呂冰洋等：“十五五”時期我國稅制改革

呂冰洋 中國人民大學財政金融學院教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

李彥璋 中國人民大學財政金融學院博士研究生

本文節選自2025年第11期《財政研究》。

本文字數：9717字

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政府如何征稅、征稅到什么程度，這既是財政的核心問題，也是國家治理體系和治理能力建設的重要問題。稅制結構是提升國家能力和治理水平的關鍵制度基礎，直接影響財政汲取能力、宏觀經濟治理能力乃至社會治理能力。黨的十八屆三中全會以來，歷次重要會議均將優化稅制結構作為改革的核心議題。即將開啟的“十五五”時期（2026-2030年），是我國基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期。面對戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的復雜環境，稅制改革必須更好地服務于以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的戰略全局?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）指出，要“完善地方稅、直接稅體系，健全經營所得、資本所得、財產所得稅收政策，規范稅收優惠政策，保持合理的宏觀稅負水平”，并強調“增強宏觀政策取向一致性”“強化國家重大戰略任務和基本民生財力保障”“增加地方自主財力”。在此指引下，稅制改革一方面要為國家治理體系和治理能力現代化提供穩定、可持續的財力支撐，切實增強財政對高質量發展和全國統一大市場建設的保障能力；另一方面，亟需主動回應經濟轉型升級、人口結構深刻變化、數字經濟加速演進等新挑戰，推動稅制結構向更加規范、協調、高效的方向優化，全面提升稅收在服務國家戰略、夯實現代財稅治理基礎中的制度功能。

當前我國稅制運行正面臨前所未有的結構性壓力。從收入端看，近年來稅收和財政收入增速持續放緩，顯著低于歷史平均水平。2020-2024年，全國稅收收入名義年均增長率為2.27%，一般公共預算收入年均增長率為3.03%，而2010-2019年這兩個指標的年均增長率分別為10.46%和10.95%。與此同時，稅收收入和財政收入占GDP的比重也呈逐漸下降趨勢。自2019年實施大規模減稅降費政策以來，稅收收入占GDP比重由2018年的16.71%逐年降至2024年的12.97%。這一水平不僅低于新興市場和發展中經濟體（Emerging Markets,EM）約16%的平均水平，更顯著低于發達經濟體（Advanced Economies,AE）約25%的平均水平。若采用國際貨幣基金組織（IMF）可比口徑衡量廣義財政收入，即在剔除四本預算間重復項并將土地出讓收入還原為扣除開發成本后的凈收益后，2023年我國廣義財政收入占GDP比重僅為26%（樓繼偉，2025），低于EM國家約30%的平均水平，更遠低于AE國家約40%的水平。從支出端看，財政支出呈剛性提升，且增速持續高于財政收入和稅收收入。2024年，全國一般公共預算支出增長率為3.64%，而稅收收入和一般公共預算收入為-3.40%和1.34%，收支缺口進一步擴大。

值得注意的是，收支缺口在未來一段時期內將進一步擴大，根源在于財政支出剛性持續增強與財政收入增長動能顯著減弱的雙重壓力。在支出端，2035年遠景目標要求基本公共服務實現均等化，顯著縮小城鄉區域發展差距和居民生活水平差距。為實現這一目標，教育、醫療、基礎設施等領域的財政投入必須持續增加。從發達國家走過的現代化進程看，隨著人均GDP的提高，財政支出占GDP比重普遍呈現長期提高趨勢，這一趨勢被稱為“瓦格納法則”，我國也必將受此法則的制約。在收入端，政府性基金預算收入作為一般公共預算的重要補充，其核心來源土地出讓收入近年因房地產市場深度調整而大幅下降。為填補由此擴大的收支缺口，財政對債務融資的依賴不斷加深。據財政部統計數據顯示，2024年，全國政府負債率（含隱性債務）已達68.7%，財政可持續性面臨挑戰。此外，近年來地方財政收入對支出的覆蓋率已跌破50%，地方財政支出對中央轉移支付的依賴程度不斷加深，地方財政運行的自主性和穩定性受到嚴重削弱，也將影響改變中央和地方原有的分配格局。

財政壓力是人口結構深刻變化、數字經濟迅猛發展、稅收征管能力相對滯后、地方稅系不完善等多重因素交織作用的結果。其一，老齡化減少勞動力供給，削弱了個人所得稅稅基，同時還顯著推高養老、醫療和社會福利等剛性支出，形成“減收增支”雙向擠壓。其二，數字經濟發展對稅收增長帶來重大挑戰。數字經濟下組織方式、交易形態和支付手段的變革，使現行稅制與數字場景適配性不足，課稅對象、納稅人身份、稅目與稅率的認定難度大幅上升；流轉環節趨于扁平，壓縮了中間環節的稅基，導致流轉稅課稅節點減少；所得與成本確認缺乏可靠憑證。此外，跨區域平臺交易加速稅源向總部所在地或稅收優惠地區集中，進一步加劇稅收與稅源的錯配。其三，新業態對稅收征管帶來系統性挑戰。虛擬產品、在線服務、數字貨幣等新型商業模式突破了傳統以物理存在為基礎的征管邊界，使得課稅對象難以識別、納稅行為易于隱匿、涉稅金額難以評估。納稅主體數量和類型迅速增加，也顯著提升了涉稅數據獲取與分析的難度。其四，地方稅系不完善?！盃I改增”后原屬地方的營業稅上劃中央?，F有地方稅種收入規模有限，遠不能進一步滿足地方的財力需求與支出責任，進一步擴大了其對上級轉移支付的依賴。盡管黨的二十屆三中全會提出“增加地方自主財力，拓展地方稅源”，但以目前消費稅的改革進程來看，進展緩慢。這些因素相互疊加，共同加劇了財政收支矛盾與央地財政關系的結構性失衡。

面對上述多重挑戰，如何穩健提高籌集財政收入能力、完善地方稅收體系、增加地方自主財力，是當前財稅體制改革亟需解決的核心問題。在改革過程中，如何在制度設計層面統籌兼顧多重目標，系統性回應財政可持續、經濟高質量發展與國家治理現代化的內在要求，需要處理好幾對關鍵關系：其一，經濟效率、征稅效率與分配公平之間的權衡。盡管公平與效率常被視為稅制設計的兩大基本原則，但在國民收入循環的不同環節，二者實際體現為經濟效率、征稅效率與分配公平三重目標之間的復雜權衡，難以同步兼顧。其二，經濟治理功能與社會治理功能的統一。稅收不僅應服務于經濟治理，還應看到，稅收是連接政府與社會的紐帶，應發揮其在促進政府與社會互信、提升納稅人權利意識、激發社會組織活力的重要作用。其三，地方自主與國家統籌的協調。擴大地方稅源應避免削弱中央宏觀調控能力或引發區域間過度稅收競爭，應引導地方政府將重心轉向優化營商環境、提升公共服務質量與保障居民基本權益。其四，稅收目標與增長目標的權衡。稅收來源于經濟，從長期看，經濟增長能帶來稅收增長，但從短期看，稅收增長與經濟增長目標有時是沖突的，當經濟結構呈現出縱向產業結構特征時，這種沖突更加明顯。為此，稅收必須在穩增長與保財力之間審慎權衡。

“十五五”時期稅制改革建議

“十五五”時期，我國經濟有很大可能仍保持增長放緩趨勢，財政收入增長動能趨緩，收支矛盾持續承壓。隨著高質量發展深入推進和國家治理現代化持續深化，人口結構深刻調整、數字經濟快速發展，對傳統稅基形成系統性沖擊。在此背景下，稅制改革必須主動服務中國式現代化戰略全局，推動課稅重心有序向所得、消費與財富積累環節延伸，加快構建與現代化經濟體系、數字經濟發展趨勢和現代財稅治理需要相匹配的稅收制度。

（一）企業所得稅

當前，企業所得稅通過提高名義稅率增收的空間有限，改革的首要任務是整理政策碎片化局面。我國現行企業所得稅的法定稅率為25%，總體處于國際中等水平。近年來，部分國家持續下調企業所得稅稅率。例如，美國在2017年將聯邦稅率由35%下調至21%，并有進一步下降的政策動向。在此背景下，進一步提高名義稅率不僅空間較為有限，還可能擠出優質項目和高附加值投資，削弱稅制的國際競爭力。改革重點應放在清理碎片化的優惠政策上。

長期以來，我國企業所得稅優惠體系存在“補丁化”“碎片化”的問題，主要體現在以下三個方面：一是政策法律層級偏低，政策影響范圍廣泛。根據國家稅務總局最新發布的《減免稅政策代碼目錄》，現行企業所得稅優惠政策共計126項。由國務院制定或經其批準、由財政部和國家稅務總局等中央部門發布的現行有效政策文件共62份，其中60份為法律效力較低的規范性文件。與此同時，地方政府也長期通過“先征后返”等非正式稅收返還方式進行招商引資。這既加大了納稅人遵從成本，也損失了稅收制度的經濟效率和征稅效率。二是政策目標多元，內容交叉重疊。現行企業所得稅優惠政策覆蓋鼓勵高新技術、扶持小微企業、促進區域協調發展、改善民生、推動節能環保等多個目標，每項目標下又對應多項具體措施。不僅如此，這些目標在其他稅種（如增值稅）的優惠體系中也廣泛存在。例如，針對軟件產業，企業所得稅層面既有對重點軟件企業的優惠稅率，也有對新辦軟件企業的“兩免三減半”政策；增值稅方面則配套實施“即征即退”政策，形成多稅種、多政策疊加的局面。三是優惠形式繁多但精準性不足。當前企業所得稅優惠涵蓋稅基式、稅率式、時間式、稅額式及征管式等五類方式，不同工具疊加反而可能削弱政策效果。例如，高新技術企業可同時享受研發費用加計扣除的稅基式優惠和15%的稅率式優惠，但由于稅基縮減后適用低稅率，其實際減稅幅度可能低于僅享受加計扣除的一般企業（龐鳳喜等，2024）。

上述問題不僅降低了稅收優惠政策的整體實施效率，還可能扭曲企業經營決策、干擾資源配置，也削弱了政府可支配財力?！督ㄗh》提出“規范稅收優惠政策，保持合理的宏觀稅負水平”。根據《建議》精神，未來應構建“正面清單-動態評估-強制退出”的全周期管理機制，科學設定評估指標，對偏離戰略目標或效果不佳的政策及時予以調整或終止。在此基礎上，可分行業、分區域系統推進優惠政策的清理、整合與優化，尤其要加強不同優惠方式之間以及跨稅種政策安排的統籌協調，避免功能重疊或效應抵消。

（二）個人所得稅

個人所得稅的功能定位應明確為“籌集財政收入為主、精準調節為輔”。個人所得稅并非我國調節收入分配的主要政策工具。當前我國收入差距主要表現為城鄉、區域和行業之間的組間差距，而非納稅人群體內部的組內差距。縮小組間差距，關鍵在于轉移支付、社會保障、區域協調發展戰略和基本公共服務均等化等非稅政策工具。相比之下，個人所得稅的作用較為有限。國際經驗表明，即便在OECD主要成員國，個人所得稅和社會保障繳費合計也僅能使基尼系數下降約8%，其中起主導作用的是社會保障支出（Caminada等，2019）；我國作為發展中國家，個人所得稅對基尼系數的降低幅度不足1%，調節功能更為微弱（岳希明和張玄，2020）。這正契合《建議》中“加強稅收、社會保障、轉移支付等再分配調節”的改革思路-對個人所得稅調節收入分配的能力應保持合理預期，應在各種再分配公共政策工具的組合中考察其定位。

進一步看，現行稅制在勞動所得與資本所得之間存在稅負結構失衡。勞動所得適用3%至45%的累進稅率，而股息、紅利、財產轉讓等資本所得普遍適用20%的比例稅率。此外，股票轉讓所得目前免征個人所得稅，個人股權轉讓和住房出售所得也享有較多稅收優惠。事實上，高凈值人群的主要收入來自資本性收益，但由于稅制設計，他們承擔的實際稅負反而低于高技能勞動者。這不僅削弱了稅收制度在促進縱向公平方面的作用，也降低了對財富過度積累的制度性約束。

更深層次的問題在于，個人所得稅再分配效應薄弱的根本原因在于平均稅率過低，而非累進程度不足。個人所得稅的全局調節作用取決于平均稅率和累進性這兩個因素，其中平均稅率是一個經濟體內所有人的稅收之和除以收入之和（Kakwani，1977）。我國個人所得稅的累進性是發達國家的兩倍有余，但平均稅率卻不及發達國家的十分之一（岳希明和張玄，2020），由此導致其調節收入分配效果不佳。我國個人所得稅長期面臨稅基狹窄問題。從現實情況來看，國家稅務總局2024年發布的稅收數據顯示，目前我國取得綜合所得的人員中，無需繳納個稅的人員占比超過七成，在剩余不到三成的實際繳稅人員中，60%以上僅適用3%的最低檔稅率，繳稅金額較少。綜合所得年收入不超過12萬元的人員，在扣除基本減除費用等后，基本無需繳納個稅或僅需繳納少量稅款（岳希明，2025）。狹窄的稅基制約了平均稅率的提升，使再分配功能難以有效發揮。因此，在再分配環節，籌集財政收入與調節功能并非對立，而是相互支撐的：更高的平均稅率不僅增強財政汲取能力，也為累進性轉化為實際調節效果提供基礎。當更多居民成為納稅人，稅收作為連接政府與社會的制度紐帶也隨之強化，促使政府在提供公共服務時更好地回應民眾需求，形成權責對等的良性循環。

基于以上分析，個人所得稅應該在穩步擴大稅基、增強其籌集財政收入能力基礎上發揮精準調節功能。一是加強對大額資本所得的調節，取消股息紅利所得稅收優惠的持股時間限制，并對超過200萬元的部分取消優惠；同時將股息紅利、財產轉讓等資本所得由比例稅率改為累進稅率，如500萬元以下按20%征稅，超過部分適用30%稅率。二是維持綜合所得45%的最高邊際稅率不變，但將其適用門檻從96萬元提高至200萬元，既緩解高稅率對高能力人才積極性的抑制，又提升調節精準性。三是將經營所得納入綜合所得范圍，統一適用最高45%的稅率，并大幅縮小核定征收適用范圍，以維護稅制公平、防止稅收流失。四是保持基本減除費用標準和專項附加扣除政策長期不變，若反復上調扣除標準或持續擴展專項附加扣除項目，將難以有效拓寬個人所得稅稅基，削弱個人所得稅的收入分配調節功能與財政收入籌集功能。五是可探索完善慈善捐贈個人所得稅稅前扣除政策，適度提高扣除比例或擴大準予扣除的捐贈范圍。此外，可探索將勞動性綜合所得劃歸省級政府稅收的可行性。由于綜合所得與本地就業、公共服務關聯度高，且在戶籍制度下納稅人歸屬清晰，由省級政府征管能激勵其改善營商環境與公共服務質量，但需以全國統一的稅制規則、稅率結構和征管標準為前提。同時，資本所得仍由中央統一征收，避免地方競爭削弱再分配功能。

（三）增值稅

增值稅改革的核心挑戰在于：在稅率下降、稅基持續萎縮的背景下，如何維系其作為財政收入支柱的功能，同時回歸稅收中性、提升制度效率。當前我國實行消費型增值稅，企業購進固定資產等可全額抵扣進項稅，雖有利于鼓勵投資、體現稅收中性，但也造成稅基的萎縮。更深層次的挑戰來自經濟結構的深刻變化：服務業占GDP比重已超過50%，而其價值創造高度依賴人力資本、數據資產、知識產權等輕資產要素，這些投入往往難以取得規范的增值稅專用發票，無法納入抵扣鏈條，造成大量“無票成本”游離于稅制之外。制度設計與經濟現實的雙重張力，正系統性地侵蝕增值稅稅基。

現行稅制安排在多個方面進一步壓縮了財政收入空間。一方面，小規模納稅人適用1%的簡易征收率，且500萬元的劃分標準偏高，導致大量本應納入一般計稅體系的納稅人游離于規范抵扣鏈條之外。部分企業甚至刻意控制營收規模以維持小規模身份，抑制了經營擴張與財務規范化，形成制度性避稅行為。另一方面，廣泛的免稅政策、差額征稅和簡易計稅安排長期固化，不僅直接減少應稅收入，更因中間環節免稅或抵扣憑證缺失，造成抵扣鏈條斷裂，使大量潛在稅基無法轉化為實際稅收。這些制度性因素疊加，顯著拉低了增值稅的實際征收率，進一步擠壓了財政收入的可持續增長空間。

必須清醒認識到，增值稅仍是我國第一大稅種，占稅收總收入比重長期維持在30%以上，其財政籌集功能遠大于調節功能。若稅基持續收縮而標準稅率維持在13%的較低水平，將難以支撐基本公共服務和國家戰略支出所需的財政收入規模，當前增值稅實際稅負仍有提升空間（樓繼偉，2025）。在此背景下，深化增值稅改革應統籌推進三項制度改革。一是審慎評估稅率調整空間，落實《建議》中“保持合理的宏觀稅負水平”的要求，在“國民收入循環環節下移”與“消費型增值稅增稅”之間尋求再平衡，以制造業和中小企業稅負可承受為前提，適度提高標準稅率。二是最大限度減少簡易計稅和差額征稅項目，推動主要應稅項目統一適用一般計稅方法，恢復“環環抵扣、稅不重征”的中性本質。三是逐步清理1%簡易征收等臨時性優惠政策，通過設置合理過渡期、提供合規輔導、簡化申報流程、降低遵從成本，引導小規模納稅人平穩轉為一般納稅人，擴大規范抵扣鏈條覆蓋范圍。

（四）消費稅

根據2019年國務院印發的《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》（國發〔2019〕21號），消費稅的改革方向是征收環節后移并穩步下劃地方。但即使將高檔手表、珠寶等奢侈品從生產環節移至零售環節并下劃地方，由于此類商品僅占消費稅總額約2%，地方實際增收有限。有觀點主張將部分消費稅目下劃地方以增強財政自主性（唐明和凌惠馨，2022），但這一思路忽視了消費稅的雙重屬性。例如，卷煙相關的消費稅下劃地方，可能誘發地方政府為增加財政收入而放松監管，甚至變相鼓勵銷售，背離調節負外部性、服務公共健康目標的初衷。需要特別澄清的是，消費稅征收環節后移本質上是一個征管技術問題，關乎由誰在哪個環節實施征管，而非財政收入歸屬或地方財力配置的制度安排，將其直接等同于收入下劃地方并視為增收手段，是對改革邏輯的誤讀。

本文認為，消費稅改革的本意在于將消費性稅基確立為地方稅基。這個方向是正確的，但可以有更豐富的改革方案供選擇。將消費性稅基確立為地方稅基有兩個方向：針對消費性稅基征稅、按消費地原則分享稅收。針對消費性稅基征稅有兩種方案，一是開征零售稅并將其作為地方稅的主體稅種（呂冰洋，2010，2011）。該稅種以最終消費的商品和服務為稅基。在商品尚未進入零售環節前，增值稅全額作為中央稅；一旦商品進入零售環節，轉而按商品價格的一定比例征收零售稅，并將全部收入劃歸地方。然而，在當前增值稅作為主體稅種的制度背景下，直接引入新稅種可能會面臨較大現實障礙。二是作為目前可行性較高的替代方案，可構建“中央選擇性+地方一般性”的雙軌消費稅體系。其中，“中央軌”保留煙、酒、成品油、小汽車四大具有顯著負外部性或專項用途的稅目，“地方軌”則從現行增值稅中剝離出面向居民的生活性服務業（即原營業稅劃入增值稅的部分），在現行消費稅下設立新的稅目“服務業”，稅收歸地方政府所有。按消費地原則分享稅收有三種方案供選擇：按消費分享、按人口分享、按增值稅發票信息分享。這三種方案的理論基礎、設計及利弊分析參見呂冰洋（2013）和呂冰洋等（2015）。

上述兩種方案的優點在于：一是商品和生活性服務業具有強本地化屬性，稅源穩定、流動性低，能有效激勵地方政府優化消費環境、保護消費者權益。二是零售稅和一般性消費稅在零售環節一次性征收，不涉及進項抵扣，從根本上規避了多檔增值稅率下進項與銷項稅率錯配所引發的稅負扭曲，提升了稅收公平性。三是生活性服務業體量龐大、貼近民生，具備成為地方穩定稅源的基礎。目前，我國生活性服務業約占服務業的三分之二，對應GDP比重約為35%-40%（黃奇帆，2023）。隨著文化旅游、餐飲、娛樂等業態蓬勃發展，該領域不僅成為城市活力的重要體現，更是人民群眾對美好生活向往的直接載體。將其納入地方稅基，既能為地方政府提供可持續的財政收入，又能激勵其圍繞居民消費需求優化公共服務，切實推動從“投資于地”向“投資于人”的治理轉型。這一安排既回應了《建議》中“完善地方稅”的改革要求，也契合“促進生活性服務業高品質、多樣化、便利化發展”的政策導向。

尤為關鍵的是，按消費地原則歸屬消費性稅收，有助于從源頭緩解一定程度的區域間財力失衡。現行稅收分享以生產地原則為主，導致制造業和總部經濟集中地區獲得超額財力，加劇區域間財力不平衡，使生產薄弱的地區不得不依賴大規模轉移支付。這一格局亟待按照《建議》提出的“優化企業總部和分支機構、生產地和消費地利益分享”要求加以調整。相比之下，消費活動空間分布相對均衡，與常住人口及公共服務需求高度匹配，將消費稅按消費地劃歸地方，不僅能矯正財力分配失衡、推動形成生產與消費協調的利益分享機制，還可使地方財力更貼近實際人口需求，在縮減轉移支付規模、降低其制度扭曲的同時，為落實《建議》中“健全與常住人口相匹配的公共資源配置機制”和“加強縣域基本公共服務供給統籌，完善投入保障長效機制”提供內生性財力支撐。

（五）政府間稅收收益權劃分

稅制改革與政府間稅收收益權劃分改革密不可分。歷次重大財稅改革，例如1994年分稅制改革，均凸顯了稅制改革與政府間稅收收益權劃分的深度關聯。當前，“完善地方稅”已成為“十五五”時期深化財稅體制改革的關鍵任務，其本質并非簡單擴大地方收入規模，而是構建與地方公共服務責任相匹配、具有內生穩定性的財力保障機制。

在稅收收入分享方面，在現行以生產地原則為主導的稅收分享框架下，僅通過調整中央與地方共享稅的分成比例，優化空間有限。一方面，過度向地方傾斜可能削弱中央宏觀調控能力；另一方面，這種調整仍固化地方政府對生產性稅基的依賴，甚至誘發非正式稅收返還、財政補貼等隱性競爭行為，不利于全國統一大市場建設。有效的突破路徑，在于推動稅收分享原則從“單一生產地”向“生產地與消費地相結合”轉型。在保持中央對主體稅種控制力的前提下，可逐步提高按消費地原則分享稅收的比重-即將消費活躍地區實際產生的稅收更多留歸當地。由于消費分布與常住人口、公共服務需求高度一致，這一機制既能激勵地方政府優化消費環境、提升民生服務，又能從源頭緩解區域間財力失衡，進而降低對大規模轉移支付的依賴，減少轉移支付在分配公平性與行為激勵方面可能引發的制度扭曲。可以說，將消費地原則嵌入稅收收益權劃分，是實現“完善地方稅”目標的一舉多得之舉，也為構建權責清晰、財力協調、區域均衡的財政關系提供制度支撐。

在地方稅權拓展方面，盡管已有政策授權地方建立“地方附加稅”并可在一定幅度內確定稅率，但實際操作僅是將城市維護建設稅、教育費附加與地方教育附加三項合并，本質上屬于費改稅的整合，并未創設新的穩定稅源。考慮到稅基的高度流動性及地區間激烈的稅收競爭，此類改革難以對地方財政形成顯著增收支撐。因此，無論是調整共享稅分成，還是整合附加稅費，若缺乏具有本地屬性、低流動性的新稅基支撐，都難以實質性增強地方財政自主性。真正有效的路徑，應是依托如“一般性消費稅”這類根植于本地消費活動的新稅種設計，激勵地方政府通過優化消費環境、提升公共服務質量來擴大稅基，實現財力與事權的動態匹配。

綜上，各稅種改革需在統一戰略下差異化推進：企業所得稅重在清理碎片化稅收優惠政策；個人所得稅重在擴大個人所得稅稅基，增強籌集財政收入能力；增值稅重在鞏固籌集財政收入屬性、提升稅收中性與制度效率；消費稅重在構建雙軌制、設置體現“一般性消費稅”性質的稅目并下劃地方；政府間稅收收益權劃分則重在推動從“單一生產地”向“生產地與消費地相結合”的分享機制轉型，構建與公共服務責任相匹配的內生性地方財力體系。唯有如此，方能系統性支撐稅制向國民收入循環中下游延伸的戰略轉型，推動稅制從嵌入經濟到嵌入社會，為實現財政可持續、分配正義與推動國家治理現代化提供堅實的制度基礎。