安徽省某縣某廠訴某縣自然資源和規劃局解除行政合同案

陜西浩公律師事務所 民商事研究院 文章/劉思宇

審理法院：　安徽省安慶市中級人民法院

案　　由：　行政合同

裁判日期：　2019年11月06日

安徽省安慶市中級人民法院行政判決書

編寫人

安徽省安慶市中級人民法院 汪雨情

問題提示

情勢變更原則在行政協議中的適用

裁判要旨

1.法律法規的變更修改、國家重大政策調整導致協議無法繼續履行，行政相對人訴請解除合同的。法院可以適用情勢變更原則判決解除協議。

2.情勢變更導致行政協議履行不能，法院判決解除行政協議應以發生協議無法繼續履行事由時確定協議已經實際解除。

3.行政協議解除后，應根據協議性質和履行情況，判決行政機關采取補救措施。多繳的價款應當予以返還。

基本案情

原告（被上訴人）某縣某廠訴稱：2010年12月7日，某縣某廠通過公開競買取得某縣象山建筑石料用灰巖礦采礦權，同年12月23日與某縣自然資源和規劃局（原某縣國土資源局）簽訂《安徽省某縣象山建筑石料用灰巖礦采礦權出讓合同》。2012年5月30日，雙方根據該專題會議紀要簽訂《安徽省某縣象山建筑石料用灰巖礦采礦權出讓合同補充條款》。合同簽訂后，某縣某廠按合同約定繳納了采礦權價款，某縣自然資源和規劃局向某縣某廠頒發了《采礦許可證》，某縣某廠進行生產經營。2015年10月16日，某縣某廠安全生產許可證到期后，安慶市市縣安監部門以某縣某廠礦區與懷寧上峰水泥有限公司扁擔山礦區安全距離小于300米不再滿足有關安全生產監管要求為由，未再給予辦理安全生產許可延續手續，自此某縣某廠停止礦山開采。2017年2月4日，某縣政府法制辦公室審查并同意某縣自然資源和規劃局懷國土資（2016）205號文所提出的某縣月山鎮象山建筑石料用灰巖政策性關閉有關問題處理意見。2018年5月，某縣自然資源和規劃局作出安徽省某縣月山鎮象山建筑石料用灰巖礦資源儲量核實報告。某縣某廠訴訟請求：1.解除2010年12月23日簽訂的《安徽省某縣象山建筑石料用灰巖礦采礦權出讓合同》及2011年5月30日簽訂的《安徽省某縣象山建筑石料用灰巖礦采礦權出讓合同補充條款》；2.某縣自然資源和規劃局退還某縣某廠多繳納的采礦權價款147.4122萬元及利息。

被告（上訴人）某縣自然資源和規劃局辯稱:首先，某縣某廠是因其礦區與懷寧上峰水泥有限公司扁擔山安全距離小于300米不再滿足有關安全生產監管要求，被安全生產管理部門未再給予辦理安全生產許可證延續，從而導致某縣某廠不能開采礦山，某縣自然資源和規劃局沒有違約行為，對于某縣某廠不能開采礦山亦無過錯，某縣自然資源和規劃局與某縣某廠簽訂的《安徽省某縣象山建筑石料用灰巖礦采礦權出讓合同》及《安徽省某縣象山建筑石料用灰巖礦采礦權出讓合同補充條款》不應解除，某縣某廠還應按合同約定向某縣自然資源和規劃局繳納采礦權出讓價款及滯納金；其次，某縣某廠不能開采礦山后已從懷寧上峰水泥有限公司獲得106.5萬噸廢石作為補償，即使某縣某廠與某縣自然資源和規劃局間簽訂的采礦權出讓合同解除，某縣某廠請求某縣自然資源和規劃局退還采礦權價款及利息，沒有事實和法律依據，請求法院駁回某縣某廠的該項訴訟請求。

法院經審理查明：2010年12月7日，某縣某廠通過公開競買取得某縣象山建筑石料用灰巖礦采礦權，同年12月23日某縣某廠與某縣自然資源和規劃局簽訂《安徽省某縣象山建筑石料用灰巖礦采礦權出讓合同》，主要約定：本合同項下出讓的礦產資源開采礦種為建筑石料用灰巖礦，出讓的332類資源儲量248.56萬噸，開采方式為露天開采，出讓年限9年，出讓價款1,390萬元于合同簽訂之日起10日內首次繳納300萬元，余款6年內分期繳清。2012年5月30日，某縣某廠和某縣自然資源和規劃局簽訂《安徽省某縣象山建筑石料用灰巖礦采礦權出讓合同補充條款》，主要約定：采礦權價款1,390萬元于補充合同簽訂之日起10日內首次繳納430萬元，余款6年內均衡繳清，即每年12月20日前分別繳納160萬元，分期繳納的采礦權價款不再征收資金占用費。上述兩份合同簽訂后，某縣自然資源和規劃局向某縣某廠頒發了《采礦許可證》，某縣某廠分期繳納采礦權價款共計910萬元。2015年10月16日，某縣某廠安全生產許可證到期后，因《小型露天采石場安全管理與監督檢查規定》對相鄰的采石場開采范圍之間的最小距離內200米調整到300米，其與上峰公司扁擔山水泥用石灰巖礦之間開采范圍安全距離小于300米，不符合新的安全距離要求，安慶市、某縣安監部門未再給予某縣某廠辦理安全生產許可證延續。2018年5月，某縣自然資源和規劃局作出安徽省某縣月山鎮象山建筑石料用灰巖礦資源儲量核實報告，核實某縣某廠礦山截至結算基準日止，保有332類資源儲量尚有98.30萬噸尚未開采、出讓價款為5497144元，某縣某廠已開采礦量為150.26萬噸、出讓價款為8402856元，因某縣某廠已繳納出讓價款910萬元，尚有繳納出讓價款為697144元的礦量沒有開采。訴訟中，某縣某廠書面表示放棄賠償利息損失的訴訟請求。另查明，某縣某廠要求某縣人民政府按照法律規定對案涉礦山依法實施關閉并給予補償已經另案處理。

裁判結果

安徽省某縣人民法院于2019年7月16日作出（2019）皖0822行初21號行政判決：一、確認某縣某廠與某縣自然資源和規劃局簽訂的《安徽省某縣象山建筑石料用灰巖礦采礦權出讓合同》及《安徽省某縣象山建筑石料用灰巖礦采礦權出讓合同補充條款》自2015年10月16日解除；二、某縣自然資源和規劃局于本判決生效后一個月內給付某縣某廠697144元；三、駁回某縣某廠的其他訴訟請求。宣判后，某縣自然資源和規劃局提起上訴。安徽省安慶市中級人民法院于2019年11月6日作出(2019)皖08行終115號行政判決：駁回上訴，維持原判。

法院認為

法院生效判決認為：本案爭議焦點：1.雙方之間簽訂的《安徽省某縣象山建筑石料用灰巖礦采礦權出讓合同》及《安徽省某縣象山建筑石料用灰巖礦采礦權出讓合同補充條款》能否依法解除；2.協議解除時點如何確定；3. 某縣自然資源和規劃局是否應當退還某縣某廠多繳納的采礦權價款。

2015年10月16日，某縣某廠安全生產許可證到期后，因2011年頒布的《小型露天采石場安全管理與監督檢查規定》對相鄰的采石場開采范圍之間的最小距離由200米調整到300米。安慶市安全生產監督管理局因某縣某廠礦區與某縣上峰水泥有限公司扁擔山礦區安全距離小于300米不再滿足有關安全生產監管要求，未再給予安全生產許可延續。自2015年10月16日某縣某廠安全生產許可證到期不予延續許可時，某縣某廠所競買取得332類資源儲量為248.56萬噸，尚有98.30萬噸尚未開采。依據《合同法》第九十四條、第九十六條、最高人民法院《關于適用<中華共和國合同法>若干問題的解釋（二）》第二十六條的規定，本案因政策更變而使332類資源儲量為248.56萬噸礦產未予全部開采，案涉合同無法繼續履行，合同目的不能實現，法院可以依法判決解除合同。

2015年10月16日，某縣某廠安全生產許可證到期后未能獲得延續許可，導致采礦權無法行使。雙方簽訂的合同實際已無法繼續履行，合同的繼續存在已無實際意義。后續的關于礦山關閉、補償等行為屬于協議不能繼續履行后的補救措施，不是繼續履行協議的行為。據此，可以以發生協議無法繼續履行事由時確定協議已經實際解除，一審法院認為自2015年10月16日，雙方簽訂的合同可以確認已實際解除正確，應予支持。

依據《合同法》第九十七條規定，合同解除后，尚未履行的，終止履行；已經履行的，根據履行情況和合同性質，當事人可以要求恢復原狀、采取其他補救措施，并有權要求賠償損失。因某縣某廠已繳納出讓價款910萬元，尚有繳納出讓價款為697144元的礦量沒有開采。該697144元系某縣某廠多繳的采礦權價款，而不是因不能繼續采礦而造成的損失。某縣自然資源和規劃局認為某縣某廠不能開采礦山后已從懷寧上峰水泥有限公司獲得106.5萬噸廢石作為補償的抗辯理由不能成立。據此，一審法院判決某縣自然資源和規劃局于判決生效后一個月內給付某縣某廠697144元并無不當。

案例評析

2015年5月1日修改后的行政訴訟法明確將行政協議納入到行政訴訟受案范圍。行政協議的解除分為約定解除、法定解除及單方解除。行政主體有權行使行政優益權單方變更、解除行政協議。但行政相對人無權單方面行使解除權，只能請求人民法院解除協議。結合案件雙方訴辯主張，本案涉及三個爭議焦點：1.能否適用情勢變更原則解除協議；2. 解除行政協議解除日期起算點如何確定；3.協議解除后的法律后果如何承擔。

一、情勢變更原則在行政相對人要求解除行政協議中的運用

情勢變更原則之適用在民事合同變更和解除中的運用比較常見亦十分重要。《行政訴訟法》沒有對“情勢變更”做出相關規定。根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十四條規定，人民法院審查行政協議時，在行政法律規范的同時，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規范。由此可見，行政協議變更和解除的審查可以參照民事合同中情勢變更原則的適用規則。但由于行政協議不同于民事合同的特殊性質，決定了情勢變更原則在行政協議審查中的適用不完全同于民事合同。

（一）我國司法實踐中對“情勢變更”的界定

情勢變更原則是指在協議成立之后至協議履行完畢前，發生了事人締約時無法預見的，不可歸責于當事人的情勢變更事實，使原協議賴以成立的環境或者基礎發生重大根本性變化，導致協議履行不能或者繼續履行顯失公平，可以據此變更或者解除協議的原則。情勢變更不同于不可抗力，也有別于商業風險。情勢變更原則的適用意義在于為追求公平，在協議雙方當事人約定意志之外，重新分配利益及風險。從維護交易秩序和市場穩定角度出發，為防止情勢變更原則被濫用而影響市場正常的交易秩序，最高人民法院《關于正確適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）服務黨和國家工作大局的通知》（法[2009]165號）要求，嚴格履行適用情勢變更的相關審核程序：如果根據案件的特殊情況，確需在個案中適用的，應當由高級人民法院審核。必要時應報請最高人民法院審核。由此可見，民事法律規范對于法院判決決定適用情勢變更原則的情形作了嚴格規定。行政協議系基于公共利益需要而訂立的，筆者認為行政協議中情勢變更原則的適用條件應該慎重把握，在參照使用民事法律規范關于情勢變更原則適用的規定時，還需要考慮到是否影響公共利益等因素。

（二）行政協議中“情勢變更”原則的適用條件

最高人民法院在《關于適用<中華共和國合同法>若干問題的解釋（二）》第26條規定，合同成立以后客觀情況發生了當事人在訂立合同時無法預見的、非不可抗力造成的不屬于商業風險的重大變化，繼續履行合同對于一方當事人明顯不公平或者不能實現合同目的，當事人請求人民法院變更或者解除合同的，人民法院應當根據公平原則，并結合案件的實際情況確定是否變更或者解除。結合行政協議不同于民事合同的“行政性”和“契約性”雙重屬性，在行政協議中適用“情勢變更”需同時具備以下條件：1.發生變更的情勢具有“不可預見性”；2.發生變更的事由是不可歸責于當事人的；3.情勢發生變更的時點限制在協議成立之后至協議履行完畢前；4.發生變更的事實具有根本性；5.情勢變更需達到致使履行協議“顯示公平”的后果；6.適用情勢變更原則不會對公共利益造成損害。7.情勢變更事實發生應完全排除行政機關權力干預。如本地區政策調整是否存在協議行政機關方存在濫用權力的情形。

本案中，某縣某廠2010年取得某縣月山鎮家山建筑石料用灰巖礦采礦權，并依法取得安全生產許可證后，因2011年頒布的《小型露天采石場安全管理與監督檢查規定》對相鄰的采石場開采范圍之間的最小距離內200米調整到300米，該規定導致某縣某廠安全生產許可證到期后不能延續審批。《小型露天采石場安全管理與監督檢查規定》的制定機關是《國家安全生產監督管理總局》，屬于部門規章。該部門規章調整變更具有不可預見性，亦可排除行政機關一方干預，安全生產許可證系涉案《采礦權出讓合同》繼續履行的必要條件，許可證到期不能延續直接導致采礦權無法繼續行使，致某縣某廠合同約定的權利無法實現，某縣某廠在采取要求相關行政機關關閉礦山并補償的維權措施后，因政策更變而使332類資源儲量為248.56萬噸礦產未予全部開采，要求退還多繳的采礦權價款。此情形下根據情勢變更原則判決解除合同，并退還多繳的采礦權價款，符合交易公平原則和比例原則，亦未損壞公共利益。

二、法院判決解除行政協議解除日期起算點的確定

對于行政相對人提起訴訟請求解除行政協議時，法院判決解除行政協議，如何確定協議解除時間點,對于協議解除后，協議雙方附隨義務的履行至關重要。《中華人民共和國合同法》第九十六條規定，當事人一方依照本法第九十三條第二款、第九十四條的規定主張解除合同的，應當通知對方。由此可見，合同法上規定了當事人自行行使解除權，解除時間系以“通知”為節點，通知到達對方當事人時解除。至于通過訴訟方式解除合同，解除時間點的確定民事司法實踐中存在較大爭議。大致分為兩種觀點，一種觀點認為以起訴狀副本送達對方時為解除合同的時間；另一種觀點認為合同自法院判決生效之日起解除。由于行政協議不同于民事合同，行政協議的解除直接涉及到對公共利益的影響。筆者認為，法院判決解除行政協議時，解除時間點的確定不宜一概而論。行政協議涉及公權力屬性，由于起訴狀副本僅是法院審理案件的程序性通知，不具備解除協議的正式通知性，鑒于審慎原則，法院判決解除行政協議時不宜以起訴狀副本送達時間確定解除日期。

法院判決解除行政協議解除日期起算點的確定可以以判決生效之日為一般原則，根據行政協議具體性質和訴訟請求確定解除日期起算點為例外。案件審理過程中，應當引導雙方當事人就協議解除的時間點進行訴辯主張，結合具體案情，并權衡相關利益影響，綜合確定解除時間點。本案中，2015年10月16日，某縣某廠安全生產許可證到期后，安慶市、某縣安監部門因原告礦區與某縣上峰水泥有限公司扁擔山礦區安全距離小于300米不再滿足有關安全生產監管要求，未再給予安全生產許可延續。因采礦權無法行使，雙方簽訂的合同實際已無法繼續履行，合同的繼續存在已無實際意義。后續的關于礦山關閉、補償等行為屬于協議不能繼續履行后的補救措施，不是繼續履行協議的行為。據此，可以以發生協議無法繼續履行時確定協議解除日期。確定自2015年10月16日，雙方簽訂的合同已經實際解除。

三、情勢變更情形下行政協議解除的法律后果

行政協議解除后，協議雙方之間的協議關系終止。參照《中華人民共和國合同法》第九十七條規定，合同解除后，尚未履行的，終止履行；已經履行的，根據履行情況和合同性質，當事人可以要求恢復原狀、采取其他補救措施，并有權要求賠償損失。行政協議解除法律后果：恢復原狀、采取補救措施、賠償損失。因情勢變更導致行政協議解除法律后果如何承擔？因賠償責任是在違約情形下產生，而情勢變更系非協議任何一方的責任，故因情勢變更解除行政協議不適用賠償原則，應適用補償原則。因情勢變更而遭受不利益的行政協議相對人有權向行政機關主張補償，要求恢復原狀、返還財產或采取補救措施。本案中，因情勢變更導致安全生產許可證無法延續許可，某縣某廠有權要求行政機關采取補救措施，申請行政機關按照法律規定對案涉礦山依法實施關閉并給予補償（已經另案處理）。本案某縣某廠主張的697144元系某縣某廠多繳的采礦權價款，不是因不能繼續采礦而造成的損失。協議解除后應該參照合同法的規定，予以返還。

四、適用本案例時應注意的問題

本案屬于行政協議相對人請求法院裁決解除協議的情形，對于情勢變更的認定系通過司法審查方式進行。法院在審查認定情勢變更時，綜合考慮各方面因素，從有利于交易利益和公共利益保護的角度從嚴準確認定。因情勢變更的適用條件嚴格，其不同于商業風險和不可抗力，實務中對情勢變更原則的準確適用及把握較為困難，規定和適用情勢變更原則最大的困難在于如何確定該原則的適用條件，即確定何謂“情勢”，以及情勢的變更達到何種程度方能調整或者解除合同。這是重要的法律政策考量，也是復雜的法律解釋技術[1]。

行政協議作為政府與企業合作的橋梁，行政協議的裁判效果直接關系到招商引資等重點項目能否落地，直接影響地區營商環境的構建。對行政協議案件審慎審查，情勢變更原則的合理適用，有利于對行政協議非行政主體一方利益的維護，有利于重信守諾政府形象的建立，進而有利于維護市場交易秩序的穩定，優化營商環境，推進區域治理體系和治理能力現代化。