行政復(fù)議制度，是否已經(jīng)名存實(shí)亡？

??點(diǎn)擊名片關(guān)注??

實(shí)踐中，不少當(dāng)事人在遭遇行政處罰后，曾向律師咨詢究竟應(yīng)當(dāng)選擇行政復(fù)議，還是直接提起行政訴訟。依照現(xiàn)行法律制度的設(shè)計(jì)，復(fù)議與訴訟本應(yīng)構(gòu)成并行的救濟(jì)路徑。基于程序便捷、成本較低等考量，我通常仍會(huì)建議先行復(fù)議、再訴訟。

然而，隨著大量案件在行政復(fù)議階段折戟沉沙，問題已不再是“結(jié)果不滿意”那么簡(jiǎn)單，而是復(fù)議決定中關(guān)于為何維持原行政行為的說理部分，逐漸演變成一場(chǎng)“法治版的皇帝新裝”——對(duì)程序違法視若無睹、對(duì)關(guān)鍵質(zhì)疑避而不答。

不僅是專業(yè)律師代理的案件如此，即便申請(qǐng)人未聘請(qǐng)律師，其所面對(duì)的復(fù)議程序體驗(yàn)也大抵相同。

或許有人會(huì)質(zhì)疑：不能因?yàn)榻Y(jié)果不符合你的期待，就否定行政復(fù)議制度本身。

當(dāng)然不是。

正如前文所述，結(jié)果不盡如人意屬于司法救濟(jì)中的常態(tài)，任何制度設(shè)計(jì)都無法保證每一位申請(qǐng)人都能如愿。但問題在于：當(dāng)復(fù)議申請(qǐng)人及代理人明確指出行政機(jī)關(guān)存在程序違法或事實(shí)認(rèn)定不清等重大違法時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)往往避而不談；在辦理過程中鮮少主動(dòng)聯(lián)系申請(qǐng)人，溝通渠道單一且敷衍，能獲得的往往只是寥寥數(shù)語的短暫通話；最終“書面審查”復(fù)制粘貼行政處罰內(nèi)容作出一紙“維持決定”。

如果行政復(fù)議的程序運(yùn)行日趨形式化，具體審查內(nèi)容流于表面，對(duì)爭(zhēng)議焦點(diǎn)避重就輕，僅僅作為行政機(jī)關(guān)的象征性程序，那么我們確實(shí)需要追問：

在持續(xù)投入大量財(cái)政、人力成本的前提下，這樣的行政復(fù)議制度是否還有存在的必要？行政復(fù)議是否已瀕臨“名存實(shí)亡”的境地？

1.行政復(fù)議較訴訟，入門門檻較低

行政復(fù)議機(jī)關(guān)雖以“人民政府”的名義作出決定，但制度運(yùn)行終究要落實(shí)到具體人員身上。目前，一些地方政府的復(fù)議文書由外聘律所律師代為撰寫，然而核心的事實(shí)審查、法律審查仍由政府內(nèi)部工作人員負(fù)責(zé)。與檢察院、法院不同，承擔(dān)復(fù)議崗位的公職人員通常不要求具備法律職業(yè)資格，這直接導(dǎo)致其在適用《行政復(fù)議法》及相關(guān)法律原則時(shí)難以做到全面、準(zhǔn)確、高效，審查能力與現(xiàn)實(shí)要求之間存在明顯落差。

此外，行政體系內(nèi)部固有的官僚慣性也深刻影響著復(fù)議工作的質(zhì)量。相比“撤銷行政行為”可能帶來的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，“維持原決定”往往被視為更安全、也更“不會(huì)出錯(cuò)”的選項(xiàng)。在這種影響之下，即便行政行為存在嚴(yán)重、明顯、甚至無法回避的違法情形，復(fù)議機(jī)關(guān)仍傾向于以維持了事，而不會(huì)承擔(dān)主動(dòng)糾錯(cuò)的制度責(zé)任。

聽起來夸張？并不。舉一個(gè)真實(shí)案例——

在一位讀者自行申請(qǐng)的行政復(fù)議案件中，申請(qǐng)人明確提出涉案物品并非法定意義上的“危險(xiǎn)物質(zhì)”。面對(duì)這一質(zhì)疑，復(fù)議承辦人員竟反問申請(qǐng)人：

“你有什么證據(jù)證明它不是危險(xiǎn)物質(zhì)？”

這一反問不僅荒誕，更暴露出復(fù)議人員在法律適用上的兩處根本性錯(cuò)誤：

第一，《行政復(fù)議法》第四十四條明確規(guī)定：“被申請(qǐng)人對(duì)其作出的行政行為的合法性、適當(dāng)性負(fù)有舉證責(zé)任。”

涉案物品是否屬于“危險(xiǎn)物質(zhì)”，應(yīng)由作出處罰的行政機(jī)關(guān)舉證證實(shí)，而不是由申請(qǐng)人承擔(dān)否定性舉證的負(fù)擔(dān)。該復(fù)議人員竟將舉證責(zé)任倒置，已屬明顯違法。

第二，從證據(jù)規(guī)則的一般原理看，證據(jù)用于證明“發(fā)生了什么”“存在過什么”“是什么”。

而要求當(dāng)事人證明某事物“不發(fā)生”“不存在”“不是”，在邏輯上本就幾近不可能——就像任何人都無法證明“自己從未想過發(fā)財(cái)”，因?yàn)榉穸ㄐ允聦?shí)本身往往缺乏可供舉證的客觀載體。

再舉一個(gè)例子，仍然來自這起案件。

申請(qǐng)人在閱卷過程中發(fā)現(xiàn)，其案卷中出現(xiàn)了疑似由民警代簽的本人簽名；更離奇的是，同一名民警的簽名在不同筆錄中呈現(xiàn)出三種截然不同的書寫方式，筆跡差異明顯，不可能出自同一人之手；此外，還有一名在整個(gè)辦案過程中從未出面、未曾參與的民警，其姓名竟然堂而皇之地出現(xiàn)在筆錄簽名欄中。

這些情形，無論從文書真實(shí)性、程序正當(dāng)性還是行政處罰的合法性來看，都是必須查明、必須回應(yīng)、且直接影響行政行為效力的重大問題。

然而，面對(duì)申請(qǐng)人提出的明確質(zhì)疑，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在其作出的復(fù)議決定書中卻既未進(jìn)行任何事實(shí)查明，也未予以任何解釋，更未在決定書中對(duì)這一情況予以記錄。

這樣的審查能力、這樣的法治素養(yǎng)，卻承擔(dān)著糾錯(cuò)監(jiān)督的制度使命，其結(jié)果可想而知。

2.存于紙面的“聽證”

相較于一審訴訟必須開庭，行政復(fù)議只有在法定的幾種情況下，才會(huì)有類似開庭的程序——聽證。

《行政復(fù)議法》第五十條明確規(guī)定：“重大、疑難、復(fù)雜的行政復(fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織聽證。”

法律中的“應(yīng)當(dāng)”，各位可以簡(jiǎn)單理解為“必須”；只要案件屬于“重大、疑難、復(fù)雜”，組織聽證便是復(fù)議機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，而非自由裁量。

然而，現(xiàn)實(shí)情況卻與制度設(shè)計(jì)南轅北轍。

仍以本文前述案件為例：在法定的60日期限屆滿后，復(fù)議機(jī)關(guān)并未作出復(fù)議決定，反而向申請(qǐng)人送達(dá)了《行政復(fù)議延期通知書》，通知書中寫明：

“因情況復(fù)雜，不能在法定期限內(nèi)作出復(fù)議決定，依據(jù)《行政復(fù)議法》第六十二條，復(fù)議決定延期30日。”

??本案延期通知??

各位捕捉到關(guān)鍵詞了嗎：“復(fù)雜”。

既然復(fù)議機(jī)關(guān)已在書面文書中確認(rèn)案件“復(fù)雜”，那么該案是否自然落入第五十條規(guī)定的必須聽證情形？

事實(shí)如何？

沒有組織聽證。

不僅沒有聽證，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人提出的聽證申請(qǐng)所作出的《不予聽證告知書》更是典型的斷章取義。

??本案不予聽證通知書??

申請(qǐng)人明確是基于《復(fù)議法》第五十條第一款（重大、疑難、復(fù)雜案件應(yīng)當(dāng)聽證）；延長(zhǎng)期限通知書中對(duì)案件“復(fù)雜”的認(rèn)定”，依法提出聽證申請(qǐng)。

然而，復(fù)議機(jī)關(guān)的回復(fù)卻避開第一款的“應(yīng)當(dāng)聽證”義務(wù)，轉(zhuǎn)而援引第五十條第二款“請(qǐng)求聽證情形，可以組織聽證”的規(guī)定來拒絕聽證申請(qǐng)，完全回避其自身已作出的“復(fù)雜”認(rèn)定。

??鄭律師代理另一起復(fù)議案的聽證申請(qǐng)書??

換言之，復(fù)議機(jī)關(guān)一方面聲明“復(fù)雜”以延長(zhǎng)期限，另一方面又否認(rèn)“復(fù)雜”以拒絕聽證——前后矛盾、法律適用隨意，聽證程序淪為紙面上的擺設(shè)。

這種情形并非孤例。2025年10月，我在代理北京某區(qū)的一起行政訴訟一審案件時(shí)，亦遭遇了幾乎完全相同的情節(jié)：被告二某區(qū)政府在復(fù)議階段先以“案件復(fù)雜”為由延長(zhǎng)期限，隨后未組織聽證。

案件進(jìn)入訴訟程序后，承辦法官在庭審中直接向被告二代理人詢問：為何未組織聽證？

各位可能很難想象，在2025年的今天，一個(gè)區(qū)級(jí)政府竟然能給出這樣的答復(fù)：

“第五十條和第六十二條中的‘復(fù)雜’，不是同一個(gè)‘復(fù)雜’。”

這一表態(tài)所暴露的問題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出個(gè)案本身。

其實(shí)如果復(fù)議機(jī)關(guān)承認(rèn)未依法組織聽證，也不會(huì)直接導(dǎo)致被訴行政行為違法。復(fù)議機(jī)關(guān)如能坦誠(chéng)依法糾正，反而更能體現(xiàn)法治自省。

但現(xiàn)實(shí)卻是：面對(duì)如此明顯、紙面可見的程序違法，政府不僅不承認(rèn)錯(cuò)誤，反而以近乎詭辯的方式否認(rèn)自身在同一案件、同一文書體系內(nèi)的前后矛盾。

這種回應(yīng)方式帶來的沖擊，遠(yuǎn)甚于不組織聽證本身。

3.律師觀察

當(dāng)然，以上所述，僅是我作為“井底之蛙”在代理和接觸的少量案件中所見到的縮影，既不具備統(tǒng)計(jì)意義，也不可能代表全國(guó)行政復(fù)議制度的全貌。

行政復(fù)議在不同地區(qū)、不同層級(jí)、不同機(jī)關(guān)之間，運(yùn)行狀況差異極大，其間也不乏依法審查、敢于糾錯(cuò)的典型。

如果各位讀者曾親自申請(qǐng)過行政復(fù)議，或?qū)π姓?fù)議制度有更深入的理解，亦或本身從事行政復(fù)議相關(guān)工作，非常歡迎在評(píng)論區(qū)留言，或添加作者微信加入讀者交流群，與更多讀者共同交流對(duì)于法律與社會(huì)的觀察與思考。

-完-

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