觀點｜新《監察法》與《監察法實施條例》修訂綜述——授權與控權平衡中的監察體系建構

來源：市場資訊

（來源：金誠同達）

作者 | 閆莉

引言

2024年12月25日，第十四屆全國人大常委會第十三次會議通過關于修改《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）的決定，修訂后的《監察法》自2025年6月1日生效。同時，國家監委于2025年6月1日同步修訂發布并施行《監察法實施條例》（以下簡稱《條例》）。這是監察法自2018年實施以來的首次系統性修訂。作為集組織法、程序法、實體法于一體的國家監察體系核心規范，《監察法》的修訂關系監察體系的建設、監察實踐的具體工作，有必要系統深入檢視本次《監察法》和《條例》的修訂內容和實施展望。

監察效能的強化與邊界拓展

此次《監察法》和《條例》修訂在“授權”維度聚焦實踐中的監督盲區與措施短板，通過制度的細化與創設，實現監察覆蓋的延伸與措施體系的多元擴容。

（一）構建監察全覆蓋體系

1.原有派駐制度的缺陷問題

原《監察法》規定各級監委向本級黨的機關、國家機關、國有企事業單位等派駐監察機構，在一定程度上推進了監督全覆蓋，但隨著監察工作深入，原派駐制度的缺漏逐漸顯露。

對于實行中央垂直管理或者雙重領導并以中央領導為主的單位而言，原派駐制度暴露出明顯的監督覆蓋不到位問題。以海關、國稅、煙草、交通等垂管系統為例，實踐中垂管系統內公職人員隊伍規模龐大，單位層級繁多，地域分布極廣。原法僅允許國家監委向中央一級單位派駐，監督觸角難以延伸至下級單位，大量公職人員游離于有效監督之外。

對中管企業、國資委下屬委管企業以及部屬高校的監察監督面臨類似問題。中管企業雖不屬于機構編制意義上的垂管單位，但相關企業分支機構眾多且地域分散，中央一級派駐機構難以對分布在全國各地的下級公司實現有效監督。而在教育部等中央部屬的高校中，因高校不屬于國家監委的“本級”范疇，無法直接派駐。

2.監察再派出制度的內涵與適用

為填補上述監督空白，新《監察法》在派駐制度下創設監察再派出制度，授予特定派駐機構向下再派出的權力，實現監察權下沉。

監察再派出制度的適用邊界被嚴格界定：從適用層級來看，僅適用于國家監委向外派駐的監察機構、監察專員，省、市、縣級監委派駐機構無再派出權限，且僅能向國家監委派駐單位的下一級再派出，不能逐級向下派出，禁止多級嵌套。從適用單位范圍來看，涵蓋四類主體：一是中央垂直管理或者雙重領導并以中央單位領導為主單位的下一級單位；二是中管企業的下一級國有企業；三是國務院國資委管理領導班子的國有企業；四是教育部等中央單位管理領導班子的普通高等學校[1]，其余單位不適用。在批準權限上，監察再派出必須經國家監委批準，且“可以”再派出并非“必須”，需結合執紀執法基礎、人員力量配備、公職人員數量等實際情況統籌判斷。

3.派駐派出制度范圍的再完善

除創設再派出制度外，新《監察法》將“政協機關”“事業單位”明確納入監察派駐監督范疇。針對實踐中大量開發區的監督難題，原法第12條“所管轄的行政區域”的表述被修改為“轄區內特定區域”，從頂層設計上解決了向開發區派駐派出缺乏上位法依據的問題。

（二）監察措施體系的擴容與完善

原《監察法》僅規定留置一種強制措施，缺乏輕重結合、配套銜接的措施體系。從法條設計和功能定位來看，留置類似于刑訴中的逮捕，系最嚴厲的限制人身自由的手段。相對應的，留置的審批標準和嚴格程度也較高，在實踐中導致監察機關在緊急情況或特殊場景下缺乏靈活應對手段。另一方面，單一的留置措施也與“強制措施應同被調查人罪行輕重、人身危險性高低相適配”的比例原則相矛盾。

此次修訂通過新增強制到案、管護、責令候查三項措施，構建起輕重銜接、類型多元的監察措施體系。

1.強制到案：非羈押性監察強制到案措施

強制到案是針對嚴重職務違法或職務犯罪案件，對經通知無正當理由不到案的被調查人，經依法審批，可以強制其到監察機關談話場所或者留置場所接受調查的監察措施，兼具臨時性、保障性與強制性。與留置不同，強制到案的強制力僅表現為對人身自由的短暫約束，不涉及長期羈押。強制到案填補了一般傳喚與留置之間的措施空白，使監察機關能夠對拒不到案的被調查人采取必要強制手段，既避免了案件因被調查人不到案而擱置，又為后續調查取證、固定證據爭取了關鍵時間。

強制到案的適用需滿足嚴格的構成要件：其一，適用對象特定，僅限涉嫌嚴重職務違法或職務犯罪的被調查人，對一般職務違法人員和證人、被害人等相關人員不得適用。其二，前提條件明確，必須經過監察機關依法通知，且被調查人無正當理由拒不到案。若被調查人因重病、自然災害等客觀原因無法到案，或有合理理由說明情況，則不得適用強制到案。其三，必要性原則約束，只有在被調查人不到案將直接影響調查工作開展，且無其他替代措施可采取時，才能啟動強制到案程序。

在運行程序上，強制到案實行嚴格的審批與執行規范。關于審批環節，各級監委需要采取強制到案措施的，需報監察機關主要負責人批準并簽發《強制到案決定書》。執行過程中，調查人員應當向被調查人出示決定書，告知其涉嫌的違法犯罪事實及享有的權利。

期限方面，單次強制到案的持續時間不得超過12小時，需要采取管護或者留置措施的，依規報批后持續時間不得超過24小時。且不得連續適用或變相延長，兩次強制到案間隔時間不得少于24小時。到案后應及時開展詢問或訊問核實工作，避免將強制到案異化為變相羈押。執行結束后，根據調查進展決定是否轉為留置等其他措施，或依法解除強制到案措施，形成措施適用的全過程管理。

2.管護：臨時性的監察保障措施

管護措施是針對未被留置但存在重大安全風險（如逃跑、自殺等）的特定人員，采取的臨時性人身安全保護措施，具有臨時性、應急性與保護性。[2] 與留置不同，管護不具備長期限制人身自由的功能，而是針對特定場景下的緊急風險設置的短期限制人身自由措施，本質上是為防范被調查人出現逃跑、自殺、自殘或被打擊報復等安全風險而采取的臨時性管控手段。其強制性程度低于留置，核心目的并非限制人身自由以獲取供述，而是通過必要的場所安置與監管，保障被調查人人身安全并確保調查程序有序推進。

管護措施適用對象被嚴格限定為三類人員：一是自動投案的涉嫌嚴重職務違法或犯罪人員；二是在談話、詢問等調查環節中主動交代問題的人員；三是在訊問過程中如實供述重大職務犯罪事實的人員，其時間分布基本涵蓋從日常監督到初步核查再到立案調查階段的所有監察階段，均有積極配合調查，主動坦白供述的悔罪心理。

其適用前提必須滿足“存在重大安全風險”這一核心要件，即有證據表明被調查人可能實施逃跑、自殺、自殘行為，或面臨被他人打擊報復的現實危險，且無其他更輕緩的措施可替代。

在適用程序上，管護措施審批需經監察機關主要負責人批準，簽發《管護決定書》。執行過程中，被管護人員至遲24小時之內應被送至符合安全標準的留置場所或專門設置的管護區域，并保障其基本生活需求。

期限方面，管護時間不得超過七日，自向被管護人員宣布之日起算，與強制到案的時間自被強制到案人員到達相關場所時起算相區分，對于因案情復雜、疑難，在七日以內無法作出留置或者解除管護決定的，經審批可以延長一日至三日，嚴格期限設置以防止演變為變相羈押。

3.責令候查：非羈押性前置監察調查措施

責令候查是指對涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，不符合留置條件或符合留置條件但因特殊情形不宜留置的被調查人，依法責令其在指定范圍內等候接受調查的非羈押性強制措施。責令候查制度的增設是對實踐中“走讀式留置”的立法固化，通過限制被調查人活動范圍、設定行為約束等方式實現監管。

責令候查在適用條件上，主要針對四類涉嫌嚴重職務違法犯罪的被調查人：一是不滿足留置條件的被調查人，即不具有妨礙調查行為可能的；二是符合留置條件但存在法定特殊情形，包括患有嚴重疾病導致生活不能自理、懷孕或正在哺乳自己嬰兒、系生活不能自理人員的唯一扶養人；三是案件尚未辦結，但留置期限屆滿或者對被留置人員不需要繼續采取留置措施；四是因為案件的特殊情況或者辦理案件的需要，采取責令候查措施更為適宜的。

在適用效果上，責令候查是對留置的非羈押性替代措施，要求被調查人不得擅自離開居住地、及時報備變動、隨叫隨到配合調查、不得干擾證人作證以及不得串供或偽造、隱匿、毀滅證據等。但不能附加與之相類似的取保候審制度中的額外限制，如場所限制、會見或者通信限制、活動限制、上交護照證件等[3]。

在適用期限上，責令候查的期限最長不得超過十二個月，自向被責令候查人員宣布之日起算。期限內，監察機關需及時掌握被責令候查人員相關動態，若調查人違反責令候查規定，應及時轉為留置措施。若對被責令候查人員不需要繼續采取責令候查措施或者責令候查期滿的，應按規定報批后解除責令候查措施。

4.原有監察措施的系統性完善

（1）留置期限的優化調整

作為監察措施體系中最嚴厲的強制措施，留置期限的合理設置直接關系到案件辦理質量與被調查人權利保障的平衡。新《監察法》及《條例》新增留置期限“再延長”和“重新計算”機制。

制度設計上，留置期限基本框架仍維持“3+3”基礎模式，但針對兩類特殊情形作出突破性調整：一是對可能判處十年有期徒刑以上刑罰的案件，在延長一次3個月后仍無法辦結的，經國家監委批準可再延長2個月，最長留置期限達8個月。這一調整主要針對案情重大復雜、證據收集難度大的案件，如跨境腐敗、重大工程腐敗等，為徹底查清犯罪事實預留充足時間。二是省級監察機關和國家監委在調查中發現被調查人另有“不同種重大職務犯罪”或“同種影響罪名認定、量刑檔次的重大職務犯罪”時，經國家監委批準可重新計算留置期限一次，重新計算后仍可適用延長和再延長機制。但是，此前已經申請再延長留置時間的，不得再次適用再延長機制，且留置時間只能重新計算一次，即修訂后《監察法》規定的留置期限最長可達“3+3+2+3+3”14個月。

在審批程序上，修訂后的留置期限規范建立了多層級管控體系。對于再延長程序，省級以下監察機關需逐級報送國家監委批準，報批材料需詳細說明案件復雜性、已收集證據情況及延長必要性。重新計算程序則要求國家監委調查部門或省級監察機關在發現之日起5日內報請國家監委批準，確保決策審慎性。《監察法實施條例》進一步明確，“再延長”僅適用于“可能判處十年以上有期徒刑且延長期滿仍不能調查終結”的案件，“重新計算”需滿足新罪與原罪在性質或量刑上的重大關聯性。

（2）完善其他調查措施

除留置期限優化外，修訂后的《監察法》及實施條例對談話函詢、調查實驗等原有監察措施也進行了一系列完善。

修訂后明確要求談話函詢需制定詳細預案，談話前全面核實基礎信息，談話中精準指出問題線索，避免泛泛而談。同時，強化函詢結果的核查機制，對回復內容模糊、避重就輕的，要求補充說明或啟動初步核實，防止“帶病過關”；對如實說明問題的，依規依紀從輕處理。此外，明確與涉嫌嚴重職務違法的被調查人進行談話的，應當全程同步錄音錄像，并存入案卷歸檔，確保過程可追溯、責任可倒查。

《條例》明確調查實驗需經監察機關負責人批準，嚴禁進行危害人身安全、侮辱人格的一切實驗，實驗過程應當全程同步錄音錄像，制作調查實驗筆錄，由參加實驗的人簽名或者蓋章。同時，強調調查實驗需盡可能還原案件發生時的客觀條件，對實驗結果的關聯性、科學性進行嚴格審查，避免以實驗結論替代直接證據，確保其作為輔助證據的合法性與有效性。

監察權力的規范與監督制約

2024年《監察法》及《條例》將人權保障寫入總則，通過明確權力邊界、完善監督機制、推動法法銜接，構建起控權體系。

（一）增加權益保護的相關規定

1.尊重和保障人權明確寫入《監察法》總則

“尊重和保障人權”被正式納入《監察法》總則第5條，同時將原條款中“保障當事人的合法權益”細化為“保障監察對象及相關人員的合法權益”，使保障主體更全面具體。在具體規則設計上，其一，是明確調查程序的文明化要求，從禁止性角度規定了監察工作的禁止事項。新《監察法》第43條新增“調查人員應當依法文明規范開展調查工作”的要求，明確禁止“以暴力、威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據”，嚴禁“侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調查人和涉案人員”，從調查手段源頭上防范權利侵害。其二，規定監察機關應當保障被強制到案人員、被管護人員以及被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫療服務。其三，規定了監察工作的規范監察強制措施的適用，增加強制措施的權利救濟機制，第50條賦予被管護、留置人員及其近親屬“申請變更強制措施”的權利，第69條賦予被調查人及其近親屬、利害關系人對監察措施不當適用侵犯其合法權益的申訴權，為監察案件相關人員提供對抗不當強制措施的程序工具。

2.保障企業產權與自主經營權

新《監察法》在第43條第3款明確規定，“監察機關及其工作人員在履行職責過程中應當依法保護企業產權和自主經營權，嚴禁利用職權非法干擾企業生產經營。需要企業經營者協助調查的，應當保障其人身權利、財產權利和其他合法權益，避免或者盡量減少對企業正常生產經營活動的影響”。這一規定將舊《條例》中關于企業權益保護的內容上升為法律規范，首次在立法層面明確了對企業及企業家合法權益的保障。

新法構建了“規范+救濟+追責”的完整鏈條。第69條關于企業經營者合法權益的申訴救濟機制的規定與第43條新增第3款的規定相互配合，涉企監察案件的相關人員對監察機關及工作人員利用職權非法干擾企業生產經營或者侵害企業經營者人身權利、財產權利和其他合法權益的，或者查封、扣押、凍結與案件無關或者明顯超出涉案范圍的財物等情形，可以依法提出申訴。第74條建立相應的追責機制，對于侵犯企業及企業經營者合法權益的情況，負有責任的領導人員和直接責任人員應承擔相應責任，強化了對監察權運行的管制與約束。

（二）完善監察程序

此次修法將“遵守法定程序，公正履行職責”納入《監察法》基本原則，要求各級監察機關加強規范化、專業化建設，通過程序剛性約束權力運行。

1.加強監察機關內部監督

本次修法正式明確監察案件全面審理制度，在監察機關內部使監察審查獨立于監察調查。新《監察法》第51條規定，“監察機關在調查工作結束后，應當依法對案件事實和證據、性質認定、程序手續、涉案財物等進行全面審理，形成審理報告，提請集體審議。”新法明確要求審理部門對調查工作實施全面審理，以審理報告形式提請集體審議，加強審理的審核把關和監督制約作用。《條例》在第五章第四節專節詳細規定了受理條件、審理組織、審理原則、集體審議機制、審理期限、與被調查人談話、退回補充調查、審理報告、審理后處置等審理工作的具體運行規則，構建起完整的審理程序體系。

監察審理部門工作機制包括集體審議機制、紀法貫通機制、權力制約機制等[4]，這些機制在新《監察法》與《條例》修訂中被確立并細化。

2.完善監察相關程序

此次修訂，除對監察審理程序進行了明確規定，在第五章“監察程序”中聚焦監察程序的關鍵點與風險點，通過線索處置優化、涉案財物規范、監檢銜接強化、執行機制完善等多重舉措，構建起覆蓋監察全流程的規范化程序體系。

一是線索處置程序的集中化與精細化。《監察法實施條例》將“初步核實”納入“線索處置”一節，與“適當了解、談話、函詢、暫存待查、予以了結”等方式并列規定，使線索處置流程更集中統一，明確“適當了解”的運用方式與處理結果規定，提升處置問題線索能力。

二是涉案財物與不正當利益處置的法治化。首先，是嚴格規范主動上交財物的核查程序，要求監察機關對涉案單位和人員主動上交的財物“嚴格核查，確系違法所得及孳息的，才能依法予以沒收、追繳”，避免將合法財產納入處置范圍。其次，是遵循第三人善意取得原則，明確“不得對第三人善意取得的財物進行追繳”，若財物已被善意取得，可向被調查人追繳轉化后的財物或等值財產。最后是細化行賄不正當利益的糾正程序，對行賄人通過違法手段獲得的經營資格、資質等，規定予以糾正處理。

三是監檢銜接機制的順暢化。為破解監檢銜接中的程序斷層問題，修訂后的程序從三方面構建銜接路徑：其一，強化強制措施信息銜接，要求監察機關在《起訴意見書》中“載明采取各項監察強制措施的時間”，為司法機關開展刑期折抵、強制措施審查提供清晰依據，確保管護、留置等措施與刑事羈押的時間計算無縫對接；其二，建立不適宜羈押情形的通報機制，規定監察機關發現被調查人存在不適宜羈押情形的“應當通報人民檢察院”，已采取留置措施的可在移送起訴前“依法變更為責令候查”，避免因強制措施不適配影響司法程序推進。其三，是監察機關對人民檢察院退回補充調查案件提出處理意見的時限要求，要求監察機關對人民檢察院退回補充調查案件，若“犯罪事實認定出現重大變化，不應當追究刑事責任的”，需在補充調查期限內“重新提出處理意見”，防止因程序拖延導致權利損害。

四是強制措施執行與看護的規范化。明確公安機關負責省級以下監察機關留置場所的看護勤務，并對留置看護隊伍的組建作出原則規定，通過“調查與看護分離”機制，強化對留置執行過程的外部監督；同時，配套新增三項監察強制措施的時限要求。

（三）增設特約監察員和禁閉制度

監察機關作為行使國家監察職能的專責機關，“監督者更要接受嚴格監督”。此次修法通過完善特約監察員制度、增設禁閉制度，構建起外部監督與內部約束相結合的雙重監督體系。

1.完善特約監察員制度

特約監察員制度是監察機關接受社會監督的重要載體，此次修法將其從實踐層面上升為法律規定。《監察法》第62條明確規定，監察機關可根據工作需要，從各方面代表中聘請特約監察員，對監察機關及其工作人員的履職情況實行監督，其核心定位是吸納社會公信力強、具備專業知識的外部力量，彌補內部監督的局限性。

在適用機制上，特約監察員制度體現了規范化與實效性的統一：其一，選聘程序嚴格規范，實行嚴格的人員準入制度；其二，職責范圍精準聚焦。特約監察員主要圍繞執法規范性、廉潔自律、作風建設等核心環節提出意見、建議和批評，監察機關需提供必要工作便利；其三，反饋機制剛性化。《條例》第287條要求監察機關建立專門臺賬，對意見建議分類登記、限期辦理并書面反饋，確保監督意見落地見效。

2.增設禁閉制度

禁閉制度是此次修法新增的內部監督措施，指監察人員涉嫌嚴重職務違法或犯罪，為防止造成更嚴重后果或惡劣影響，經依法審批后采取的臨時性人身限制措施。

禁閉制度具有強制性、臨時性與預防性的特征：強制性體現為以國家強制力保障執行，限制被禁閉人員的人身自由；臨時性表現為最長期限不超過七日，避免異化為長期羈押；預防性則聚焦于阻斷風險，防止涉嫌違法犯罪的監察人員繼續作案、泄露工作秘密、報復舉報人等，維護監察工作的權威性與公信力。[5]在適用條件上，需同時滿足“對象特定”與“風險緊迫”兩大要件：對象僅限涉嫌嚴重職務違法或犯罪的監察人員，且存在“可能造成更為嚴重后果或惡劣影響”的緊迫風險；程序上需經依法審批，由不少于兩名調查人員執行，出示《禁閉決定書》并告知權利義務。

感謝實習生楊尚三對本文做出的貢獻。

文章附錄

[1] 徐欣：《建立監察再派出制度增強監察監督全覆蓋有效性》，載于《中國紀檢監察》2025年1期，第48頁。

[2] 田坤,侯天豪：《論監察“管護”措施的立法基礎、制度定位及實施路徑》，載于《黨內法規研究》2025年第1期，第118-119頁。

[3] 秦前紅：《<監察法>的修改動因、內容要旨及實施展望》，載于《比較法研究》2025年第2期，第9頁。

[4] 吳騰：《監察機關案件審理制度的運行機制與法治優化》，載于《黨內法規研究》2025年第1期，第89-93頁。

[5] 薛寧馨：《建立禁閉制度強化對監察人員的監督》，載于《中國紀檢監察》2025第1期，第51頁。

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