以精細(xì)立法加強(qiáng)非機(jī)動(dòng)車管理 助推首都城市治理水平提升——淺析新修訂的《北京市非機(jī)動(dòng)車管理?xiàng)l例》

武丹/制圖

作者|張力 申耀

責(zé)編|薛應(yīng)軍

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近日，新修訂的《北京市非機(jī)動(dòng)車管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）由北京市十六屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議表決通過(guò)，將于2026年5月1日起實(shí)施。新修訂的《條例》將車輛安全、通行安全、消防安全等要求貫穿始終，進(jìn)一步加強(qiáng)電動(dòng)自行車產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，全面回應(yīng)非機(jī)動(dòng)車管理中的突出問(wèn)題，強(qiáng)化新業(yè)態(tài)行業(yè)車輛協(xié)同治理，為北京市非機(jī)動(dòng)車管理提供更為全面、細(xì)致的法律依據(jù)，助推城市治理精細(xì)化、法治化水平提升。

立足生命周期，嚴(yán)格電動(dòng)自行車產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管

加強(qiáng)對(duì)電動(dòng)自行車及蓄電池等產(chǎn)品的全生命周期安全監(jiān)控管理，是保障電動(dòng)自行車產(chǎn)品質(zhì)量安全，從源頭消弭風(fēng)險(xiǎn)隱患的關(guān)鍵。新修訂的《條例》立足生產(chǎn)、銷售、登記、使用等多個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)一步織密電動(dòng)自行車產(chǎn)品全生命周期質(zhì)量監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

其一，針對(duì)生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)，新修訂的《條例》明確在北京市生產(chǎn)、銷售的電動(dòng)自行車和電動(dòng)自行車電池、充電器、乘員頭盔等產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過(guò)國(guó)家強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證并標(biāo)注認(rèn)證標(biāo)志，確保對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量可以溯源管理。其二，明確電動(dòng)自行車登記有效期，建立電池安全性評(píng)估及回收制度，有效破解電動(dòng)自行車及電池在登記、使用環(huán)節(jié)“有生無(wú)死”的困境，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、閉環(huán)監(jiān)督。其三，新修訂的《條例》規(guī)定電動(dòng)自行車行駛證、號(hào)牌登記期滿后，可以提出延用申請(qǐng)，充分預(yù)留規(guī)則彈性空間，避免“一刀切”式的期限設(shè)置違背比例原則要求，對(duì)市民通行自由及財(cái)產(chǎn)權(quán)施加過(guò)度干預(yù)。其四，針對(duì)“超標(biāo)電動(dòng)車”可能引發(fā)的嚴(yán)重道路交通安全隱患，《條例》明確禁止對(duì)電動(dòng)自行車進(jìn)行拼裝、改裝、加裝，以列舉形式明確禁止對(duì)電動(dòng)自行車更換非標(biāo)電池、拆除限速裝置等，并嚴(yán)格設(shè)定違反規(guī)定的處罰后果，嚴(yán)控電動(dòng)自行車質(zhì)量安全。

高效便民原則。新修訂的《條例》要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理應(yīng)遵守法定時(shí)限，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織。新修訂的《條例》實(shí)施后，公安交管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)配套出臺(tái)非機(jī)動(dòng)車登記辦法，明確電動(dòng)自行車登記有效期計(jì)算、延用的具體規(guī)則，推行電動(dòng)自行車銷售者代辦登記（即帶牌銷售），為市民購(gòu)車、登記提供便利。電動(dòng)自行車電池的安全性評(píng)估及回收同樣需在便民原則指引下，廣泛設(shè)置安全性評(píng)估網(wǎng)點(diǎn)，大力推廣廢舊電池“以舊換新”，盡可能降低市民檢測(cè)、回收成本。

精準(zhǔn)靶向施策，降低非機(jī)動(dòng)車交通及消防風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，隨著市民使用非機(jī)動(dòng)車出行等需求增加，公共安全與市民需求之間的矛盾日益突出。新修訂的《條例》直面制約非機(jī)動(dòng)車安全的重點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題，精準(zhǔn)靶向施策，力求有效降低道路交通及消防風(fēng)險(xiǎn)。

其一，規(guī)范騎行行為。新修訂的《條例》明確駕駛非機(jī)動(dòng)車上道路行駛需遵守法律、法規(guī)關(guān)于行駛速度的規(guī)定，不得醉酒駕駛或有瀏覽電子設(shè)備、以手持方式撥打接聽(tīng)電話等分散注意力、妨礙安全駕駛的行為等；駕駛、乘坐電動(dòng)自行車還應(yīng)當(dāng)規(guī)范佩戴符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)并經(jīng)過(guò)強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證的乘員頭盔，對(duì)事故教訓(xùn)進(jìn)行警醒。根據(jù)交管部門公布的數(shù)據(jù)，摩托車、電動(dòng)自行車駕乘人員死亡事故中，約80%為顱腦損傷致死；按電動(dòng)自行車最高限速25km/h駕駛，低頭看三五秒手機(jī)，相當(dāng)于“盲騎”21米至35米；酒駕、超速行駛等行為也嚴(yán)重增加非機(jī)動(dòng)車事故風(fēng)險(xiǎn)，有必要加以立法規(guī)制。實(shí)踐中，相關(guān)違法行為的查處常以交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法方式進(jìn)行，調(diào)查過(guò)程中應(yīng)注意通知到位，充分保障相對(duì)人的陳述、申辯權(quán)，嚴(yán)守程序正義。

其二，合理分配路權(quán)。道路作為公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，路權(quán)概念表示交通參與者均有權(quán)利使用公共道路。但與此同時(shí)，公共道路的承載能力是有限的，這就要求法律預(yù)先設(shè)置規(guī)則應(yīng)對(duì)路權(quán)沖突，實(shí)現(xiàn)分配正義。圍繞非機(jī)動(dòng)車相關(guān)的路權(quán)分配問(wèn)題，新修訂的《條例》一方面完善了“各行其道，禮讓行人”的原則，規(guī)定非機(jī)動(dòng)車行經(jīng)人行橫道要避讓行人；另一方面，兼顧道路通行效率與安全，禁止未經(jīng)批準(zhǔn)占用道路開(kāi)展競(jìng)技性、規(guī)模性騎行活動(dòng)，并放寬了電動(dòng)自行車載人年齡限制，在確保安全的前提下釋放道路通行效率。

其三，保障充電安全。北京作為超大規(guī)模城市，建筑密度極高、居住人口密集，一旦發(fā)生火災(zāi)事故往往后果嚴(yán)重。近年來(lái)，因電動(dòng)自行車及電池入戶充電導(dǎo)致的城市火災(zāi)事故時(shí)有發(fā)生，不容忽視。新修訂的《條例》明確禁止攜帶電動(dòng)自行車電池進(jìn)入居住建筑，最大限度回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，保障電動(dòng)自行車停放、充電安全；“居住建筑”這一范圍也基本為《中華人民共和國(guó)消防法》《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》《北京市消防條例》規(guī)定所覆蓋，具有合法性依據(jù)。同時(shí)，新修訂的《條例》明確以“同步建設(shè)”為原則，要求著力增加社會(huì)面電動(dòng)自行車停放、充電場(chǎng)地及設(shè)施，打消市民無(wú)處充電的后顧之憂。

強(qiáng)化協(xié)同治理，筑牢新業(yè)態(tài)行業(yè)車輛管理體系

新修訂的《條例》以創(chuàng)新性立法思維，重點(diǎn)回應(yīng)了快遞、外賣行業(yè)車輛管理不規(guī)范問(wèn)題，旨在通過(guò)多元主體協(xié)同治理，提升行業(yè)用車的規(guī)范程度，平衡新業(yè)態(tài)安全與發(fā)展。

近年來(lái)，快遞、外賣等新業(yè)態(tài)的興起，使電動(dòng)自行車實(shí)現(xiàn)了從生活工具到生產(chǎn)工具的角色擴(kuò)充，隨之而來(lái)的還有“騎手”頻繁發(fā)生交通違法及事故等。即新業(yè)態(tài)發(fā)展與道路交通安全之間的矛盾成為制約城市治理水平提升的問(wèn)題之一。新修訂的《條例》準(zhǔn)確把握協(xié)同治理這一關(guān)鍵點(diǎn)，重點(diǎn)明確快遞、外賣等新業(yè)態(tài)經(jīng)營(yíng)者的安全管理責(zé)任，如建立健全非機(jī)動(dòng)車管理制度，定期對(duì)駕駛?cè)碎_(kāi)展法律法規(guī)教育、培訓(xùn)和考核等。上述責(zé)任既是傳統(tǒng)安全生產(chǎn)責(zé)任在新業(yè)態(tài)場(chǎng)景中的延伸，也是以立法形式明確平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者“守門人”角色并規(guī)定其義務(wù)，從而有效保障新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益，充分體現(xiàn)了通過(guò)平臺(tái)治理強(qiáng)化共建共治共享社會(huì)治理理念。

此外，新修訂的《條例》還規(guī)定了平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者制定算法規(guī)則的特別要求。近年來(lái)，“外賣騎手困在系統(tǒng)里”的話題引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。新修訂的《條例》明確平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者制定算法規(guī)則時(shí)應(yīng)遵守法律法規(guī)和道路交通規(guī)則，充分考慮交通安全，合理確定配送時(shí)間、路線等標(biāo)準(zhǔn)和要求，定期開(kāi)展算法審核、評(píng)估、驗(yàn)證，動(dòng)態(tài)優(yōu)化算法規(guī)則，保障從業(yè)人員依法、安全、文明駕駛。這些規(guī)定明確了新業(yè)態(tài)經(jīng)營(yíng)者的算法應(yīng)用責(zé)任，要求其配合監(jiān)管部門嚴(yán)格執(zhí)法，從而有效降低算法安全風(fēng)險(xiǎn)，這有利于從源頭矯正騎手駕駛行為，保障騎手通行安全，也為其他超大規(guī)模城市制定相應(yīng)的管理規(guī)范提供有效借鑒。為進(jìn)一步完善協(xié)同治理，未來(lái)，還應(yīng)當(dāng)明確新業(yè)態(tài)行業(yè)主管部門，盡快制定行業(yè)車輛管理辦法；追究平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者責(zé)任時(shí)還需注意柔性措施優(yōu)先，靈活運(yùn)用約談、責(zé)令限期改正等手段。

時(shí)隔七年后，《北京市非機(jī)動(dòng)車管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂，既是對(duì)非機(jī)動(dòng)車管理新實(shí)踐、新問(wèn)題、新需要的系統(tǒng)回應(yīng)，也標(biāo)志著非機(jī)動(dòng)車管理已成為提升城市治理水平的關(guān)鍵抓手之一，是以“小切口”地方立法牽動(dòng)化解城市治理“大問(wèn)題”的有力實(shí)踐。

（作者單位：中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院）