國家擬立法鼓勵政府補貼托育服務

中國擬對托育服務專門立法，促進和規范托育服務發展，為三周歲以下的嬰幼兒群體提供法治保障。

12月22日，托育服務法草案提請立法機關首次審議。據新華社消息，制定該法，是將托育服務這一重大民生事項，從政策引導提升至法律保障，旨在通過系統性制度設計，破解發展瓶頸，規范服務行為，為完善生育支持政策、降低家庭養育成本、建設生育友好型社會提供強有力的法治支撐。

目前在國家層面，缺乏專門關于托育服務的法律和行政法規。業內對托育服務專項立法的期盼由來已久，希望能通過立法，推動“入托貴”“供給少”“不敢托”等托育問題得到實質性解決。

為何專門立法？

作為促進人口高質量發展的重要支持措施，嬰幼兒托育服務的重要性在當下日益凸顯，但與之相對的，是托育服務面臨著諸多問題——地方重視程度不高，有效供給不足；運營成本難降，普惠程度不高；支持措施落地慢，短板弱項多；綜合監管不完善，存在安全隱患等。

國家衛健委主任雷海潮曾在2024年9月召開的第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上作關于推進托育服務工作情況的報告（下稱“報告”），指出上述問題，同時披露了一組數據：多地調查顯示，超過三成的3歲以下嬰幼兒家庭有送托需求，但目前全國實際入托率僅為7.86%，現有托位缺口較大。

報告同時指出，下一步工作安排之一是加強法治建設，積極配合全國人大及其常委會做好托育服務法立法工作。

當前中國托育服務領域的法律規范較為不足，業內一直期待能為托育服務專門立法，由此明確托育服務的政府職責、保障措施、法律責任等。雖然多部法律包括人口與計劃生育法、婦女權益保障法、未成年人保護法等，已就托育服務事項作出修訂完善，國家衛健委等多部門以及各地方也相繼出臺了多項規范與政策，但缺少一部專門法律，始終難以覆蓋范圍有限、保障水平低等問題。

在各界呼聲下，托育服務法被列入2023年9月發布的十四屆全國人大常委會立法規劃中。兩年多后，該法草案提交立法機關初審。

明確政府職責，鼓勵政府補貼

據新華社消息，草案共8章76條，包括總則、托育機構、托育人員、服務提供、保障措施、監督管理、法律責任和附則。其中一大看點在于明確托育服務“政府主導”，強化公共服務屬性。

具體而言，托育服務法草案在總則中明確，“發揮政府主導作用，鼓勵、引導和規范社會力量參與，大力發展普惠托育服務，降低家庭養育成本，構建主體多元、安全優質、價格合理、方便可及的托育公共服務體系”“將普惠托育服務有序納入基本公共服務范圍”。

此前雷海潮在作報告時提到，一些地方和部門的同志沒有從促進人口長期均衡發展的高度認識發展托育服務事業的重要性、緊迫性，認為隨著出生人口減少，再過幾年托位不足的問題可以自然解決，在推動托育服務體系建設等方面，抓得不緊、推進不快。一些地方只注重發揮市場機制作用，未能有效發揮政府作用，導致普惠托育服務供給較少。

同時，一些地方出臺的支持措施力度較小、覆蓋范圍較窄，有的地方探索試行的建設補貼、運營補貼等時間較短，措施的有效性和可持續性需持續觀察。2023年，全國民辦托育機構占全部托育機構的89.5%，平均托育服務收費價格（不包括餐費）為1978元/人/月，一線城市在5500元/人/月以上，與群眾的支付能力和期待存在較大差距，許多有送托需求的家庭望而卻步。

而草案提出“將普惠托育服務有序納入基本公共服務范圍”，將強化托育服務的公共服務屬性和政府責任。中國人口與發展研究中心主任賀丹接受新華社采訪表示，“充分彰顯了國家在減輕家庭養育成本壓力、完善生育支持政策體系及激勵機制、促進人口高質量發展等方面持續加大財政投入力度的決心。”

“托育服務法更像是一部‘花錢’的法，”中國政法大學法學院副院長張力曾接受第一財經采訪指出，目前不少地方受限于法律沒有明確規定，無法通過增加財政支出等措施加大對當地托育服務的扶持力度。

他認為，“無論是和國際上其他國家橫向比較，還是和我國對學前教育的投入縱向比較，我國對托育服務的投入都還有很大的進步空間”。同時，新華社報道還指出，國家層面尚未建立財政長效支持制度，托育服務仍存在托位分布不均衡、普惠托育服務供給不足、“入托貴”等問題。

為強化投入保障，擴大托育服務供給，草案提出，“縣級以上人民政府應當將托育服務發展納入國民經濟和社會發展規劃，將托育服務工作經費納入本級政府預算并建立與經濟社會發展相適應的經費保障機制”。

草案還鼓勵地方人民政府探索建立嬰幼兒家庭托育服務補貼制度；有條件的地方人民政府應當建立普惠托育服務的補貼制度；地方人民政府應當通過購買服務等方式支持普惠托育服務發展。同時，草案鼓勵和支持用人單位、產業園區等為職工提供普惠托育服務。

規范機構與人員準入

草案內容的另一大看點，是嚴格規定了托育機構和人員的準入。

新華社報道，根據草案，設立托育機構應當先取得衛生健康主管部門的許可，再按照法律、行政法規規定辦理相應的登記手續，并需滿足人員、場所、設施設備、資金等多方面條件。托育機構應當建立信息公示制度，對托育機構的許可證件、登記信息、人員資質及健康證明、安全管理制度、每日膳食、收退費辦法等進行公示。

目前，國內托育機構準入采取的是備案制，但實際效果并不及預期。據前述報告，雖然規定了托育機構應該到衛生健康部門備案，但由于缺乏對不備案托育機構的約束性措施，目前全國托育機構備案率僅為42%，托育服務行業健康發展和質量安全面臨較大隱患。

托育服務法草案明確對托育機構的設立實行準入許可，有助于強化準入制度的剛性。據張力此前調研，有不少從業者，特別是有長遠規劃的從業者和機構，很希望將備案制改為許可制，“這意味著這個行業將有一定的準入門檻”。

此外，草案還嚴格規定了托育人員的任職資格條件。張力曾向第一財經記者指出，當前我國還沒有建立起對托育服務從業人員的資格審核與準入機制，導致很多進入托育行業的人所持的“資格證”五花八門，甚至還有人“無證上崗”，這背后可能存在著從業人員能力水平與責任心不足的問題，給嬰幼兒照護帶來風險隱患。

對此，草案明確“實行托育師資格考試和注冊制度”，設定學歷、專業門檻，并建立托育師職稱評定標準。同時，明確了托育從業禁止情形，要求托育機構對有暴力傷害、拐賣、性侵害、遺棄、虐待、吸毒等違法犯罪記錄的人員不得錄用或者立即停止其工作，依法解除聘用合同或者勞動合同，并規定了發生侵害嬰幼兒身心健康行為相關情形下托育機構和托育人員的法律責任。

張力還提到，立法應實現對托育服務行業的“兜底”，要規定整個行業的基本服務內容、服務標準，以提升家庭送托的信心。近些年，一旦有幼兒園或者親子園內虐童事件發生，都很容易打擊家庭送托的積極性。立法應起到提高綜合監管水平的作用，盡可能避免托育行業內出現故意傷害與意外事件。

據新華社，托育服務法草案對托育機構的服務提供作出了細致規定，包括建立健全嬰幼兒健康管理制度、加強嬰幼兒常見病預防和傳染病防控工作、為嬰幼兒提供的食品應當符合食品安全國家標準、對嬰幼兒在托期間的生活進行記錄等。

在監管方面，草案提出，托育機構應當在嬰幼兒生活和活動區域、食品操作間等公共區域安裝視頻監控系統，監控視頻資料保存期不得少于九十日；縣級以上地方人民政府應當建立本轄區托育服務綜合監督管理機制。