聶輝華：整治“內卷式”競爭，要管住地方政府“看得見的腳”

聶輝華 中國人民大學經濟學院教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

本文轉載自12月9日騰訊新聞大聲思考微信公眾號。

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過度競爭導致沒有創新

市場競爭是實現資源優化配置的根本手段，然而過度競爭卻可能導致資源錯配。

在上世紀五六十年代，日本產業界曾明確提出企業“過度競爭”的擔憂。時至今日還有人認為，市場競爭不存在過度問題。這顯然是幼稚的市場原教旨主義觀點。博弈論的經典模型“囚徒困境”，就表明在某些條件下確實存在過度的市場競爭。比如一個行業中，多家企業打價格戰，最后的均衡狀態很可能是價格由最低的邊際成本決定。在這個價格上，很多企業會虧損，而且幸存的企業也不一定能盈利，因為它們無法收回固定成本。即便獲得了微薄的利潤，也難以進行持續的創新，因為創新需要冒險，而冒險需要較高的利潤支持（這是熊彼特假說）。從這個意義上講，確實存在惡性的價格競爭。這似乎形成了一個理論上的悖論：經濟學原理教科書認為，完全競爭是最有效率的市場結構，但是在完全競爭條件下根本不可能有創新！

然而，我們在現實中又能看到很多企業在不斷地創新，那是因為它們既有適當的競爭壓力，同時又有一定的利潤。因此，競爭和創新之間的關系不是線性關系，而是一種倒U型關系，這正是2025年諾貝爾經濟學獎得主之一菲利普·阿吉翁的研究成果（Aghion et al.，2005）。

除了惡性的價格戰，過度競爭的另一個主要表現是產能過剩。在博弈論中，“公地的悲劇”就是一種典型的產能過剩。在一個市場上，每個企業都希望提高產量，這樣可以增加銷售收入。但提高產量也會拉低價格，只不過擴產的企業只承擔了拉低價格的部分后果。這種負外部性會導致市場總產量太高，甚至超過了需求量，以至于所有企業都減少了利潤。從企業的角度講，過度擴張產能就是一種惡性競爭。這里的“過度”是指超過利潤最大化的臨界產量。

在現實中，價格戰和產能過剩往往是相關的。因為全行業產能過剩，所以企業只能通過打價格戰來打敗對手，這應該是當前過度競爭的主要表現。但價格戰也經常發生在一個行業興起或擴張階段，比如前幾年網約車市場上“滴滴”和“快的”的價格戰，以及今年京東、美團和餓了么三大互聯網平臺之間的外賣大戰，都與產能過剩無關。但不管是價格戰還是產能過剩，都是過度的競爭扭曲了資源配置，并且導致整個行業都成為低效率的輸家。2017年，《人民日報》曾經兩次發文批評“最低價中標”現象，并將這種惡性競爭的后果形象地概括為“餓死同行、累死自己、坑死業主”。更嚴重的問題是，因為產能過剩和價格戰一樣，都是一種囚徒困境，所以即便所有企業預見到這種后果，單靠自身的力量也難以在短期內改變。這是市場失靈的一種表現，因此需要政府和社會等外部力量的干預，才能矯正市場失靈。

需要注意的是，雖然過度競爭是一個老問題，但是在中國成為“世界工廠”的今天，這一問題的后果尤其嚴重。2023年，中國制造業增加值占全球比重約30%，相當于美國、日本、德國這幾個老牌制造業大國之和。在外貿“新三樣”中，新能源汽車、動力電池和太陽能光伏的市場份額分別占全球60%、70%和80%以上。不夸張地說，中國制造業在全球的地位很可能是空前且絕后的。如果延續過度競爭的老路，不僅會導致國內市場的資源錯配，而且可能加劇國際貿易摩擦，損害中國制造業的長期競爭力和市場地位。

在上述背景下，國家下大力氣整治過度競爭就顯得尤為必要。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》明確提出：“規范地方政府經濟促進行為，破除地方保護和市場分割。綜合整治‘內卷式’競爭”。《建議》里提到的內卷式競爭，就是過度競爭。《建議》先提到“規范地方政府經濟促進行為”，后提到“整治‘內卷式’競爭”，在我看來并非偶然。本文的分析將表明，內卷式競爭的主要推動者就是地方政府，因此整治過度競爭，主要是管住地方政府“看得見的腳”，而不是市場這只“看不見的手”。

造成產能過剩的供給和需求分析

要綜合整治內卷式競爭或過度競爭，首先要全面了解內卷式競爭的原因，然后才能對癥下藥。如前所述，產能過剩會加劇價格戰，因此本文下面將聚焦產能過剩。我們分別從供給側和需求側兩個方面來分析。

首先看供給側，供給側的主體是地方政府和企業。在地區競爭格局下，地方政府是導致產能過剩的非市場主體。經濟學家的研究早已證明，中國高速經濟增長的關鍵因素是地區之間的激烈競爭，而地區競爭的動力來自地方官員的激勵。通過推動轄區內經濟增長，地方官員可以獲得更多財政收入、更高的晉升概率或更多的尋租權力（尹振東和聶輝華，2020）。但地區競爭的負面后果是，它會導致地方保護主義、阻礙統一大市場，并加劇產能過剩。

一個典型的現象是，只要中央確定了重點產業目錄，地方就會圍繞重點產業目錄招商引資，并為此提供土地、稅收和補貼方面的優惠政策。因為這些產業更容易獲得中央部委審批、銀行貸款，同時體現地方對中央戰略的貫徹實施能力，這是政治上正確并且經濟上有收益的無風險選項。然而，如果每個地方都如此行動，必然導致產業結構趨同和產能過剩。此時，地方政府之間也陷入了產能過度擴張的囚徒困境：如果作為競爭對手或“對標”城市的另一個地方大力發展了重點產業，而本地卻無所作為，那么當地官員將在政治上和經濟上同時丟分。因此，即便有產能過剩的風險，所有地方政府也會爭先恐后根據國家戰略布局本地產業，最終導致產能明顯過剩。

以上只是靜態分析。從動態的角度看，后果可能更加惡劣。即便已經出現了產能過剩，即便地方預計中央會整頓產能過剩，地方也不會收手，而且可能進一步擴大產能。因為歷史經驗顯示，中央在推動“去產能”過程中，通常會采取“保大不保小”的策略，即讓那些產能較低的地方關閉當地產能，保留那些規模較大的產能，從事后來看這樣顯然更符合效率原則。于是，那些產能擴張最厲害的地方，反而在產能整頓過程中幸存下來，然后在下一個供不應求的經濟周期中，幸運地成為最大的贏家。地方政府的這種策略性行為，決定了產能過剩是重點產業政策的必然產物。我們之前在研究僵尸企業時就發現，企業明知會過剩但依然擴張產能，地方政府明知會過剩依然支持本地企業擴張產能，本質上就是一種押注式的政企合謀，邏輯和當前的產能過剩是一樣的（聶輝華等，2016）。

事實上，如果我們梳理這幾年產能嚴重過剩的行業，就會發現一個很明顯的現象：所有嚴重過剩的行業，幾乎都是地方政府大力支持的行業。這包括：鋼鐵、電解鋁、光伏、汽車、水泥和石化。上述行業都曾經或者目前是國家重點支持的行業，同時對地方政府來說是產業鏈條較長、投資額度較大、稅收貢獻較多的行業，也是出口比例較低的行業（光伏除外）。國內市場同質且過剩，國外市場很難打開，惡性競爭當然難以避免。

供給側的另一個主體是企業，它們推動產能過剩的行為基本上屬于一種策略性市場行為。從理論上講，如果企業都是自負盈虧的市場主體，預期到產能過剩，不盈利的企業就會退出市場，盈利的企業才會留在市場，最終市場利潤等于平均水平。當然，企業進入和退出需要時間，因此在某些階段確實會存在產能過剩，但產能過剩不會成為長期存在的均衡現象。在均衡調整過程中，一些企業會采取比較冒險的策略性行為：在行業處于產能過剩時期，通過加大投資、研發和收購實現逆勢擴張，然后在下一個供不應求的經濟周期中獲取超額利潤。

在現實中，確實有不少企業采取了這種策略性擴張產能的手段，不過有成功的案例，也有失敗的案例。

一個成功的案例是湖北某新能源公司。2019年，全球儲能市場基本飽和，該公司此時剛剛成立卻加大投資，耗資近千億元在武漢、孝感和紹興等地提前布局多個生產基地，以至于兩三年內其規劃產能達到了數百GWh級別，迅速躋身國內電池企業產能規劃的第一梯隊。幸運的是，它賭對了。2021-2023年，在全球能源危機出現、新能源汽車產量井噴、鋰電池成本大幅下降和各國能源政策支持等多重背景下，儲能需求出現了大爆發。憑借超前的產能布局，該新能源公司成為全球儲能電池市場的前五大企業之一。

然而，江西某農牧公司的逆勢擴張則成為失敗的反例。受非洲豬瘟的影響，2019年豬肉價格大幅上漲。該農牧公司預判之后需求會大幅增加，于是在2019-2021年投入了大量資金租賃欄舍、外購種豬和技術改造。不幸的是，它押錯了。受疫情以及同行供給擴張等因素影響，2021年肥豬大量上市時豬價已經大幅下跌，價格甚至不足以覆蓋公司的飼料和人工費用，最終虧損嚴重。

然后看需求側，多數文章在討論產能過剩時都忽視了這一視角。產能過剩的直接原因是供過于求，但供給的過剩只是相對的，因為可能還有其它潛在需求沒有滿足。打個比方。一個人富裕之后，除了想吃米飯，還想吃海鮮，但市場上只能買到大量同質的大米。此時，我們當然可以說大米產能過剩，但真實的原因卻是海鮮的需求沒有被滿足。因此，要避免供給側的惡性競爭，前提是需求側的多元化偏好能夠通過市場充分顯示，至少是沒有被壓抑。然而，目前需求側的狀態并沒有滿足上述前提。當前我們對于制造業產品或物質產品的需求已有較多關注和重視，但對服務需求、精神產品的需求重視不夠。

在一個典型的中國家庭中，食品支出大約占三分之一，住房支出大約占30%-50%。伴隨收入水平的提高，食品支出的比例會下降；伴隨房地產市場的下行，住房支出的比例也會下降。那么，剩下的支出空間很可能是由服務需求和精神產品的需求來填充。事實上，育兒、教輔、養老、旅游、文娛等方面的需求都沒有被充分釋放或者足夠滿足。舉例來說，一個典型的中產家庭，在多數城市恐怕都很難找到高質量的托育服務，這是導致當前出生率很低的根本原因之一。數據顯示，中國人均觀影支出不到100元，相當于美國的大約四分之一。一方面大量的有效需求沒有被滿足，另一方面大量的工業產品又集中于已經被滿足的需求領域，制造業出現產能過剩也就見怪不怪了。我們經常看到制造業的產能過剩導致的嚴重內卷，但很少看到服務業領域的嚴重內卷。比如，中國金融業為什么沒有像制造業那樣卷到全世界呢？這一現象值得反思。

破除內卷式競爭的對策

理解了產能過剩的原因，破解內卷式競爭的答案就昭然若揭了。

第一，從供給側來說，減少產能過剩的關鍵在于遏制地方政府的投資沖動。從理論上講，如果地方政府的行為是一種純粹的市場行為，那么它們會通過獲取信息和試錯的方式，形成一種默契均衡或者協調各自的投資方向，從而減少重復投資和避免產能過剩。然而，問題的根源在于地方政府的行為不是市場行為，而是一種帶有政治目標并且在某種程度上屬于零和博弈的非市場行為。在這個意義上，我多次強調，“中國的問題，歸根結底都是政治經濟學問題。”在當前政治經濟格局下，地方官員要追求經濟發展，而任期又短（通常不足三年），必然會在短期內錨定重點產業加大投資，并且大量借債。因此，如果不能改變地方官員的激勵，產能過剩和地方債問題一樣，其實是無解的。怎么辦？治本之策就是改變地方官員的激勵，即讓地方官員不再以GDP考核為指揮棒，不再把經濟增長作為中心目標。那該怎么辦呢？請看下文。

第二，從根本上講，要推動政府職能轉變，從發展型政府轉變為服務型政府。中國仍然是發展中國家，因此發展仍然是第一要務。但是，政府不宜既當裁判員，又當運動員。政府的主要職責應該是提供公共服務，特別是創造良好的營商環境，企業才是經濟發展的主體。只有政府不再親自下場，才能遏制政府過度投資的沖動，才能從根本上解決非市場化的產能過剩問題。在最新出版的拙作《基層中國的運行邏輯》中，我認為除了產能過剩，解決地方債、土地財政、區域不平衡發展等諸多問題，其實都需要這關鍵的同一把鑰匙。

第三，針對企業策略性的擴張行為導致的產能過剩問題，應該堅持以市場導向來解決。因為這是純粹市場化的行為，不是均衡現象，不會長期存在。當然，為了減少經濟波動，熨平經濟周期，降低協調成本，政府可以制定一些政策，事前減少產能過剩，事后加速市場出清。例如，借鑒日本當年的做法，通過鼓勵兼并收購來緩解企業規模過小、生產水平較低和過度競爭等問題；還可以鼓勵企業之間通過行業協會加強協調，自主限產，避免惡性價格競爭，并且在開拓海外市場方面減少“內訌”。

第四，為了降低產能過剩導致的失業問題，政府應完善就業扶持政策和社會托底政策，最大程度減少市場出清帶來的社會負面沖擊。在這方面，可以借鑒英國當年的做法。1980年代，面對煤炭產能過剩，英國政府對煤礦停止財政補貼，明確關停標準，淘汰落后產能。與此同時，設立專門的基金，為煤礦失業工人提供技能培訓、職業資格認證和創業津貼，并引導其在IT、物流和社區服務等新興行業就業。

第五，從需求側來說，要放松政府管制，滿足人民群眾日益增長的物質文化需求。供給是有限的，而需求是無限的。因此，只要能充分釋放需求潛力，讓供給和需求匹配，經濟增長就是可持續的，產能過剩就是一個偽問題。在服務領域和文化產品領域，尤其需要減少管制，這樣才能提升中國本土企業的國際競爭力，從而走出國門，走向世界。我樂觀地預計，在不遠的將來，全世界可能只需要10%的人從事生產活動，其余的人依靠“全民基本收入”從事娛樂行業。那時，社會將需要大量的精神產品和文藝創作，而文科將成為稀缺學科。