【年終特刊】群星閃耀 思辨正濃 ——2025年政府采購理論界熱議話題盤點

來源：滾動播報

（來源：中國政府采購報）

當時光的指針走到2025年末，政府采購理論星河中又增添了一片星群。站在年度交替的節點回望，那些在思辨中激蕩的觀點、在探索中凝練的想法，共同勾勒出一幅獨特的思維星座，承載著政府采購理論界這一年的思考深度與前行方向。讓我們一同展開這幅年度星圖，聆聽時光深處傳來的回響。

★ 揮“協同利劍”斬“圍標黑手”

近年來，串通投標可謂是政府采購領域治理的痛點、難點。一方面，串通行為具有多樣化，通常包括價格同盟型、輪流坐莊型、投標補償型、市場分割型等。另一方面，串通行為難以被定罪。《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）設立串通投標罪是在1997年，而《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）是在2002年通過的，業內對于政府采購領域串通投標罪的判定尚存爭議。特別是在政府采購專項治理過程中，確定有關投標人串通投標并移送法院，但因涉及金額太小等問題而無法判定為串通投標罪。

“實際上，從1997年我國在《刑法》中設立串通投標罪，到2023年我國修正《刑法》，這部刑事法律對串通投標罪的定義并未發生變化，始終聚焦于投標人和招標人這兩類犯罪主體。”北京市財政局二級巡視員兼法制處處長陳以勇表示。

雖然《刑法》第223條關于串通投標罪的表述中是“投標人相互串通投標”或者“投標人與招標人串通投標”，但北京市道可特律師事務所高級合伙人蔡錕認為，招標代理機構的工作人員如果有參與行為或幫助行為的話，也可以成為共犯而受到刑事處罰。

那么以價格作為投標人串通投標罪的判定依據，是否需要與時俱進？蔡錕表示，根據《最高人民檢察院 公安部關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）》第六十八條規定，即便投標人之間或者投標人與招標人之間在行為上構成串通投標，但仍然需要滿足一定的金額條件方可能被追究刑事責任。從串通投標行為的責任追究區分刑事責任和行政責任的角度來看，于立法層面將直接經濟損失數額、違法所得或者中標金額等作為罪與非罪的標準，有其必要性。

“在《刑法》修訂通過之時，我國尚未出臺《政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》），故不宜教條地看待串通投標罪中的‘串通投標報價’一詞。”廣東省政府采購協會專家雷金輝認為，無論是從立法精神，還是有關司法解釋來看，認定串通投標罪與否，價格絕非唯一標準。但由于違法行為造成的損失數額、違法所得、中標價格等內容相對客觀、明確、容易認定，價格往往成為主要的判定依據，但違法行為性質、違法情節同樣是不容忽視的重要判斷標準。

如何從根源上治理串通投標行為？專家們認為，投標人之間串通投標的問題癥結，往往在于招標人與投標人，而招標人與投標人之間的串通投標，往往又表現為招標文件中資格條件或者打分項設置不公平、不公正。因此，在確保招標文件編制過程中充分考慮項目本身特殊需要的前提下，應當進一步保證資格條件及打分項設置的合法性與合理性，尤其需要重點審查是否存在以不合理條件限制或排斥潛在投標人的情況。

“現實中，《招標投標法》中的工程建設項目是投標人之間相互串通投標（圍標）的高發領域。”山東省濰坊市財政局財稅高級經濟師蔣守華建議，修改《招標投標法》關于標底的規定，以明確禁止設定標底。同時，對《招標投標法》體系下的評標基準值確定方法進行調整，以有效投標報價中的最低投標報價作為評標基準值。

上海市政府采購中心調研員馬正紅表示，可以搭建信息共享平臺，實現線索、證據及案件處理結果的實時互通，提升信息流通效率。同時，完善線索移送與協作體系，明確財政部門向公安部門移送線索的標準流程，確保公安部門及時受理并反饋。定期召開聯席會議研討法律適用難題和執法挑戰，統一執法標準和尺度。

★借“他山之石”筑“防火屏障”

近年來，政府采購領域的惡意投訴現象頻發。所謂“職業打假人”以投機牟利為目的，借質疑、投訴之名行敲詐勒索之實，將本應維護公平競爭的救濟渠道異化為牟取私利的工具，一些中標供應商迫于壓力選擇妥協。一些社交平臺甚至滋生出惡意投訴的教學產業鏈，令惡意投訴的歪風邪氣不斷蔓延。

如何從法律層面準確界定政府采購領域“職業打假人”的惡意投訴行為與正當維權行為的界限？在現有法律法規下，應補充哪些細則來避免認定模糊？政府采購專家宋宇表示，在目前的政府采購法律框架下，供應商有權采取質疑、投訴來維護自身合法權益，但其是否惡意并不太好判斷。換言之，不能以少數或極端情況來質疑供應商維護自身合法權益而采取的措施。

“就本質而言，多數‘職業打假’行為并非毫無依據，而是建立在一定事實基礎之上的。比如，招標文件可能存在不合規之處、評標過程可能存在瑕疵、投標響應不符合規定等情況，都為‘職業打假’提供了可乘之機。”中國招標投標協會專職專家岳小川表示。

如何從眾多的政府采購維權行為中，正確識別出“職業打假”行為？西北政法大學行政法學院教授楊彬權認為，需要結合多種要素進行綜合分析和研判。一是參與頻率高但中標率低。二是多次反復提起質疑和投訴。三是質疑、投訴的核心訴求異常。四是撤訴頻率高。五是缺乏實質經營痕跡。六是投標文件異常。

對于“職業打假”行為，中國政法大學法學院教授成協中建議，準確運用《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）中對于虛假、惡意投訴行為的規定。通過建立供應商信用檔案，記錄供應商在政府采購活動中的投訴記錄、中標情況、履約情況等。按照94號令第三十七條規定，“投訴人在全國范圍12個月內3次以上投訴查無實據的，由財政部門列入不良行為記錄名單。”另外，對于虛假、惡意投訴的供應商，由財政部門將其列入不良行為記錄名單，禁止其1至3年內參加政府采購活動。

“要對失信主體實施市場準入限制及行業聯合懲戒。若失信供應商試圖通過重新注冊企業繼續運營，則建議管控新公司注冊；若其已完成注冊，則可對關聯的企業一并實施行政裁決。”河北經貿大學法學院副院長張亮認為，對于關聯企業認定標準，可參考法定代表人、實際控制人、控股股東、主要經營場所等多個維度，并明確需通過司法機關或市場監管部門出具的正式文書確認關聯關系，避免濫用關聯懲戒。涉及違法犯罪的，應及時通過司法程序進行懲處。

國際關系學院教授趙勇建議，探索設立惡意投訴賠償機制，要求投訴不成立且被判定為惡意的主體，承擔被投訴方的直接經濟損失（如調查費用、項目延誤成本等）。關鍵在于明確惡意的界定標準，并設立獨立仲裁機構進行客觀認定。聯合財政、審計、司法等部門建立惡意投訴黑名單，對查實案例公開通報并實施聯合懲戒（如限制招投標、取消稅收優惠等）。同時，加強供應商誠信教育，通過培訓、發布典型案例等方式，引導其理性維權，形成“誠信者受益、失信者受限”的行業生態。

此外，專家們一致認為，要建立全鏈條治理與協同監督機制。建立政府采購投訴案件智能匯集與分析系統，各部門需按照統一的標準格式將相關的行政處罰信息及時、準確上傳并公示。有關部門在處理新的投訴案件時，可登錄上述系統查詢投訴人的歷史投訴記錄，確認該投訴人是否存在因投訴查無實據而被列入不良行為記錄名單的情形。該系統也可與中國政府采購網、“信用中國”等平臺對接合作，通過技術手段實現自動篩查功能，精準識別出在全國范圍12個月內累計3次及以上投訴查無實據的供應商。

★ 從“輔助工具”到“決策核心”

在時代的浪潮下，人工智能的風“卷”向“政采圈”。目前，AI技術在政府采購中主要應用于政策法規問答、采購需求和采購文件的合規性審查、供應商資格性審查、投標文件符合性審查及客觀分審查的輔助決策。換言之，AI能夠自動化處理重復性工作，使工作人員從繁瑣的文書與數據整合任務中解脫出來，從而聚焦于更高價值的決策。但不可否認的是，AI的作用很大程度上取決于自身訓練和歷史數據的總結分析，需要不斷地更新迭代。

隨著生成式AI在自然語言處理上的突破，政府采購正迎來智能評審的新階段。那么AI在政府采購尤其是評審過程中應該充當哪種角色？是輔助評審與決策還是逐漸向解放采購人和監管部門獨立評審的方向發展？

“評審專家未來應更多是咨詢者，而非決策者。”清華大學公共管理學院教授于安表示，人工智能在信息處理上有天然優勢，對數據的處理能力是人類難以比擬的，但不能忽視其對制度的挑戰，比如幻覺、僵化問題等。因此，人機協同很重要，人工智能仍需人工干預與監督。相信經過技術迭代，人工智能本身的缺陷可能會得到克服。未來人工智能在政府采購中的作用將越來越大，制度也應為其留出空間。因此，制度必須要有韌性，既能適應市場變化，也能包容技術迭代。

北京師范大學教授萬喆認為，在法律層面，AI作為輔助工具已被允許使用，但獨立決策仍存在障礙。核心問題在于責任主體模糊，若出現誤判，難以確定責任承擔方。現行94號令未涉及AI責任條款。此外，還存在數據合規風險，如調用供應商敏感信息是否符合《中華人民共和國個人信息保護法》、是否存在商業秘密泄露隱患等。

“當前，學界普遍認為AI技術本質上屬于工具范疇，其行為后果歸屬于開發者、運營者或者使用者。換言之，生成式人工智能尚未被賦予獨立法律人格，無法承擔相應的法律責任。”政采云股份有限公司品牌部總監黎嫻表示，基于不同大模型開發的智能產品有著不同的算法邏輯和數據庫，每個大模型相當于“一個人”，多個大模型才相當于多個人。現階段，很多所謂的智能評標產品實際上是一個大模型下的1個“機器人專家”。

當供應商對AI產生的結果提出異議時，現行的質疑、投訴渠道應進行哪些適應性改造？或該如何設計申訴和救濟渠道？中軟國際副總裁、AIGC研究院院長萬如意認為，在短期AI輔助階段（AI僅提供初步建議，專家定最終結果），現行質疑、投訴渠道無需大規模改造，但需新增AI輔助過程說明環節。即采購人或評審小組答復異議時，必須同步提供AI的初步評審建議、專家復核調整的具體依據，避免因“不知AI如何判斷”而引發不必要的爭議。在長期AI智能主體階段（AI獨立驅動部分評審流程），一是設立AI異議專項干預通道，二是設計流程回退機制。無論哪個階段，相關法規都需明確“人工流程兜底”原則。畢竟政府采購服務公共利益，結果公平的最終判斷權仍需由人掌握。

★ 持“標準之鑰”解“爭議之困”

評審費是評審專家參與政府采購評審活動的報酬，既屬于法律法規對評審專家付出勞動的認可，也符合按勞分配規則。如今，遠程異地評審開展得如火如荼，區域評審專家資源共享共用備受肯定。然而，在拓展區域合作“朋友圈”的過程中，專家評審費該由誰來付、付多少、怎么付、何時付等問題備受關注，成為“采購圈”熱議的話題。

按照《政府采購評審專家管理辦法》規定，“集中采購目錄內的項目，由集中采購機構支付評審專家勞務報酬；集中采購目錄外的項目，由采購人支付評審專家勞務報酬。”深圳市財政局有關工作人員汪泳認為，采購人與代理機構、專家之間都是委托代理關系，采購人是委托方，故應由采購人付費。代理機構或中標供應商與專家之間都沒有法定的服務關系和付費關系，由代理機構或中標供應商支付，不太合理。

“專家評審費用應由采購人支付較為合理。”湖南省永州市財政局四級調研員歐雨祥表示，評審專家是為采購人工作，其費用理應由采購人承擔。如果委托了代理機構，可以由代理機構先墊付，再向采購人收回。如果收取的代理費包括專家評審費用，則由代理機構支付評審費也是可以的。需要注意的是，由中標供應商承擔評審費用，是采購人的轉嫁行為，并不合法。

那么評審費標準怎么定？按時間還是按項目？天津市公共資源交易中心政采業務負責人王永鋒認為，目前主要依據評審時長進行梯度計算，但這容易就起算時間、休息時間等產生爭議，甚至導致有些專家刻意拖延。建議結合項目復雜程度和供應商數量進行梯度劃分，并引入因評審導致質疑投訴等指標進行激勵考核。汪泳認為，可以出臺全國統一的指引。一是統一時間計算標準，例如以專家進入工作狀態為起算點。二是細化費用標準，可參考當地經濟水平、行業工資。此外，對專業性強的項目等應提高時薪。

時間怎么算？從到場開始還是工作開始？岳小川認為，勞務費的起算時間，應以規定到達時間為準。專家按要求準時抵達后，即使工作安排延遲，也應從到達時間開始計費。結束時間則以評標結束后，專家被正式告知可離場的時間為準。汪泳建議，以評審專家到達評標地點并完成簽到、設備調試等準備工作后開始計算。這樣既能保證專家權益，又能保證時間計算的準確性。

異地評審是未來趨勢，但對于遠程異地評審，費用該按哪個標準執行，專家們觀點不一。有人認為，建議采取統一標準，例如北京的項目抽到上海的專家，就按北京的標準支付，并在通知時明確說明，遵循同工同酬原則。也有人認為，鑒于各地費用標準不一，建議在遠程異地評審項目中，按照“就高不就低”的原則來執行。還有人認為，應出臺全國統一標準，明確支付標準、規則和流程等，并在通知專家時告知支付標準，避免后續糾紛。

★ 推“經驗借鑒”向“自主創新”

2025年9月30日，國務院辦公廳印發《關于在政府采購中實施本國產品標準及相關政策的通知》（以下簡稱《通知》），明確了政府采購中的本國產品標準及支持政策。

有的觀察者可能會覺得，“本國產品”看起來更像是保護主義的詞匯，但實際不然，這次政策的出臺對于外資企業是友好的。中國社科院美國研究所研究員、副所長徐奇淵表示，此前外資企業普遍抱怨，“本國產品”缺乏清晰定義、標準不明確，降低了政府采購政策的透明度。《通知》明確了中國境內生產的定義，即產品在中國關境內實現從原材料、組件到產品的屬性改變。這使得“本國產品”標準具有清晰的定義，更加具有可操作性。

“《通知》的出臺，既對標了國際高標準經貿規則，又完善了國內政府采購政策體系。”中央財經大學教授、博士生導師姜愛華表示，在政府采購領域，我國對標國際高標準經貿規則，積極申請加入世界貿易組織《政府采購協定》和《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》等。出臺本國產品標準和相關支持政策，既不違反GPA等國際規則，也是美國等世界主要經濟體的通行做法。同時，《通知》的出臺有利于將《政府采購法》第十條落地落實。

趙勇認為，《通知》的理論創新之處在于，它并未局限于單一規則的應用，而是通過“原產地+成本比例+關鍵組件”的三重標準集成，實現了對三代規則的融合與超越。這種設計既順應了全球貿易分工深化、供應鏈技術復雜化的趨勢，也體現了中國對全球公共產品理論的本土化實踐。對比國際實踐可見，《通知》中20%價格扣除的政策力度較為合適，既低于美國國防部50%的加價幅度，也低于歐盟部分領域的限制標準。這種定位并非被動跟隨，而是基于中國作為發展中大國的現實國情。

業內一致認為，《通知》的出臺，是完善政府采購制度的重要舉措，也是落實政府采購領域外資企業國民待遇的務實行動，對加快構建統一開放、競爭有序的政府采購市場體系，保障各類經營主體平等參與政府采購活動，持續建設市場化、法治化、國際化一流營商環境具有重要意義。

其實，《通知》的最終目的并非“保護落后”，而是通過適度的政策支持，培育能夠參與更高水平國際競爭的先進生產力，構建更具韌性、更安全、更開放的經濟體系。專家們表示，中國未來應在多邊框架（如GPA談判、金磚國家合作機制等）下積極推廣《通知》中的規則理念，推動各國政府采購標準的互認與協調。同時，持續完善《通知》的實施細則，如進一步細化產品的成本占比標準，提升政策的可操作性。相信通過這些努力，中國將在全球貿易治理中發揮更重要的作用，為構建更加公平、包容、可持續的全球貿易體系貢獻更大力量。