信訪處理意見書是否可訴—以張某訴定南縣巋美山鎮政府案為例

信訪處理意見書是否可訴？法院是否會受理類似行政訴訟案件？法院會作出實體判決還是裁定不予受理或是駁回起訴？從下面這個案件可以看出對涉案信訪行政辦理行為的司法審查范圍。

一、 案情與爭議（（2010）定行初字第4號，引自裁判文書網）

原告張某與第三人張善明就江西省定南縣巋美山鎮寨頭村荷樹嶺山場的權屬發生爭議。該山場在2005年林改時因張善明申請林權證引發糾紛。在村級調解無效后，張某于2009年3月向巋美山鎮政府提出書面調處申請。鎮政府經勘察雙方自留山證，并基于張善明林權申請表上有14戶村民簽字的情況，于同年9月作出《信訪事項辦理意見書》（巋府發［2009］46號），將爭議山場確認歸張善明所有。

張某不服，向定南縣政府申請行政復議未獲結果，遂于2010年2月向定南縣人民法院提起行政訴訟，請求撤銷該意見書。原告主張其自土改以來持續擁有并管理該山場，鎮政府僅憑村民簽字即在第三人無實質證據情況下確權，屬于偏袒。被告鎮政府則辯稱，其決定依據了村民小組多數同意及現場勘界情況，符合當地林改政策。

二、 法院審理與判決

定南縣人民法院審理后認為，被告鎮政府在調處過程中存在多處違法：首先，未依照《江西省山林權屬爭議調解處理辦法》組織雙方調解，程序不當；其次，未能正確適用相關法律法規；最后，被告未在法定期限內提交作出行政行為的證據和依據，依法應視為該行為沒有證據支持。

據此，法院依據《行政訴訟法》相關規定，判決撤銷被告作出的巋府發［2009］46號《信訪事項辦理意見書》。判決主要基于程序違法與證據缺失，并未在判決主文中直接論述該“信訪答復”是否屬于行政訴訟受案范圍，但受理并作出實體判決的行為本身，已隱含法院對其可訴性的肯定。

三、 核心法律問題：信訪答復的可訴性

本案雖未在判決中明文裁定，但引發的深層次問題是：行政機關以“信訪事項處理意見書”等形式作出的答復，是否具有可訴性，即能否被納入行政訴訟受案范圍？司法實踐中對此存在分歧，同案不同判現象時有發生。

（一）反對可訴性的觀點及其依據
一種意見認為，信訪處理意見書不可訴。主要依據是《信訪工作條例》構建的“信訪—復查—復核”內部救濟閉環。當事人對信訪處理意見不服，應向上級行政機關申請復查、復核，該程序具有行政終局性，排除了司法審查。如果允許訴訟，將與《信訪工作條例》設計的救濟途徑相沖突。

（二）支持可訴性的觀點及本案采納的理由
本案合議庭最終采納了可訴性觀點，理由在于對行政行為實質而非形式的審查：

本案實質是行使行政管理職權的行為：判斷一個行為是否可訴，關鍵在于其實質內容是否屬于行使行政職權、是否對相對人權利義務產生“實際影響”。本案中，鎮政府的《意見書》雖冠以“信訪答復”之名，但實質內容是依據《森林法》及地方山林權屬調處辦法，對公民之間的山林所有權這一實體民事權益作出了具有法律約束力的行政確權決定。該決定直接剝奪了原告主張的權利，設定了第三人的權利，產生了確鑿的實際法律效果。

本案突破了純信訪程序的范疇：可訴的信訪答復行為，其內核并非在履行《信訪條例》規定的程序性轉辦、告知、溝通等職責，而是在處理一項獨立的、屬其法定職權范圍內的行政管理事項（如本案的山林權屬爭議調處）。其引用的依據是具體的行政管理法規（如林改政策），而非《信訪工作條例》本身的操作規程。

本案符合可訴行政行為的特征：綜合以下幾方面審查，本案信訪答復具備可訴性：

主體適格：鎮政府是依法享有處理個人之間山林權屬爭議職權的行政機關。

內容涉權：行為內容涉及具體的自然資源權屬確認，是國家行政管理的核心領域之一。

結果有實際影響：處理結果直接確定了爭議財產的所有權歸屬，對原告的實體財產權益產生了終局性、強制性的影響。

依據為實體法：鎮政府主要依據的是林改政策文件，而非《信訪工作條例》的程序規定。

申請事項屬法定職責：原告最初申請是要求政府履行調處權屬糾紛這一法定行政管理職責，而非一般的信訪訴求反映。

四、 甄別信訪處理意見書可訴性的審查標準

基于本案啟示，司法機關在判斷信訪回復是否可訴時，應建立以下實質審查標準：

行為實質審查：剝離“信訪答復”的形式外殼，探究行政機關是否在以該形式履行其他法律、法規賦予的具體行政管理職責（如確權、處罰、許可等）。

法律依據審查：分析行政機關作出決定的主要法律依據。若主要依據是《信訪工作條例》，可能偏向程序性告知，不可訴；若主要依據是其他行政管理領域的實體法規規章，則可能構成可訴的具體行政行為。

權利義務影響審查：這是最核心的標準。審查該答復是否創設、變更、消滅或確認了相對人的實體性權利義務（如物權、知識產權、社會保障權益等），是否產生了拘束力與實際法律后果。僅屬程序性告知、情況說明、建議引導而未改變實體法律關系的，一般不可訴。

職權來源審查：作出該答復所涉及的事項，是否屬于該行政機關的法定職責范圍。履行法定職責過程中的實質決定，即便通過信訪渠道啟動，也應接受司法監督。

五、 結論

這個案件表明，以“信訪答復”為形式作出的行為，并不必然被排除在行政訴訟受案范圍之外。當該行為在實質上符合具體行政行為的特征——由行政主體作出，基于行政管理職權，直接影響到公民、法人或其他組織的實體權利義務——時，就應當賦予其可訴性，接受司法審查。

確立以“實質影響”為核心的審查標準，有助于厘清行政信訪與依法行政的邊界，防止行政機關借“信訪”之名規避司法監督，確保各類實質上影響民眾權益的行政活動都能被納入法治軌道。這既是保護當事人合法權益的需要，也是督促行政機關依法履職、實現實質性化解行政爭議的重要保障。