局均衡的低品質(zhì)公共服務(wù)供給，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村居民生活的需求。對(duì)于原鄉(xiāng)人，隨著收入水平和生活水平提升，帶來更高的要求，鄉(xiāng)村居民向往更為高品質(zhì)的公共服務(wù)，更看重服務(wù)質(zhì)量。對(duì)于新鄉(xiāng)人，融入產(chǎn)生新需求，要細(xì)化分析不同年齡和類型人群對(duì)設(shè)施種類、數(shù)量和品質(zhì)的需求，建立合理的設(shè)施供給層次。

需要以人為本，從供給導(dǎo)向轉(zhuǎn)向需求導(dǎo)向。一是合理判斷人口流動(dòng)與各類設(shè)施的互動(dòng)反饋。在需求側(cè)，人口流動(dòng)如何改變服務(wù)需求的“量”與“質(zhì)”，包括勞動(dòng)力外流導(dǎo)致鄉(xiāng)村老齡化率提升，推高養(yǎng)老服務(wù)需求，以及隨遷子女增加推動(dòng)城鎮(zhèn)教育需求等。在供給側(cè)，公共服務(wù)水平影響人口流動(dòng)方向，縣城教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)牽引人口集聚。二是基于人的需求靈活調(diào)配城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源。在政策層面，推動(dòng)戶籍、醫(yī)保、教育等制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。在要素層面，促進(jìn)人才、資金、數(shù)據(jù)的城鄉(xiāng)間流動(dòng)。在空間層面，通過統(tǒng)籌規(guī)劃整合城鄉(xiāng)服務(wù)設(shè)施。三是推動(dòng)分區(qū)統(tǒng)籌模式。針對(duì)縣域內(nèi)地形地貌差異較大、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人口居住相對(duì)分離的縣域單元，縣域根據(jù)地形地貌、空間發(fā)展特征、承載功能類型等因素，對(duì)縣域空間進(jìn)行分區(qū)，采取差異化的方式和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌公共服務(wù)設(shè)施等設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)維。四是采取流動(dòng)服務(wù)模式。針對(duì)人口分布極為分散、較難形成公共服務(wù)規(guī)模效應(yīng)的鄉(xiāng)村地區(qū)，以及不需要集中提供、需求頻次低的那些基本公共服務(wù)，縣域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共資源，采取流動(dòng)、輪崗等方式，為鄉(xiāng)村人口提供醫(yī)療、居家養(yǎng)老等公共服務(wù)。

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人口流動(dòng)視角下的縣域空間優(yōu)化對(duì)策

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發(fā)揮好縣城的連城接鄉(xiāng)作用

縣城作為城鄉(xiāng)連接的重要載體，提高縣城承載力是支撐縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要著力點(diǎn)。

縣城存在明顯的優(yōu)勢與短板。縣城相對(duì)于城市和鄉(xiāng)村，具有成本低、節(jié)奏慢、情感近等的比較優(yōu)勢，以及生態(tài)怡人、空間舒適、資源特色等的潛在優(yōu)勢。2020年相比2010年，縣城總?cè)丝诳焖僭鲩L，增長比例約34.3%。但同時(shí)，就業(yè)機(jī)會(huì)少、公平競爭差、服務(wù)品質(zhì)低、資源配置弱等不足也十分顯著。根據(jù)中國農(nóng)村研究院相關(guān)研究，約70%返鄉(xiāng)農(nóng)民工以縣域?yàn)樵倬蜆I(yè)地點(diǎn)，其中37%以縣城為再就業(yè)地點(diǎn)。縣城“精準(zhǔn)性”“高品質(zhì)”的服務(wù)能力明顯不足，設(shè)施服務(wù)質(zhì)量不高，宜居性有待提升。

一是圍繞“安居樂業(yè)”目標(biāo)，讓縣城吸引人、留住人。基于現(xiàn)實(shí)來看，以縣城為載體的城鎮(zhèn)化并不穩(wěn)定，“子女教育+結(jié)婚買房”成為縣城集聚人口重要?jiǎng)恿Γ@并不是基于家庭安居樂業(yè)的需求。很多情況下，縣城只是人們無奈的“中間選擇”，由于縣外就業(yè)機(jī)會(huì)減少等原因，縣城成為介于返鄉(xiāng)與留在大城市之間的妥協(xié)、過渡。因此，必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，落實(shí)現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)，推動(dòng)縣城建設(shè)，保障改善民生，實(shí)現(xiàn)“安居樂業(yè)”，不斷滿足人民對(duì)美好生活的向往。在安居方面，要全面完善配套設(shè)施，提升服務(wù)質(zhì)量，改善環(huán)境品質(zhì)，提高城鄉(xiāng)居民的幸福感。在樂業(yè)方面，要基于縣城資源稟賦，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提供就業(yè)崗位，促進(jìn)群眾增收。

首先要能吸引人，推動(dòng)產(chǎn)城融合，提高縣城產(chǎn)業(yè)就業(yè)發(fā)展水平。以安徽省懷寧縣為例，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)興城，不僅搶占新能源汽車產(chǎn)業(yè)布局，動(dòng)力儲(chǔ)能電池新材料產(chǎn)業(yè)鏈初步成型，而且打造綠色紙塑省級(jí)特色產(chǎn)業(yè)集群，躋身國家級(jí)外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級(jí)基地。此外，還厚植綠色食品特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展動(dòng)能，重點(diǎn)打造5大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)龍頭企業(yè)。

另外還要能留住人，推動(dòng)全齡友好，提高縣城綜合服務(wù)水平。以山西省昔陽縣為例，探索全齡友好公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化配置機(jī)制。健全“一老一小”服務(wù)設(shè)施配置機(jī)制，開展“一老一小”友好城市建設(shè)，重點(diǎn)推動(dòng)代際友好公園、全周文化園兒童成長中心、兒童自然營地、代際友好街區(qū)提升改造等項(xiàng)目。并建立青年發(fā)展型縣城建設(shè)體制機(jī)制，多渠道保障青年住房需求，塑造吸引青年的縣城環(huán)境，從青年視角補(bǔ)齊公共體育服務(wù)短板，加快實(shí)施全民健身場地設(shè)施補(bǔ)短板工程建設(shè)。

二是增強(qiáng)縣城帶動(dòng)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、服務(wù)縣域城鄉(xiāng)人口能力。要依托縣城帶動(dòng)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展探索，聚焦縣域特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，以供應(yīng)鏈思維發(fā)展農(nóng)業(yè)，聚焦物流、市場、加工、品牌等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提升農(nóng)業(yè)接二連三的能力。同時(shí)，還要提升縣城綜合服務(wù)能力，覆蓋縣域城鄉(xiāng)人口，通過教育共同體、醫(yī)聯(lián)體等方式帶動(dòng)城鄉(xiāng)公共水平整體提升，并統(tǒng)籌服務(wù)規(guī)模—服務(wù)半徑—服務(wù)層級(jí)等因素，分級(jí)分類構(gòu)建縣域公共服務(wù)體系。

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以片區(qū)化推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)資源整合與全面發(fā)展

要?jiǎng)?chuàng)新縣域城鄉(xiāng)空間組織形式，打破傳統(tǒng)“縣－鎮(zhèn)－村”行政等級(jí)空間體系，構(gòu)建片區(qū)化、組團(tuán)式的空間格局，依據(jù)基礎(chǔ)條件與產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性引導(dǎo)差異化發(fā)展。

一是開展小城鎮(zhèn)生活圈建設(shè)行動(dòng)。以小城鎮(zhèn)為載體，建立“中心據(jù)點(diǎn)+圈層”的鄉(xiāng)村公共資源配置方式。小城鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村服務(wù)中心，相比過度分散的村莊，發(fā)展建設(shè)小城鎮(zhèn)是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化更有效的抓手。首先要聯(lián)村共建15分鐘步行生活圈，滿足居民基本生產(chǎn)生活和精神文化需求，重點(diǎn)補(bǔ)足文化室、活動(dòng)場地等設(shè)施；其次要鎮(zhèn)村聯(lián)建15分鐘騎行圈，滿足基礎(chǔ)教育、醫(yī)療和商業(yè)等需求，重點(diǎn)補(bǔ)足幼兒園、小學(xué)、衛(wèi)生室、農(nóng)技服務(wù)站等設(shè)施；另外要跨鎮(zhèn)建設(shè)30分鐘車行圈，以縣城或中心鎮(zhèn)為主提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，重點(diǎn)補(bǔ)足中學(xué)、專科醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、大型商超等設(shè)施。

二是片區(qū)化推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。通過片區(qū)化發(fā)展，加強(qiáng)村與村、點(diǎn)與點(diǎn)、項(xiàng)目與項(xiàng)目之間的聯(lián)系，形成“先帶后、主帶次、強(qiáng)帶弱”的協(xié)作關(guān)系，不僅限于生活服務(wù)，而是應(yīng)該從更加綜合的層面加強(qiáng)片區(qū)發(fā)展，力求鄉(xiāng)村全面振興。這兩年，我們?cè)诶ド绞小⒙尻柺械鹊兀_展了大量“片區(qū)化”推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的工作，以“片區(qū)”為單元確定差異化的發(fā)展方向，以“片區(qū)”為單元優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，以“片區(qū)”為單元發(fā)展農(nóng)文旅，并在“片區(qū)”下劃分組團(tuán)推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)。

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形成促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合的制度框架、長效機(jī)制和政策體系

重點(diǎn)是要突破“政策設(shè)計(jì)與人口現(xiàn)實(shí)脫節(jié)”的瓶頸，基于人的需求和人口流動(dòng)的機(jī)制，統(tǒng)籌縣域資源資產(chǎn)，設(shè)計(jì)精準(zhǔn)有效的政策工具與協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。

以資金統(tǒng)籌為例。需要通過源頭整合與地方整合相結(jié)合，推動(dòng)村鎮(zhèn)建設(shè)資金縣域統(tǒng)籌，并將資金使用范圍在同類領(lǐng)域適當(dāng)擴(kuò)大。源頭統(tǒng)籌方面，各部門同一領(lǐng)域支持資金整合，設(shè)立村鎮(zhèn)建設(shè)大專項(xiàng)，適當(dāng)合并“農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付”“農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金”“農(nóng)村環(huán)境整治資金”和未來支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的專項(xiàng)資金。地方整合方面，縣一級(jí)成立村鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理鎮(zhèn)村建設(shè)相關(guān)資金，并明確鎮(zhèn)村建設(shè)投入路線圖，完善縣域鎮(zhèn)村各類設(shè)施布局規(guī)劃、建設(shè)時(shí)序和儲(chǔ)備項(xiàng)目庫，避免重復(fù)開挖。

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結(jié) 語

人口流動(dòng)是城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵變量，不僅僅是自變量，也是因變量。人作為城鄉(xiāng)融合的目的，要以“人的需求”為切入點(diǎn)推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。而以縣域?yàn)榛締卧某青l(xiāng)融合發(fā)展，要發(fā)揮好縣城的連城接鄉(xiāng)作用，以片區(qū)化的方式推進(jìn)鄉(xiāng)村資源整合，并不斷加強(qiáng)縣域統(tǒng)籌的機(jī)制建設(shè)。

*根據(jù)現(xiàn)場報(bào)告整理，已經(jīng)專家審閱

供稿單位：江蘇省規(guī)劃設(shè)計(jì)集團(tuán)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司

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