應急管理的現代化轉型之路——基于“十一五”至“十五五”規劃建議涉及應急管理內容分析

站在“十四五”收官與“十五五”開局的歷史交匯點，準確把握應急管理事業發展的階段性特征與時代要求，具有重要意義。當前，高質量發展對高水平安全提出更高要求，應急管理體系建設亟須在歷史縱深中把握方向、明確路徑。基于這一背景，本文系統梳理了《中共中央關于制定“十一五”規劃的建議》至《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以上五個規劃建議，本文統一簡稱“十一五”“十二五”“十三五”“十四五”“十五五”）中有關應急管理內容的演變脈絡，結合不同時期經濟社會發展的階段性特征，分析其內在邏輯與發展趨勢，并在此基礎上提煉新時代應急管理現代化的核心內涵與實踐要求，以期為推進應急管理體系和能力現代化提供參考。

一

縱觀應急管理現代化的三大戰略性跨越

自“十一五”規劃奠定“安全第一、預防為主、綜合治理”的治理基礎，“十二五”提出健全預防預警和應急處置體系，歷經“十三五”持續健全公共安全體系，“十四五”對完善國家應急管理體系作出全面戰略部署，直至展望“十五五”時期“推進國家安全體系和能力現代化，建設更高水平平安中國”，我國應急管理事業走出了一條從奠基到發展、從完善到優化的不平凡之路。歷次五年規劃建議中關于應急管理內容的演進，不僅集中反映了黨中央對安全發展規律認識的持續深化，而且清晰勾勒出應急管理體系邁向現代化的實踐軌跡，為我們把握其核心內涵提供了堅實依據。

（一）治理理念實現了從“安全發展”到“統籌發展和安全”再到“高水平安全”的認識飛躍與戰略升級，彰顯了以整體性、前瞻性思維筑牢防災減災救災人民防線的戰略成熟與堅定意志

一是思想觀念實現了從局部安全觀向系統安全觀的認識深化。“十一五”“十二五”重點聚焦于“遏制重特大事故、減少交通事故”，強調以結果控制為核心的安全生產管理，進入“十三五”“十四五”時期，以習近平同志為核心的黨中央，極具創造性地提出和踐行總體國家安全觀，逐步確立起“牢固樹立安全發展觀念”“統籌發展和安全”的重大原則，將安全置于發展的前提和基礎地位。“十五五”進一步提出“在發展中固安全，在安全中謀發展”，推動實現高質量發展和高水平安全的良性互動。

總體國家安全觀隨著實踐深入而不斷豐富發展，應急管理治理理念也不再局限于事后的、局部的專項治理，更加強調未雨綢繆的全局統籌與戰略運籌，推動安全的戰略擺位提升到全新高度，更引領應急管理治理體系發生深刻變革。

二是戰略擺位實現了從專項部署向全局性安排的整體躍升。“十一五”至“十三五”期間，與應急管理相關內容主要分布在“和諧社會建設”“社會建設/管理”“生態文明”“黨的領導”等篇章下的專節；“十四五”時期發生質的飛躍，首次將“統籌發展和安全”提升為獨立篇章的標題，并將“保障人民生命安全”作為其中的核心專節，標志著應急管理相關工作已全面融入國家發展總體布局，成為與經濟發展并重的戰略支柱；“十五五”時期，則進一步被系統性納入國家安全體系和能力建設的總體布局。

特別是黨的二十大從推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略全局出發，為應急管理賦予新定位、新要求，應急管理逐步成為與國家經濟命脈并重、支撐中國式現代化行穩致遠的核心戰略支柱，深刻內嵌于建設更高水平平安中國的宏偉藍圖之中。

三是目標導向實現了從“守住底線”到“良性互動”的戰略升華。“十一五”“十二五”主要提出“安全生產狀況進一步好轉”“實現安全生產狀況根本好轉”的結果性目標，“十三五”“十四五”更加強調“提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力”“全面提高公共安全保障能力”“實現重特大災害防范應對有力有序有效”“堅決遏制重特大安全事故頻發勢頭”，“十五五”則進一步以“重點領域風險得到有效防范化解，社會治理和公共安全治理水平明顯提高”作為目標，持續著力構建全過程、全災種的現代化應急管理能力體系。

隨著思想觀念的認識深化、戰略擺位的躍升，應急管理的目標導向同步實現了從局部性、被動性的“守住底線”，向全局性、主動性的“塑造發展與安全良性互動的更高水平安全”的歷史性跨越。

（二）治理體系實現了從“政府監管”到“綜合治理”再到“系統治理”的現代化模式演進，展現出更加成熟、更加定型的制度形態

一是治理格局實現了從“企業為主、部門監管”到“黨政同責、齊抓共管”的深刻變革。“十一五”“十二五”主要強調“落實安全生產責任制”“強化企業安全生產責任”，監管方式以行業部門圍繞督促企業落實主體責任展開監管；“十三五”首次明確提出“實行黨政同責、一崗雙責、失職追責”，將責任主體拓展至各級黨委、政府，構建起“橫向到邊、縱向到底”的責任網絡，實現責任邏輯從傳統管理到現代治理的根本性轉變；再到“十四五”強調“完善和落實安全生產責任制”，“十五五”進一步提出“落實國家安全責任制”，責任體系走向更加成熟定型。

與此同時，全社會共享共治的氛圍也日益濃厚，企業自律、公眾參與、輿論監督的社會協同機制不斷健全，推動形成了政府、市場、社會有機互動的現代化公共安全治理新格局。

二是治理范疇實現了從“傳統高危”到“全域綜合”的體系擴容。從“十一五”“十二五”到“十三五”“十四五”，治理行業由聚焦煤礦、道路交通等傳統高危行業領域，向危險化學品、礦山、建筑施工等更廣泛的行業領域延伸；防御體系從應對地質災害、洪澇災害等單一災種，向覆蓋森林草原火災、地震、洪澇干旱等更多災種乃至復合型災害升級；風險視野從常規安全課題，深化至城市防洪排澇、特大城市治理等現代挑戰。“十五五”更進一步關注到“網絡、數據、人工智能、生物、生態、核、太空、深海、極地、低空等新興領域”，治理體系的覆蓋面持續拓展、完整性日益提升。

特別是黨的十八大以來，通過“健全公共安全體系”“全面提高公共安全保障能力”“完善國家應急管理體系”等一系列戰略部署，實現了對傳統、非傳統乃至新興領域安全風險的全域覆蓋、綜合應對，安全發展的整體性與系統性顯著增強。

三是治理布局實現了從“城鄉統籌”到“區域協同、城鄉融合”的格局躍升。“十一五”“十二五”對“城鄉區域發展不平衡”“城鄉區域發展不協調”等問題開始關注，并部署了“促進區域協調發展”戰略。“十三五”“十四五”將這一戰略深化為“重點促進城鄉區域協調發展”“健全城鄉融合發展機制”，支持“有利于城鄉區域協調發展的重大項目建設”。具體到應急管理領域，主要體現為推進農業水利設施、城市更新行動、重大引調水、防洪減災等一系列重大工程項目建設，以及支持國家應急指揮總部、國家區域應急救援中心等標志性工程建設。在此基礎上，“十五五”強調“促進城鄉融合發展”“促進區域聯動發展”，提出“強化區域基礎設施互聯互通”“推動縣域基礎設施一體化規劃建設管護”“加強縣域基本公共服務供給統籌”等重點任務。

隨著京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化、黃河流域生態保護和高質量發展等國家重大區域戰略的縱深實施，持續推動應急管理從城鄉二元結構向更大范圍、更高層級的戰略聯動拓展，“區域協同、城鄉融合、差異施策”的系統思路逐步清晰落地，構建起全國防災減災救災一體化格局。

（三）體制機制實現了從“條塊分割”到“整體協同”再到“系統韌性”的深刻轉變，標志著我國公共安全治理體系已初步構建起前瞻識別、有效抵御、快速恢復的綜合性韌性能力

一是治理體制實現了從“碎片應對”到“全鏈協同”的系統重塑。“十一五”“十二五”時期應急管理能力建設主要集中于安全生產監管執法、主要自然災害監測預報和應急處置等相對單一的環節，“十三五”特別是“十四五”進行了系統性地延伸，涵蓋預防、預警、處置、救援、恢復全過程，再到“十五五”進一步提出提高重大突發公共事件處置保障能力，持續強化了多維度、跨領域的綜合能力。這一歷史性轉變，隨著應急管理部門的組建得以固化和升華，使“全鏈協同”轉化為有實體支撐、有統一指揮的生動實踐，標志著應急管理工作進入了系統化、協同化的新發展階段。

二是治理重心實現了從“事中處置應對”到“事前風險防控”的戰略躍升。自然災害方面，從“十一五”提出“加強各種自然災害預測預報”“提高處置突發性事件能力”，“十二五”部署“搞好抗旱水源工程建設”“加強水利基礎設施建設”等系列防御工程，提出“推行自然災害風險評估，科學安排危險區域生產和生活設施的合理避讓”，“十三五”明確“建立風險識別和預警機制”，到“十四五”進一步強調“提升洪澇干旱、森林草原火災、地質災害、地震等自然災害防御工程標準”，部署加快防洪工程建設和中小河流治理，推進防洪減災重大項目建設，“十五五”明確提出“推動公共安全治理模式向事前預防轉型”，部署“加快建設現代化水網”“推進城市平急兩用公共基礎設施建設”“加強氣象、水文、地質災害監測預報預警，提高防災減災救災和重大突發公共事件處置保障能力”等重點任務，治理重心從災后響應處置向災前工程防御和風險規避轉變。安全生產方面，“十一五”強調“嚴格安全執法”，突出執法處罰和已暴露問題的整改，“十二五”提出嚴格執行投資項目安全準入標準，把住安全生產的第一道關口。在此基礎上，“十三五”通過“改革安全評審制度”“實施危險化學品和化工企業生產、倉儲安全環保搬遷工程”等系統性措施，在風險未轉化為事故前進行識別、評估、控制和消除，“十四五”則強調“加強安全生產監管執法”，并以“推動企業設備更新和技術改造”“實施城市更新行動”為抓手，從根本上筑牢安全防線，“十五五”明確提出“提升重要基礎設施本質安全水平，有效遏制重特大事故”，從事后遏制逐步轉變為源頭治理和過程管控，持續推動本質安全水平的提升。

三是保障體系實現了從“基礎硬件支撐”到“綜合體系保障”的全面升級。“十一五”“十二五”強調“加大公共安全投入”“加強安全生產設施建設”“加強水利基礎設施建設”，以“硬投入”為風險防控提供基礎支撐，“十三五”提出“加強全民安全意識教育”，通過提升人的風險認知與自救能力，以“軟建設”構筑事前預防的第一道防線，“十四五”則強化綜合保障能力建設，提出“加強應急物資保障體系建設”，強化資源前置配置，引入“巨災保險”等市場機制，通過風險社會化分擔增強系統韌性，同時對重大風險辨識監測預警、應急處置救援等方面的短板提出科技賦能的要求，有力推動了風險防控關口前移。“十五五”則將“高質量推進國家重大戰略實施和重點領域安全能力項目建設”作為擴大有效投資的重要任務，進一步要求“提高防災減災救災和重大突發公共事件處置保障能力”，系統韌性得到顯著增強。

這場深刻變革，不僅是應急管理體系的系統性重塑，更是國家治理體系和治理能力現代化進程的生動縮影。從“十一五”到“十五五”，推進應急管理體系與能力現代化的主線一以貫之、一脈相承，治理理念、體系、機制的演進路徑日趨清晰堅定，充分展現出“一張藍圖繪到底”的強大戰略定力。

二

深析經濟社會發展背景下應急管理不斷強化的深層動因

應急管理現代化植根于經濟社會發展的深厚基礎，刻印著鮮明的時代特征，是實現高質量發展的內在要求，是應對復雜風險挑戰的迫切需要，更是踐行人民至上理念的必然選擇。

（一）發展階段從“高速增長”轉向“高質量發展”，安全成為美好生活的核心訴求

“十一五”“十二五”的核心任務是“全面建成小康社會”，強調經濟規模擴張和產業結構調整，安全更多被視為“遏制事故”的政府管理領域，“十三五”開啟“全面建成小康社會決勝階段”，“十四五”則明確提出“開啟全面建設社會主義現代化國家新征程”，標志著發展重心從單純的“以經濟建設為中心”轉向“統籌推進‘五位一體’總體布局、協調推進‘四個全面’戰略布局”，社會主要矛盾轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。人民對更高水平安全保障的需求日益迫切，不僅直接推動了安全理念的提升和目標導向的躍升，更推動安全從經濟發展的“配套保障”上升為與發展并重的國家戰略基石。

（二）風險格局從“傳統風險主導”轉向“傳統與新興、存量與增量風險交織疊加”，對綜合應對能力提出更高要求

一方面，礦山、危險化學品、交通運輸等傳統高危行業領域風險長期存在且基礎薄弱，仍然是各個時期規劃強調的重點。

另一方面，快速工業化、信息化、城鎮化帶來新挑戰，“十二五”開始注意到軌道交通、超高層建筑、城市地下管網等領域存在的風險，“十四五”進一步強調基礎設施抗災設防水平低、城鄉老舊危房、病險水庫等。此外，隨著氣候變化影響加劇、災害鏈特征明顯、新興安全風險挑戰上升，“十二五”提出建立事故災難、公共衛生、食品安全、社會安全事件等四類突發事件應對體系，強調要使我國“抵御風險能力顯著提高”，“十四五”進一步提出“辦好發展安全兩件大事”“全面提高公共安全保障能力”。黨的二十大以來，我國發展已從之前的“重要戰略機遇期”進入“戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多”的時期。“十五五”重申這一戰略研判，強調“保持戰略定力，增強必勝信心”。

面對復雜的風險格局，以往單一、分割的管理模式也必須加快向體系化、綜合性的治理模式升級，治理范圍必須從傳統高危行業領域拓展到城市運行、新型基礎設施、生態環境、公共衛生等更廣闊的公共安全領域，必須從側重災后救災轉向災前提升工程防御標準、加強風險評估與規避，必須構建涵蓋“預防—預警—處置—救援—恢復”全鏈條的國家應急管理體系，切實提高公共安全治理水平。

（三）發展方式從“規模速度型粗放增長”轉向“質量效率型集約發展”，安全成為高質量發展的內在要求和重要標志

“十一五”指出“粗放型經濟增長方式沒有根本轉變”，“十二五”強調“加快轉變經濟發展方式”，“十三五”明確“發展方式要從規模速度型轉向質量效率型”，“十四五”則要求“將高質量發展的要求貫穿到各領域”，“十五五”進一步提出“加快構建新發展格局”。粗放型經濟增長模式依賴資源消耗和低成本勞動力，往往犧牲安全、環境和可持續性，導致“重大安全事故頻發”“安全生產基礎薄弱”“資源環境約束趨緊”等問題。

向高質量發展轉型，要求將安全內嵌于發展全過程，倒逼源頭治理，把“強化預防治本”“健全預警應急機制”“科學安排危險區域生產和生活設施的合理避讓”“淘汰落后產能”等擺在更突出位置，建立更系統化的治理體系。在高質量發展的評價體系中，安全不再是可被忽視的成本，而是成為衡量發展質量和效益的關鍵指標。

三

中國式現代化視角下的應急管理現代化內涵

中國式現代化決定了應急管理現代化絕非西方模式的翻版，而是必須走出一條符合中國大國國情、體現社會主義制度優勢、回應人民安全新期待的新路。這一進程既要充分繼承并發展“十一五”至“十五五”積累的寶貴經驗與成果，更要深刻適應中國式現代化對風險治理的獨特要求，是一個復雜的系統工程和長期奮斗目標。

一方面，縱觀“十一五”至“十五五”規劃建議的文本演進軌跡和應急管理事業發展歷程，為我們提煉應急管理現代化內涵提供了堅實的歷史邏輯和實踐依據。從“十一五”聚焦遏制事故高發，奠定“安全第一、預防為主、綜合治理”的治理基礎，到“十二五”拓展多災種防御，推動責任延伸、下沉，再到“十三五”強化“安全發展”理念，開啟黨政同責、風險防控的系統治理，“十四五”錨定“人民至上、生命至上”，統籌發展和安全，再到“十五五”進一步提出“在發展中固安全，在安全中謀發展”，實現安全和發展的良性互動，筆者總結發現，“十一五”至“十五五”期間，應急管理事業發展步伐明顯加快，應急管理現代化的核心架構與實踐路徑日益清晰，集中體現為人本化、系統性、法治化、協同化、科技化、專業化、韌性化七大特征。這七大特征，既是應急管理現代化在適應時代挑戰中凝練的核心要義，也是在歷史演進中一脈相承、不斷深化的內在邏輯（見表一、表二）。

另一方面，中國式現代化的每一個特征，都對應急管理工作提出了獨特而深刻的要求，也指明了應急管理體系和能力現代化的奮斗目標（見表三）。

人口規模巨大，放大了風險的潛在影響和應對難度，意味著要保持歷史耐心，堅持穩中求進、久久為功，分階段設定目標，逐步補齊短板弱項。這依舊要求應急管理體系必須具備高度的系統性和強大的韌性，并注重專業化支撐。

全體人民共同富裕，要求解決風險防控的區域和群體不平衡問題，要求必須堅持人本化核心，推動應急資源向欠發達地區、農村、薄弱環節傾斜，健全針對低收入群體、老年人、婦女兒童等脆弱人群的風險防御和災害救助，以及強化系統性思維，將縮小風險防御和救援救助差距納入區域協調發展大局，并依靠法治化保障資源公平分配和脆弱群體權益。

物質文明和精神文明相協調，意味著既要提升物理防御的“硬屏障”，更要解決安全意識淡薄、自救互救能力不足、社會協同不足等“軟短板”，要求既要通過法治化明確各方責任義務，規范社會協同行為，又要普及安全文化教育，提升全民安全素養和應急技能，提升協同化水平。

人與自然和諧共生，要求有效應對氣候變化帶來的極端天氣，迫切要求提升科技化水平、加強專業化建設，提升對極端事件的超前精準預報預警和巨災情景推演能力，并增強生態系統的韌性。

走和平發展道路，對將風險防控作為維護國內安全穩定的基石提出了更高要求，并且要在參與全球風險治理中提供中國智慧與中國力量，展現負責任大國形象，這本身也是國家軟實力和韌性的直接體現。

綜上所述，中國式現代化視角下的應急管理現代化，以保障人民群眾生命財產安全為根本宗旨，以推進國家治理體系和治理能力現代化為引領，其本質在于構建一個能夠適度超前防范化解全災種、全鏈條重大安全風險并能高效有序有力應對處置各類突發事件的現代公共安全治理體系，最終實現從被動響應向主動防控、從分散低效向集約高效的根本性轉變。這一現代化進程必須深刻回應中國式現代化的時代要求，即有效應對超大規模人口社會的風險復雜性，著力解決風險防控的區域與群體不平衡問題，協同提升物理防御能力與安全文化軟實力，積極抵御氣候變化帶來的極端災害挑戰，并將風險防控作為維護國內安全穩定、支撐和平發展道路的堅實基礎。

●作者簡介：劉賦 ，應急管理部機關服務中心規劃與機構服務處副處長。

●本文轉載于《中國應急管理》雜志2025年第11期 編輯：付瑞平

●編輯：王久平

《中國應急管理》雜志