陳海嵩 張高榕：法典化背景下區域環境協同立法的理論范式與優化進路 | 河南財經政法大學學報202506

【作者】陳海嵩（武漢大學環境法研究所教授、博士生導師，教育部“長江學者獎勵計劃”青年學者，北大法律信息網簽約作者）；張高榕（武漢大學環境法研究所博士研究生）

【來源】北大法寶法學期刊庫《河南財經政法大學學報》2025年第6期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內容提要：區域環境協同立法是落實《生態環境法典（草案）》中關于跨行政區協同保護和整體監管要求的重要工具。但實踐中其存在規范協同松散、微觀執行供給不足、利益協調機制失靈等問題，嚴重制約了跨區生態環境整體性治理的實現。從制度功能視角出發，區域環境協同立法唯有采取深度協同的治理范式才可實現跨區生態環境整體治理，適應國家治理現代化的需要。在此基礎上，未來區域環境協同立法需采取緊密型協同立法模式，明確將地方政府納入協同立法的主體范圍，并建立長效性、制度化的利益溝通協調機制。

關鍵詞：區域生態環境；區域環境協同立法；生態環境法典；整體治理

目次 一、區域環境協同立法：落實法典關于跨區整體監管要求以實現整體治理的立法工具 二、區域環境協同立法的系統性缺陷對跨區整體治理的阻礙 三、法典化背景下區域環境協同立法的應然治理范式 四、法典化背景下區域環境協同立法的優化進路 五、結語

當前，在我國區域一體化進程不斷加速的大背景下，跨越行政區的生態環境問題日益突出，如流域污染、大氣污染的跨區蔓延等。從立法角度來看，以各自行政區劃為治理邊界的傳統生態環境立法模式已難以解決跨行政區劃所帶來的系統性挑戰。針對這一問題，實踐中我國京津冀、長三角等區域率先探索了跨行政區劃性的環境協同立法。在頂層設計層面，《中華人民共和國生態環境法典（草案）》[以下簡稱《生態環境法典（草案）》]第二十一條規定：“國家建立跨行政區域的重點區域、流域生態環境聯合保護協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的保護措施。”這一規定為區域環境協同立法的深度優化提供了方向指引。從制度協同的角度來看，區域環境協同立法正是落實《生態環境法典（草案）》中關于跨行政區協同保護和整體監管要求的重要制度工具，其制度設計及具體實施效果直接關乎跨區整體治理能否有效實現。

區域環境協同立法這一新型立法實踐亦引起了我國學術界的關注。就現有研究成果來說，學者們多集中于對我國某一區域的環境協同立法實踐進行個案研究。個案研究雖揭示了區域環境協同立法在某一區域的具體實施情況，但研究視野存在局限性，難以形成系統性的理論框架。部分學者雖在一定程度上開展了整體性研究，但卻未考慮生態環境法典編纂立法趨勢下，對區域環境協同立法理論范式的探究。本文擬立足于生態環境法典編纂這一大背景，對區域環境協同立法的實踐問題、應然理論范式進行探究，在此基礎上對于未來應如何優化進行具體設計，以期為加快形成具有中國特色的區域環境協同立法制度體系建言獻策。

一

區域環境協同立法：落實法典關于跨區整體監管要求以實現整體治理的立法工具

區域環境協同立法是以整體性治理為“靈魂”，通過在環境標準、監管措施、法律責任等關鍵內容上形成高度統一，以克服行政區劃壁壘、實現區域生態環境整體治理。《生態環境法典（草案）》第二十一條的規定直接指向了統一關鍵監管措施下的區域整體治理目標，同時，區域協同立法在統一環境標準、責任等方面的制度追求高度契合并有效回應了《生態環境法典（草案）》中的具體需要-通過整體監管以實現區域整體治理，二者之間形成了顯著的“需求一供給”耦合關系。

（一）《生態環境法典（草案）》中關于跨區整體監管的規定

《生態環境法典（草案）》第二十一條實質上是對傳統行政區劃分割治理模式下的“碎片化”治理困境的整體性回應，即區域生態環境要素的流動性、生態系統的完整性與行政管轄的屬地化之間存在結構性矛盾，這種矛盾在流域污染、大氣污染等跨域環境問題中尤為突出。傳統“各掃門前雪”式的屬地化治理不僅難以應對上述問題，還可能因地方監管措施不一、環境標準差異而加劇治理困局，如導致地區生態環境風險不斷外溢等。而《生態環境法典（草案）》第二十一條正是為解決上述核心矛盾而設計的，其深層意涵如下：第一，重構治理單元，即超越單一行政區的邊界限制，將區域作為一 個整體治理單元；第二，重塑規制標準，即實施“統一標準”，旨在消除區域內因標準差異導致的治理割裂；第三，整合監控體系，以此來打破信息孤島，為科學決策以及提高執法精確度等提供依據：第四，統一保護措施，以此來克服因“條塊”職能分割導致的監管碎片化，確保在污染防控、生態修復等關鍵環節中采取協調一致的行動，實現治理效能的聚合。上述制度化設計有助于解決傳統生態環境治理模式下的生態治理“碎片化”困境，促進權力配置從行政分權走向協同共治，實現區域生態環境治理理念及實踐上的根本轉變，即從屬地治理轉向區域整體治理。

（二）區域環境協同立法對于區域整體治理的追求

就我國京津冀、長三角等主要區域所開展的環境協同立法實踐來說，無論是區域大氣污染防治還是區域水污染治理、水生態保護等，均是區域各方立法主體共同參與、協同制定相關規范條款。從立法層面審視，區域環境協同立法正是將區域生態環境視為一 個不可分割的整體性治理對象來設計相關規范條款。根據《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第八十三條《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第十條第三款及第四十九條第三款的規定，并結合協同立法實踐來看，區域環境協同立法的核心追求在于制度化地實現整體性治理，即以整體性治理理念為指引，強調環境立法應當尊重生態環境“天生”具有的整體系統性“基因”，以協同的形式來應對區域生態環境整體性特質與行政區劃分割性之間的內在矛盾，從而避免治理的碎片化。因此，對區域生態環境進行整體性保護是區域環境協同立法的核心價值追求，而有效化解上述結構性矛盾并真正實現這一核心追求，必須在制度設計上深度契合區域生態環境的系統整體性“基因”，即在區域環境標準、監管措施、法律責任等方面實現高度統一。

（三）法典中關于跨區整體監管要求與區域環境協同立法間的“需求一供給”關系

《生態環境法典（草案）》第二十一條明確要求建立跨區域生態環境聯合保護協調機制，實施統一規劃、統一標準、統一監測、統一保護的措施，這些規定實際上是通過高度統一的整體性監管體制以實現區域整體治理，而這一要求需具體的制度工具來加以落實。上文已述，區域環境協同立法的開展必須立足于區域生態環境的整體性特質，在區域環境標準、法律責任等方面做到高度統一。由此可知，其對于整體性治理的追求高度契合《生態環境法典（草案）》中關于跨區生態環境整體治理的具體要求。換言之，區域環境協同立法是落實法典中關于跨區整體監管要求以實現整體治理的關鍵立法工具，二者之間是“需求一供給”的高度耦合關系。

具體而言，在需求側，法典中關于跨行政區統一整體監管的具體需求體現為重構治理單元、再造規制標準、統一關鍵監督保護措施（如統一監測）等，但由于這些均為原則性規定，尚需具體的制度加以跟進落實。而區域環境協同立法對此發揮了關鍵性作用，即在供給側，其從區域生態環境的整體性治理出發，以環境標準的規范協同來消解標準間的沖突問題，以監督保護措施的高度協同來破除碎片化管控、實現跨域治理效能聚合等。以統一區域環境標準為例，其既是實現跨區聯動執法的基礎，也是區域公平司法的前提，還可避免傳統地方立法中出現因地方排污標準不一所帶來的“污染洼地”；再如關鍵保護措施的協同一致，其有助于克服傳統以行政區域為治理單位的碎片化管控痼疾，彌合傳統生態環境治理體系中的“條塊”分割，破解地區間監管措施不一、信息斷裂等問題，從而強化對具有跨域性、外溢性特征的地區生態環境風險的共同應對能力。

總之，區域環境協同立法在統一區域環境標準、監管保護措施、強化區域環境責任等方面發揮的核心制度功效，實質上是對《生態環境法典（草案）》第二十一條所提出的要求進行直接、有效且精準的制度化回應和落實，二者之間是“需求一供給”的高度耦合關系。

二

區域環境協同立法的系統性缺陷對跨區整體治理的阻礙

雖然區域環境協同立法是落實《生態環境法典（草案）》中關于跨行政區整體監管要求以實現整體治理的關鍵工具，但我國當前開展的區域環境協同立法實踐以及相關制度的系統性缺陷嚴重阻礙了跨行政區整體治理的實現。

（一）規范協同松散化導致跨區整體治理乏力

在區域一體化進程中，我國的主要區域雖然廣泛開展了區域環境協同立法實踐，但多數協同立法成果難以實現跨區整體監管，原因在于現行區域環境協同立法存在規范文本協同程度低、規則體系松散等問題。

第一，從宏觀層面來看，治理規則松散化供給下的“規范網”難以承載整體性治理。具體來說，我國京津冀區域和長三角區域長期開展區域環境協同立法，近年來川渝等區域也部分開展了區域環境協同立法實踐，但上述立法實踐在關鍵制度要素上均存在覆蓋面不一、深度不夠的問題。例如，在京津冀大氣污染防治協同立法中，北京僅側重重大污染通報和技術共享，卻缺失定期協商、聯合溯源等深度協作機制，即與河北、天津的協同力度明顯不夠。長三角大氣污染防治協同立法中也存在類似問題。在川渝嘉陵江協同立法保護中，四川涵蓋了水、土壤、固體廢物污染等，重慶則僅聚焦水生態，導致“流域治理”背離了應當以流域這一復雜社會生態系統為治理單元的初衷。上述松散化的規范協同使得區域環境協同立法所構建的規則體系難以支撐區域生態環境的整體性保護。

第二，從微觀層面來看，不同地區規則標準的差異化極易導致“污染洼地”與集體行動困境，主要表現為核心環境標準及執法尺度（如處罰裁量基準）在協同區域內未能統一。在京津冀區域，針對企業篡改或者偽造大氣污染防治領域監測數據的行為，天津市的處罰幅度從十萬到一百萬元不等；河北省的處罰幅度則以兩萬元為起點，最高罰款為二十萬元。除此之外，這一區域在超標排放污染物等行為的處罰梯度上也存在顯著差異。在長三角區域，其關于大氣污染防治領域的協同立法不僅在處罰標準、規制污染行為等方面存在差異，而且有權處罰的部門級別亦各不相同。比如對于秸稈焚燒等行為的規制，上海市、江蘇省、浙江省采取全面禁止的方式，而安徽省采取的卻是劃定區域禁止的方式。概言之，一方面，不同地區在環境執法標準等方面的差異客觀上導致了差異化的“規制梯度”，為市場主體創造了“套利”空間。實踐中，污染企業往往傾向于向處罰力度較低的地區轉移，由此便極易形成“污染洼地”。另一方面，執法尺度的不統一也必然造成“同事不同罰”以及跨區聯合執法困難的問題，最終的結果便是加劇區域集體行動困境。

（二）政府規章協同缺位導致微觀執行供給嚴重不足

我國區域環境協同立法面臨的另一 個核心瓶頸在于地方政府規章協同被排除在法定框架之外，導致微觀執行供給嚴重不足。依據《立法法》第八十三條、《地方組織法》第十條第三款及第四十九條第三款的規定可知，目前僅地方人大及其常委會被賦予制定協同性地方性法規的立法權，這樣的立法設計直接造成了微觀執行層面的規范供給缺位。規章層面的協同立法權缺失意味著在區域生態環境治理中連接宏觀法規與具體執法行動的關鍵環節，即統一、可操作的執行性規則供給缺失，失去了制度化的協同路徑。面對地方政府環境規章協同缺位的現實困境，實踐中普遍采取的替代方案是依賴政府間的合作協議及“紅頭文件”。然而，這些非正式安排存在顯著的結構性缺陷，非但無法彌補不足，反而滋生了新的問題。

第一，利益沖突下的執行“脆弱性”。政府間的合作協議與“紅頭文件”的實施深度受制于地方財政、人事等行政資源，而區域生態環境治理的長期目標與地方短期發展訴求（如短期財政收入的增加）之間存在根本性張力，故當政府間合作協議的相關環保承諾與本地經濟發展利益發生沖突時，由于地方政府對財政及人事等行政資源具有實質控制權，理性選擇機制往往會驅使地區主體優先滿足本行政區的即時需求。并且在現有考核體系下，相較于區域生態環境保護來說，經濟增長等指標的政績顯示度往往更加引人注目，這樣的激勵結構便可能會導致地方政府將環境領域的合作協議及“紅頭文件”中的具體承諾置于次要層級，最終導致這些環保承諾在實踐層面呈現出極強的執行“脆弱性”。

第二，穩定性受制于“人治”因素。其一，政府層面的領導更替可能會引發生態環境領域的合作協議及“紅頭文件”的實施中斷。我國地方黨政領導干部（如省、市、縣的行政首長）平均任期往往不超過五年，多為所謂的“三年之政”，而生態環境領域的政府間合作協議及“紅頭文件”的項目周期大多超過了三年，繼任者可能由于施政理念等差異常采取“新官重起爐灶”策略，由此便削弱了政府間的合作協議及“紅頭文件”的執行資源投入等。其二，政府間的合作協議及“紅頭文件”的落實效果往往直接受制于地方領導的個人重視程度，亦即地方領導的注意力會直接影響相關合作協議及文件的執行。具體來說，地方政府需同時應對經濟增長、民生保障等多重目標，行政首長的注意力成為最稀缺的資源。筆者在河南、湖北等多個省市調研中發現，在經濟下行壓力、民生保障任務等多重因素影響下，生態環境領域的長期性協同事務在行政首長注意力“競爭”中便會受到明顯擠壓，此時該事務的具體落實便會受到影響，比如可能從早期的常委會督導、多部門協同到僅維持最低限度的人員配置等。而上述因素的疊加使得生態環境領域的政府間的合作協議及“紅頭文件”的實施效果缺乏穩定性。

總之，將地方政府規章協同長期排除在法定協同立法框架之外，迫使實踐訴諸非正式性替代方案，非但無法彌合治理缺陷，反而加劇了微觀執行環節進一步碎片化的風險，導致《生態環境法典（草案）》中關于跨區整體監管要求在微觀執行層面難以落實。

（三）利益溝通協調機制載體虛置、主體單一與整合缺位引致共識系統失靈

區域生態環境治理相比其他領域治理實踐的一個顯著的特點在于，生態環境保護成本承擔與效益享有上存在錯配矛盾，導致其在利益結構上存在明顯的非對稱性，故實踐中開展區域環境協同立法時往往面臨著非對稱性利益結構下“零和博弈”的現實困境。因此，構建高質量的利益溝通協調機制來化解地區間的利益沖突、凝聚集體共識尤為必要。然而，實踐中其在制度化建設上仍存在顯著短板。

第一，利益溝通協調載體虛置化導致難以發揮其實質協調功能。在實踐中，我國多數地方采用地方人大立法聯席會的形式來開展區域環境協同立法，其中的重大利益溝通協調便是通過地方人大立法聯席會這一載體來進行，如京津冀區域。然而，地方人大立法聯席會的地位模糊性、運行規則缺失性、組織保障薄弱性缺陷導致了其實質協調功能難以有效發揮。首先，地位模糊。實踐中我國地方人大立法聯席會的設置主要分為兩種：一是由地方人大以“框架協議”等形式確立；二是無“框架協議”背書，僅為了某一環境協同立法事項而被臨時性組建。顯然，這樣的“非法定性機構”會導致其形成的共識性文件具有“軟法”性質，只能依靠各個地方成員自覺執行。其次，運行規則缺失。實踐中的地方人大立法聯席會除了京津冀等區域外，多數區域立法聯席會在議事流程以及公開透明機制（如會議記錄是否公開）等基礎性運行規則上均無明確規定，而此類規則真空很容易導致聯席會成為“清談會”。最后，組織保障薄弱。其主要表現為機構虛體化、財政無保障等，如多數聯席會無常設性機構。上述缺陷會導致該載體的實質協調功能難以發揮，無法有效應對環境協同立法中的復雜利益博弈。

第二，利益溝通協調的參與主體單一化導致協同規范的民意基礎薄弱。具體來說，實踐中的利益溝通協調過程大多高度封閉于立法機關內部，公眾、企業、環保組織等相關主體則被“系統性”排除在外。然而，公眾的生態權益以及企業的排污治污與區域環境協同立法直接相關，故其具體訴求天然地應當被“嵌入”區域環境協同立法的目標之中。顯然，目前把直接利害關系方“系統性”排除在外的做法不僅會導致區域環境協同立法規范的民意基礎薄弱，還可能會使其立法目標偏離真實的公眾需求，甚至可能削弱未來區域環境協同立法規范具體執行的社會基礎。

第三，利益溝通協調的具體整合主體欠缺明確規定，難以破解利益僵局。如有學者所言，區域內不同立法主體在政治地位、經濟體量、發展目標、資源分布等方面的差異導致各方的立法需求不同，進而在協同立法中不可避免地產生利益沖突，如一方可能追求短期經濟利益，而另一方更注重環境保護。在此背景下，一個關鍵性問題愈發凸顯：當區域內不同地方之間因上述差異而產生難以調和的矛盾時，究竟應該由誰來負責主導協調以破解利益僵局？概言之，在頂層設計層面缺乏一 個“整合主體”或“協調中樞”來解決區域環境協同立法中的深層次利益僵局。

綜上，利益溝通協調機制的制度化建設不足的根源在于載體虛置化、主體單一化及整合機制空洞化，其極易使立法聯席會淪為“議事花瓶”，進而導致區域生態環境整體治理的共識構建系統失靈。

三

法典化背景下區域環境協同立法的應然治理范式

上文已述，區域環境協同立法的困境導致了其難以落實《生態環境法典（草案）》中關于跨區整體監管的要求。那么，區域環境協同立法應為何種“形態”？或者說何種范式的區域環境協同立法才可以落實這一要求？

就傳統“屬地化”行政區劃治理來說，其“個體主義”方法論窠臼正是導致地方保護主義盛行與治理碎片化問題的根源，區域環境協同立法正是為打破“個體主義”下的“屬地化”治理而在立法層面所進行的實踐探索。從理論層面來看，系統論與協同論正是破解“個體主義”治理挑戰的關鍵理論，區域環境協同立法的出現及開展也根源于系統論及協同論的理論“土壤”之中。系統論和協同論既為區域環境協同立法的產生提供了根本性的理論支撐，也為其應然實踐方向提供了方法論指導。從制度功能視角出發，以系統論及協同論來審視區域環境協同立法，欲有效實現法典中關于跨區整體監管的要求，在治理范式的具體定位上應當采取深度協同的治理范式，即“廣協同”加“強協同”的治理范式。在功能范圍上，地方性法規的協同和地方政府規章的協同均應被囊括其中，即“廣協同”；在功能強度上，應當形成高度制度化、富有約束力的協同成果，從而促使“1+1＞2”的整體效能躍升，即“強協同”。

（一）系統論與協同論的理論適配性證成

1.系統論下的生態規律解析與環境立法轉化。系統論是關于系統的專門理論和科學，其以系統運動變化的規律和屬性作為研究對象。路德維希·馮·貝塔朗菲是現代系統論的鼻祖，其強調系統是處于相互聯系中的、與環境發生關系的各個組成成分的總體，應當把相關機體等當作一個整體和系統來考察。系統理論的出現和成熟為全面分析理解復雜系統的結構、功能等提供了科學的理論依據及方法論支撐。系統論作為公認的揭示復雜系統規律的科學理論，以其為指導有助于完整全面“解析”區域生態環境這一復雜系統。環境領域立法相比于其他領域立法最為顯著的特點在于，其需要識別自然生態規律，然后賦予其法律化表達。具體到區域環境協同立法，作為環境立法在跨區域治理層面的具體實踐，其規范及制度設計的根本依據在于對區域生態環境系統的生態規律的深刻把握，而系統論對復雜系統的強大“解析”能力使其天然成了構建區域環境協同立法科學基礎的核心理論工具。概言之，正是基于系統論對區域生態環境系統的強大“解析”能力，使得其成為指導區域環境協同立法實踐不可或缺的理論根基。

2.協同論與區域環境協同立法從“分”到“合”的契合性。協同論肇始于20世紀70年代，該理論是由赫爾曼·哈肯創立。協同論研究的核心是系統中大量子系統如何通過相互作用在宏觀尺度上形成有序結構，其核心概念原理包括序參量、支配原理等。就區域生態環境而言，其本身是一個典型的復雜系統，由分屬不同行政區的多個經濟社會復合子系統構成。如上文所言，區域生態環境治理中存在利益非對稱性矛盾，導致這些子系統在區域環境治理上往往存在矛盾沖突，而矛盾沖突的持續深化最終會導致整體的區域生態環境治理陷入無序甚至惡化狀態。協同論的序參量、支配原理等核心內容正是研究如何讓多個子系統從“多”產生“一”、從“分”走向“合”的理論，即從混亂無序到協同有序。對于區域環境協同立法而言，其核心目的就是促使分屬不同行政主體的“多”（子系統）圍繞共同的環境目標“協同”起來，形成“一”個有效的區域治理規則體系與行動框架，這恰好與協同論的研究內容具有極強的契合度。總之，協同論所追求的實現子系統從混亂無序到協同有序的目的與區域環境協同立法的具體任務——化解區域內不同地區主體間的矛盾沖突、構建統一規則體系-具有高度一致性，其核心機制（序參量、支配原理等）恰好為區域環境協同立法的科學設計提供了理論“抓手”。

（二）系統論下“廣協同”范式的制度供給邏輯

上文已述，系統論對復雜系統的強大“解析”能力使其天然成為構建區域環境協同立法的核心理論工具。從系統論的視角來觀察，研究相關事物以及具體規律時應當采取以下四種思維方法。一是整體性思維方法。凡是系統均具有整體屬性、整體結構、整體功能等，故從整體上認識和處理問題是系統論的基本思維方法，而揭示系統的整體性也是系統論研究和解釋相關復雜性的出發點。二是關聯性思維。系統論的關聯性思維著重強調系統內部各要素之間的關聯，即一個系統的不同元素之間應按照一定的方式相互聯系、相互作用，不存在與其他元素無任何關聯的孤立元素。三是有序性思維。系統作為一個整體，其各個要素的構成及其關聯運動不是雜亂無章的，而是存在一定秩序的。四是動態性思維。系統并非孤立、靜止的，而是可發展、轉化的，其具體發展、轉化要適應整體大環境的動態變化過程。以系統論上述思維方法來審視區域生態環境這一復雜系統及其治理規則的系統性再造（即區域環境協同立法），同時涵蓋地方性法規協同與地方政府規章協同，是最理想的選擇。

1.整體性思維“驅動”立法層級完整。在整體性思維下，區域生態環境本身是一個整體性系統，這一系統內相互聯系的各部分有機組成了復雜的區域生態系統，其整體性特性決定了任何局部的治理失效都將影響到區域整體生態功能的發揮。對于區域環境協同立法來說，只有通過“地方性法規協同+地方政府規章協同”構建起層級完整的規則體系，才可以有效避免因規范供給不足而可能導致的局部治理失效。其原因在于，僅依靠地方性法規協同雖能確立宏觀目標，但由于缺乏明確具體的執行細則、程序等，將會導致執行環節“斷鏈”。若僅有地方政府規章協同，則權威性不足、治理根基不穩。而“廣協同”覆蓋了地方性法規與地方政府規章，構建了從價值目標到執行細則的完整制度鏈條，使治理系統的各個層級和環節均獲得穩定的規范支撐，避免了因某一層級立法協同缺位造成制度“短板”，確保規則體系能真正覆蓋并支撐起整個區域生態環境治理的全過程。

2.關聯性思維“賦能”規則耦合協同。以關聯性思維來審視區域生態環境系統，其系統內各個生態要素具有典型的跨介質關聯性，如污染物在土壤、大氣介質間遷移，而這種特性決定了開展區域環境協同立法必須致力于規則體系的高度協同，以避免因規范沖突形成“摩擦點”。而協同地方性法規與非協同規章（或反之）之間極易產生規則沖突、標準差異。例如，協同地方性法規設定統一流域排放標準，但若各地規章在執行主體、處罰標準上各行其是，協同效果便會大打折扣，進而影響到區域整體性治理。而“廣協同”制度供給通過地方性法規與規章的耦合設計便可實現規則的有機統一，如通過法規設定區域環境核心標準與規章細化執行程序（如跨省聯合執法程序）的有機統一，緊密關聯上下層級規范，確保下位執行細則嚴格受上位規范的框架約束，上位規范的原則精神可以被下位執行細則有效吸收落實，進而實現規則體系內部的高度協同。

3.有序性思維下的治理傳導。以有序性思維來審視區域生態環境系統及其管理，其具有“宏觀、中觀、微觀”的層級嵌套結構。基于此，區域環境協同立法這一制度系統在治理目標上的傳導作用就尤為關鍵，如中央“框架性立法”設定戰略目標，地方性法規協同省際標準，地方政府聯合制定環境規章以落地操作細則。“廣協同”的范式定位可以促使制度系統有效地完成治理傳導，從而彌合因規章協同缺位所導致的執行斷層。

4.動態性思維下的制度適應能力。區域生態環境系統并非“一成不變”，而是處在“變動不居”之中，故區域生態環境治理既需要穩定性規范來引導長期行為，也需要兼具靈活性以應對區域生態系統的動態變化。地方性法規以其嚴格的審議程序所提供的高度穩定性規范是長期治理框架的基石，地方政府規章則依托行政資源及效率優勢高效制定環境技術細則、靈活調整相關管理措施等。概言之，“廣協同”將地方性法規的“剛性”框架與規章的“柔性”執行有機結合，既保障了環境核心規則的跨區域統一性和長期穩定性，又賦予區域治理系統在微觀執行層面必要的靈活性和時效性，能夠有效回應區域生態治理的即時需求。

綜上所述，以系統論為視角，唯有立足于“廣協同”的功能定位，才能構建起一個層次完整、剛柔相濟的立法系統，使之與區域生態環境治理系統相匹配，破解“單協同”模式下因規范層級斷裂或規則沖突導致的治理碎片化困境，為區域生態環境的整體性保護提供堅實的規范基石。

（三）協同論下“強協同”范式的生成機制

上文已述，協同論追求的實現子系統從無序到協同有序的目的與區域環境協同立法的具體任務具有高度的一致性。協同論的核心原理是：系統內大量子系統的相互作用可通過非線性機制產生合作效應，最終在宏觀尺度上形成穩定有序的自組織結構，這一過程的關鍵驅動力在于“序參量”。這些“慢變量”由子系統的集體行為所“役使”，又反過來支配著子系統的運行模式，引導整個系統趨向特定的穩定態。具體而言，其應當發揮以下積極作用：一是預防消減沖突，即通過相互的協同來消除沖突的發生和影響：二是形成協同效應，即兩種或者兩種以上的成分或要素相加，所產生的作用大于各組成部分單獨應用時所產生作用的總和，即所謂的“1+1＞2”效應。

從協同論視角分析區域生態環境治理這一復雜系統，其子系統可視為區域內各地方行政單元及其治理體系（比如立法）。而區域環境協同立法面臨非對稱性利益結構的困境，這使得區域內各地區“天然”存在“搭便車”（享受生態效益卻不承擔成本）和“逐底競爭”（為局部經濟利益放松環保標準）的“強烈動機”。在此情況下，協作程度較低的“弱協同”注定是脆弱且低效的，極易陷入“奧爾森困境”—個體理性（追求本地利益最大化）導致集體非理性（區域生態環境整體惡化），而“搭便車”“逐底競爭”等“無序”問題如同子系統間的相互掣肘，使區域生態環境系統深陷高熵的混沌狀態，難以形成有效的區域生態治理秩序。

欲破解“搭便車”等“無序”問題，關鍵在于引入并強化能夠“役使”地方行為的“序參量”，而在區域環境協同立法語境下，“序參量”正是通過“強協同”立法構建的具有高度約束力的統一制度規則體系，其作用機理在于以下兩個方面。一是役使原理與行為規整。即“強協同”通過創制具有強制力的、統一的核心環境標準、監管規則、執行程序等，實質上為區域內各行政單元設定了共同的、剛性的行為邊界和目標函數。這些規則如同強大的“序參量”，超越地方分散的、短視的利益考量，迫使各子系統調整自身行為模式，服從于區域生態整體利益最大化的宏觀秩序目標，最終有助于抑制“逐底競爭”的動機，消除利用規則差異進行“區位套利”的空間等。二是催化協同效應與效能躍升。當統一、剛性的規則體系成功“役使”地方行為，子系統間的沖突與摩擦將顯著減少，合作與協同將成為主導模式。其直接結果便是“協同效應”的“爆發”，比如跨區污染聯防聯控效率大幅提升（避免各自為戰、重復投入）、執法威懾力增強、生態環境標準執行成本因規模效應而降低等，這些正是“1+1＞2”的集體效能躍升。

總之，系統論揭示了區域生態環境系統的生態規律特質對“廣協同”（層級完整、無短板覆蓋）的制度需求，協同論則從系統演化的動力學層面說明了尖銳的非對稱性利益結構對“強協同”（約束剛性、形成支配性序參量）作為核心動力機制的剛性要求，二者共同構成了區域環境協同立法深度協同治理范式的堅實理論基礎。這一治理范式旨在通過構建具有高度系統性（覆蓋治理全鏈條）和制度剛性（形成支配性序參量）的協同規范體系，徹底打破傳統“屬地化”治理的制度壁壘，最終實現從“行政區治理”轉向“區域生態整體治理”。

四

法典化背景下區域環境協同立法的優化進路

（一）立法模式轉型：從松散型協同走向緊密型協同

1.緊密型協同立法與松散型協同立法的引入與區分。籠統來講，以協同立法實踐過程中的聯系是否緊密為標準，可以將區域環境協同立法分為緊密型協同立法與松散型協同立法。目前學界對于二者的界定與區分并未形成一致意見，存在標準泛化（如以立法項目的重要程度、立法信息的交流等作為標準）且混淆了立法輔助活動與立法權行使的本質差異的問題。鑒于既有分類標準在理論自洽性與實踐指導性上的局限，本文主張應當回歸立法權的規范創制這一本質來重構類型化基準，即立法是創設一般性規范的行為，具體到協同立法，其核心是協同創設區域一般性規范的行為，最直接地體現為協同行為直接作用于規范的生成（如標準統一、責任配置等），最終具體化為規范文本創制過程中的協同。故筆者認為，緊密型與松散型的根本分野可通過規范文本的協同程度來加以區分，前者規范文本的協同程度高，后者規范文本的協同程度低。

2.區域環境協同立法適宜采取緊密型協同立法。只有采取緊密型協同立法才可以實現區域環境協同立法深度協同的治理范式。其核心機理在于，緊密型協同可以“生成”剛性制度序參量，而剛性制度序參量能避免松散型協同的制度性失效。如上文所述，協同論揭示了系統從無序走向有序需依賴支配性序參量對子系統的“役使”。而在區域環境治理系統中，松散型協同極易出現差異化下的“碎片化”規定，比如上文論述的長三角等區域在大氣污染防治領域開展的協同立法，其普遍的缺點在于規范文本協同程度較為“松散”，各地對共同事項的協同程度規定不一致，在協作內容與機制上存在差異化與立法空白，在污染來源、法律責任、執法主體層面也缺乏統一。概言之，松散型協同下形成的弱約束規則毫無疑問是無法有效“役使”地方行為的，亦會導致子系統（地方行政單元）陷入“無序”狀態。而緊密型協同則可通過規范文本的高度協同來實現規則剛性化、執行剛性化（聯合執法機制形成）等，其生成強大的制度序參量集群可通過相互作用，持續役使區域內各個地方行為持續保護“區域生態利益”，驅動系統從“碎片化”治理向區域生態整體治理的有序躍遷。

3.開展緊密型區域環境協同立法的“關鍵要點”。在實踐中，緊密型區域環境協同立法的制度化運作框架尚缺乏清晰、統一的“標準范式”，而實現區域環境規范高度協同的核心是規范文本的高度協同。基于這一核心目標導向.緊密型區域環境協同立法在實踐中應著力突破以下兩個關鍵要點。

其一，構建體系化、長效化的區域環境協同立法工作機制。此機制可依據《立法法》第八十三條第二款關于協同立法的精神與授權來加以建立，其核心功能在于為跨行政區劃的立法主體搭建制度化的互動平臺，通過該平臺，各方能夠進行常態化的工作經驗互換與信息即時共享（如污染源數據、治理技術動態、執法難點），共享立法技術與知識資源（如條款設計經驗），并對具體的區域關鍵性環境立法議題（如跨境污染聯防聯治、標準統一）進行高效會商與協調，從而系統性地提升立法工作的效率、精準度和最終法案的協同質量。機制化建設的核心在于共同設立一個擁有實質職能的常設性工作機構，其具體建構需協同各方細致商定運行規則（如議事程序），合理配置人員組成（可吸納立法機關、行政機關、專家代表并明確權限等），以及妥善安排經費來源與支出管理制度等。

其二，推動立法全鏈條、多環節的深度融合協同。緊密型協同不僅要求機構層面支撐，更需深入到立法的準備、起草、論證、修改、審議乃至后續評估等全生命周期的關鍵環節中來協同推進，即在準備階段可實施聯合調研、區域風險評估及立項協同論證；起草階段組建跨區域聯合起草專班，共同擬訂文本框架與核心條款：論證階段組織覆蓋全區域的聯合論證會、聽證會等；關鍵的修改與審議階段則需建立高度協同的程序安排，如同步審議機制，即要求各成員在規定時間內完成各自立法程序的審議，當然未來也可探索聯合審議機制，確保各環節信息對稱、步調協調。這種深度的全流程協同有利于持續強化區域內各主體協同解決跨區復雜環境問題的意愿以及提升集體行動的能力，進而有助于構建高度協同化的區域環境規范體系，最終為區域生態環境整體治理提供堅實的法治保障。

（二）主體結構優化：將地方政府納入環境協同立法的主體范圍

1.地方政府環境規章協同的治理“賦能”。地方政府環境規章協同所帶來的效果有助于跨區整體治理在微觀層面的落實，避免微觀治理的碎片化。具體而言：第一，在系統論整體性與關聯性思維下，區域環境協同立法應當是層級完整且耦合協同的，故賦予地方政府規章協同制定權，可通過“剛性”嵌套結構實現子系統功能耦合，保障區域生態治理系統的整體效能輸出：第二，系統論的有序性要求治理規則完成治理傳導，即不能在執行層斷層。相較于政府間的合作協議或“紅頭文件”，地方政府環境規章的制定程序更加規范、法定效力也較為明確，因此其在穩定性、強制力等方面都顯著優于政府間的合作協議及“紅頭文件”，可以有效地抵御領導意志的干擾，這便從源頭上規避了“紅頭文件”的“隨意性”問題，即通過程序剛性消解“熵增”。而動態性思維下所要求的治理規則具備動態適應性，由于相較于權力機關的委員會制，政府實行首長負責制具有更多的靈活性和快捷性，故可以較為快速地應對跨行政區域生態環境污染事件，提升區域生態環境治理的時效性。

2.具體納入路徑。將地方政府納入區域環境協同立法主體范圍主要有兩條路徑：其一是通過修訂《立法法》和《地方組織法》來實現：其二是通過全國人大常委會的法律解釋來將其納入，具體依據為《立法法》第四十八條。對于第一條路徑來說，由于其需要經過全國人大或者人大常委會的審議，修訂程序復雜且冗長，難以做到及時回應。而相比較來說，由全國人大常委會通過法律解釋將其納入的路徑無須啟動復雜的修法程序，可在降低立法成本的同時，短期內回應實踐需求，因此適宜采納這一路徑。具體而言，全國人大常委會依托《立法法》第四十八條第一款的規定，可針對《地方組織法》第八十條第一款中的政府“建立跨行政區劃的區域協同發展工作機制”進行具體的法律解釋，即“地方政府的區域協同發展工作機制包含政府規章制定權在內的協同立法職能”。

3.完善協同規章制定的考核驅動機制。基于“路徑依賴”理論以及實踐中地方政府規章逐漸“休眠”的背景，政府間的合作協議以及“紅頭文件”代替政府規章層面的環境協同現象短期內較難發生大的改變。對此，筆者認為有必要在考核層面做出針對性設計，以此來激發地方政府開展環境規章層面協同的積極性。筆者通過在河南、湖北、湖南等省份的調研發現，自2018年以來，生態環境領域的污染防治攻堅戰成效已成為考評地方政府生態環境治理效果好壞的核心考評機制。故可以把地方政府規章層面的協同納入污染防治攻堅戰成效考核之中。具體而言，污染防治攻堅戰成效的重要考核內容之一是“生態環境保護立法和監督情況”，當前主要聚焦于省市級人大及其常委會的立法與監督效能，然而，地方政府規章因其執行直接性特征，在區域生態環境治理中往往能發揮更直接的“指引”作用。因此，筆者建議增設以下量化指標：一是“政府規章協同立法項目完成率”，即在具體考核周期內跨區域環境協同規章的實際制定比例：二是“協同規章領域覆蓋率”，即按水、土壤等核心領域統計已出臺規章的覆蓋情況。

（三）構建制度化利益溝通協調機制：載體、主體與規則的協同“再造”

以往的《立法法》《地方組織法》等并未規定地方立法時的溝通協調機制，但是區域環境協同立法與以往的地方環境立法不同，其開展需要不同地區在立法職權等方面進行橫向聯合，對于區域內的其他地方往往會產生影響。針對這一情況，2023年3月修訂的《立法法》也做出了回應，其第八十三條第二款明確規定了省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州可以建立區域協同立法工作機制。這一條款為建立長效的區域環境協同立法利益溝通協調機制提供了規范上的支撐。

建立長效的區域環境協同立法利益溝通協調機制必須輔之以必要的載體。筆者認為可以以區域環境協同立法實踐中建立起來的地方人大立法聯席會作為溝通協商的具體載體，理由如下。一方面，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，是中央從建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的總目標出發，在新的歷史起點上發揮立法引領、推動和保障作用中提出的一項重要制度要求。因此，對于區域環境協同立法中的利益溝通協調亦應當是人大居于主導地位。另一方面，京津冀區域以及長三角區域在將地方人大立法聯席會作為載體方面取得了一些實踐成果，證明了該溝通協調載體的可行性。而解決區域環境協同立法面臨的非對稱性利益結構等問題，需要構建制度化利益溝通協調機制，并從“機制載體一參與主體一整合規則”三個層面進行協同“再造”。

1.法定化協調平臺的剛性構建。如上文所述，因地方人大立法聯席會地位模糊等問題導致了其載體虛置化，故需要將其制度化、規范化才能保障長效運轉。對此，可以通過修訂《地方立法條例》進行完善。具體而言，我國各個省區的地方立法條例主要是依據《地方組織法》《立法法》制定的，而在《立法法》第八十三條、《地方組織法》第十條第三款及第四十九條第三款明確規定了地方可以開展協同立法的大背景下，可通過在各地區的地方立法條例中設立“區域協同立法”專章，并明確將地方人大立法聯席會作為法定協商平臺，即可規定“地方人大立法聯席會是協同立法溝通協商的常設性法定機構，負責協商協同立法中的爭議條款等”。此外，還需要對其成員組成、運行機制等進行設計，比如人員組成可以包括參與區域環境協同立法的人大常委會的分管副主任等，會議機制可采取常規會議加臨時協商等。

2.公眾等相關利益主體的參與。當前實踐中存在相關利益主體參與不充分的問題，故利益溝通協調的過程還應將公眾、企業等相關利益主體“吸納”進來，讓各方利益主體的利益訴求均可以充分表達。在具體的參與方式上，除了直接邀請公眾、企業等利益相關方參與利益溝通協調過程外，還可進一步拓寬參與渠道，如在對區域環境協同立法項目的選定上，既可以在人大網站上設置固定的信息收集處理平臺，通過地方協同公開征求立法項目、地方協同開展立法前調研等方式確定區域環境協同立法項目，也可進一步通過信息技術擴大公眾參與環境協同立法的途徑，如在人大、政府官方網站設置評議專欄，接收公眾評議的電話、信函及電子郵件等。當然，利益主體的利益表達訴求不一定全部合理，但是對于合理、正當的利益需求，立法人員應當及時、合理采納，并向有關利益關系人做出反饋，以此強化對正當利益的識別和合理性建議的吸納。

3.引入更高層次的利益整合主體破解利益僵局。如有學者所言，具體的溝通協調想要達成一致的共識，合作方數量的多少是直接的影響因素。合作方的數量越多，達成共識的概率就越低，而合作方的數量越少，達成共識的概率就越高，達成共識兼顧各方利益就越容易。區域環境協同立法亦是如此，參與的主體越多，共識便越難以達成。地方人大立法聯席會可以有效協調各方利益自然是理想的結果，但毫無疑問，實踐中也會出現各方利益無法有效協調的情況。結合我國地方合作協議的締結實踐可以發現，一般情況下均存在上級機關的參與，而沒有直接利害關系的上級機關參與協商，既有利于合作各方利益的平衡，又可以發揮指導和監督作用。因此，就區域環境協同立法來說，當地方人大立法聯席會這一平臺無法有效調和各方的深層次利益沖突時，可引入更高層次的利益整合主體，通過其中立性與協調能力打破僵局，具體如下。

針對設區的市一級區域環境協同立法僵局，若設區的市之間在環境協同立法的關鍵環境標準、責任分擔等議題上難以達成共識，可以引入省級人大常委會作為整合主體。省級層面的整合作用主要體現在以下兩方面。一是啟動協調與評估程序。即省級人大常委會可主動啟動或應相關市人大或聯席會的請求啟動協調與評估程序。省人大常委會在明晰相關方爭議焦點的基礎上，可組織生態、法律等專家學者對爭議事項進行評估，分析不同方案對于區域生態環境的整體影響。二是提出協調建議。即基于評估結果并立足于區域整體利益保護優先的立場，省級人大常委會或相關專門委員會可向爭議各方提出協調建議書，該建議書應包含推薦的解決爭端的具體方案。

針對省一級的區域環境協同立法僵局，若省級單位之間在涉及區域重大生態功能區保護等核心議題上難以達成一致，則可嘗試引入國家立法機關的相關機構介入整合，如可以考慮由全國人大環資委或全國人大常委會法工委發揮關鍵整合作用。具體整合作用體現在以下兩方面。一是啟動協調與評估程序。全國人大環資委或全國人大常委會法工委可主動啟動或應相關省人大或者聯席會請求啟動協調和評估程序，即全國人大環資委或全國人大常委會法工委可牽頭組織相關省份的立法工作機構負責人開展協調會議，明晰各方的爭議焦點，在此基礎上依托國家級生態、法律等科研機構等進行分析論證，評估不同方案對區域生態環境的具體影響。二是提出協調建議。即基于評估結果并立足于區域整體利益保護優先的立場，全國人大環資委或全國人大常委會法工委可向相關省份提出指導性意見，該意見應明確國家在區域生態環境問題上的導向以及應包含推薦的解決問題的具體方案。

五

結語

區域環境協同立法作為落實《生態環境法典（草案）》中關于跨區域協調要求以實現整體治理的立法工具，在具體治理范式的選擇上，應當采取深度協同的治理范式，唯有如此才可破解實踐中存在的規范協同松散、微觀執行供給不足與利益協調機制失靈等問題，并真正實現生態環境的整體治理。當然，由于當前區域環境協同立法在規范適用范圍、具體拘束力等諸多方面與地方單獨立法均存在明顯差異，其顯然已經是地方立法中的一個“特殊存在”。面對這一問題，區域環境協同立法應當作為《生態環境法典（草案）》正式實施后的一個重點研究方向，其在推進環境治理現代化中必然具有廣闊的發展空間。

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《河南財經政法大學學報》2025年第6期目錄

【法治中國】

1.設區的市十年立法的回顧及研探

馮玉軍、梁林妍（1）

2.法典化背景下區域環境協同立法的理論范式與優化進路

陳海嵩、張高榕（17）

3.行政委托的內外區分與司法審查

賈圣真（30）

【人工智能法學研究】

4.人工智能開源模型風險的制度治理

楊永興、謝珺（42）

5.人工智能大模型訓練中已公開個人信息的合理保護

羅世杰（60）

【部門法學】

6.個人信息公益訴訟懲罰性賠償的解釋論路徑

鄭曉劍、楊心雨（72）

7.論有組織犯罪中首要分子的刑法歸責

張嘉軒（84）

8.股東出資加速到期的程序構造

——債之實現法下的體系展開

王常陽（99）

9.數智時代不完全勞動關系的量化判斷路徑

周潔（114）

10.中斷磋商行為的私法規制之展開

朱博文（129）

【紀檢監察專欄】

11.檢察提前介入監察的理論反思與功能優化

陳輝（142）

【法律文化】

12.如何在法律中安“家”？

——刑事法中的家戶保護模式之辯

李亭慧（153）

《河南財經政法大學學報》是由河南財經政法大學主辦的法學類專業學術期刊。1986年創刊，2012年由原《河南省政法管理干部學院學報》更名為《河南財經政法大學學報》。本刊秉承“格物致知、明禮弘法”的辦刊理念，堅持辦刊的學術性，追求學術創新，嚴守學術規范，關注法學理論和實踐中的前沿問題、熱點、難點問題及其背后的深層次法理研究，注重制度建設；包容不同學術觀點和學術思想。

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責任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩 張科

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