國(guó)土空間規(guī)劃和治理體系中的主體功能區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化

導(dǎo) 讀

本文依托廣西主體功能區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化的實(shí)踐，構(gòu)建了銜接國(guó)土空間規(guī)劃編制審批、實(shí)施監(jiān)督、法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等“四體系”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化規(guī)則框架，并在廣西86個(gè)縣、1020個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行試劃以驗(yàn)證其可行性，以期為新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃編制和主體功能區(qū)相關(guān)工作提供參考和借鑒。

內(nèi)容來(lái)源：《城市區(qū)域與規(guī)劃研究》2025年第1期，182-195頁(yè)。

作者：崔音、尚嫣然（通訊記者）、陽(yáng)柳鳳、李慶，盧詩(shī)陽(yáng)、葉科峰。

作者簡(jiǎn)介：崔音、尚嫣然（通訊記者）、李慶，北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司；陽(yáng)柳鳳、盧詩(shī)陽(yáng)、葉科峰，廣西壯族自治區(qū)自然資源廳。

一、引言

自2006年以來(lái)，全國(guó)和省級(jí)層面陸續(xù)開(kāi)展了主體功能區(qū)規(guī)劃、戰(zhàn)略和制度的探索，目前已形成了包括規(guī)劃編制方法、引導(dǎo)管控措施和政策配套體系在內(nèi)的、較為成熟的空間治理手段。在2018年正式納入國(guó)土空間規(guī)劃體系后，主體功能區(qū)的劃定依據(jù)和內(nèi)涵均有所變化，《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程》（GB/T 43214-2023）明確了在國(guó)土空間規(guī)劃中推進(jìn)主體功能區(qū)完善和細(xì)化的任務(wù)，但大部分實(shí)踐仍局限于對(duì)技術(shù)方法本身的探討，與國(guó)土空間規(guī)劃和治理體系的全面銜接仍然不足。

本文一方面聚焦主體功能區(qū)納入國(guó)土空間規(guī)劃體系后的變化和新要求，另一方面回歸主體功能區(qū)行政區(qū)治理的本質(zhì)，結(jié)合《廣西主體功能區(qū)局部以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元細(xì)化規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《規(guī)則》”）的擬定和試劃，筆者進(jìn)一步總結(jié)試劃反映出的共性問(wèn)題，提出下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化規(guī)則的優(yōu)化方向及審查重點(diǎn)，以期為新時(shí)期主體功能區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化工作的開(kāi)展提供參考和借鑒。

二、主體功能區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化規(guī)則研究的必要性和可行性

2.1

解決現(xiàn)狀部分地區(qū)主體功能區(qū)的政策單元過(guò)大、政策配套靶向不足的短板問(wèn)題

縣級(jí)行政區(qū)作為主體功能區(qū)的重要載體，是配套完備且最基層的政府管理網(wǎng)絡(luò)，既是政權(quán)建設(shè)和政府管理的重要手段也是地方政府權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)。主體功能區(qū)通過(guò)賦予縣級(jí)單元差異化的主體功能、配套相應(yīng)的激勵(lì)和規(guī)范性政策機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)差異化產(chǎn)出和柔性治理（圖 1）。因此，行政區(qū)的治理本質(zhì)是主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的精髓所在，也是其在不同精度均須延續(xù)的基本要素。

圖 1 主體功能區(qū)戰(zhàn)略制度的運(yùn)行邏輯

（資料來(lái)源：作者自繪）

但在操作層面，由于我國(guó)不同地區(qū)行政區(qū)劃差異極大，面積最大的縣級(jí)單元（新疆巴州若羌縣）是最小的縣級(jí)單元（天津市和平區(qū)）的2萬(wàn)倍，但均只賦予單一的縣級(jí)主體功能定位，這就逐漸暴露出部分地區(qū)因劃分單元顆粒度過(guò)大而導(dǎo)致負(fù)向管控型政策實(shí)施精準(zhǔn)度不足的問(wèn)題。因此，進(jìn)行主體功能區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化能夠更準(zhǔn)確的把握各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源本底和發(fā)展訴求。

2.2

解決主體功能區(qū)與國(guó)土空間規(guī)劃中其他地理空間單元的銜接問(wèn)題

主體功能區(qū)規(guī)劃作為“多規(guī)合一”的重要組成部分納入國(guó)土空間規(guī)劃體系后，與其他地理空間單元的銜接存在一定的不適應(yīng)性，國(guó)土空間規(guī)劃中每一縣級(jí)單元至少同時(shí)疊加“三條控制線”、規(guī)劃分區(qū)和主體功能區(qū)三類(lèi)空間管理工具，其精度、邊界類(lèi)型和管控要求各不相同，甚至存在一定的錯(cuò)配現(xiàn)象，迫切需要探索地理空間、功能空間與管控手段的適配。

因此，主體功能區(qū)單元的細(xì)化有利于提升國(guó)土空間規(guī)劃的空間治理能力，成為串接“三條控制線”、規(guī)劃分區(qū)、土地資源配置、生態(tài)修復(fù)與國(guó)土綜合整治等各項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容的重要平臺(tái)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以更好的指引市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)等下位規(guī)劃。

2.3

納入國(guó)土空間規(guī)劃體系使主體功能區(qū)的深化細(xì)化更具備可實(shí)施性

納入國(guó)土空間規(guī)劃之后的主體功能區(qū)內(nèi)涵和用途均更加豐富。一是主體功能區(qū)作為前置條件，指導(dǎo)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局的確定，其指導(dǎo)性更強(qiáng)。二是主體功能區(qū)需更緊密的與控制線、指標(biāo)分解、資源要素配置和重大項(xiàng)目掛鉤，其銜接性更緊（圖 2）。三是主體功能區(qū)從獨(dú)立規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃體系中的一部分，將作為市、縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的重點(diǎn)審查內(nèi)容，其傳導(dǎo)性更佳。因此，主體功能區(qū)具備了在不同層級(jí)深入解決問(wèn)題的可能，也可通過(guò)與控制線、指標(biāo)分解、重大項(xiàng)目等手段的配合，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)精度的下沉。

圖 2 國(guó)土空間規(guī)劃核心內(nèi)容在機(jī)構(gòu)改革的前后關(guān)系示意圖

三、主體功能區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化規(guī)則的制訂

在國(guó)土空間規(guī)劃和治理體系下推進(jìn)主體功能區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化需要與編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的“四個(gè)體系”充分銜接。在編制審批體系中，需要明確編制和審批主體；在實(shí)施監(jiān)督體系中，需要制定清晰的評(píng)估與督查路徑；在法規(guī)政策體系中，需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面完善、細(xì)化已有配套政策，新增的配套政策也須具備鄉(xiāng)鎮(zhèn)精度的可實(shí)施性；在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系中，需要制定科學(xué)合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化判定技術(shù)規(guī)則（圖 3）。

圖 3 主體功能區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化規(guī)則與國(guó)土空間規(guī)劃“四個(gè)體系”的銜接

3.1

立足省、市兩級(jí)編制審批體系，明確細(xì)化規(guī)則制定的基本框架

在編制審批體系中，主要包括劃定主體（誰(shuí)來(lái)編、誰(shuí)來(lái)劃）與劃定載體（在哪劃、誰(shuí)來(lái)批）兩個(gè)方面。劃定主體與劃定載體的確定與細(xì)化規(guī)則實(shí)施的范圍密切相關(guān)，我國(guó)大多數(shù)省區(qū)幅員遼闊，近七成省區(qū)的陸域國(guó)土面積在10萬(wàn)平方公里以上，八成以上的省區(qū)下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元超過(guò)1000個(gè)，省內(nèi)不同地區(qū)之間的差異相對(duì)較大。由省級(jí)自然資源主管部門(mén)出臺(tái)規(guī)則，以市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃為載體進(jìn)行主體功能區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化，最終由省級(jí)自然資源主管部門(mén)依據(jù)規(guī)則進(jìn)行審批，既能保障細(xì)化方案的科學(xué)性、合理性和合法性，也能準(zhǔn)確把握各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源本底和發(fā)展訴求。

3.2

科學(xué)、可實(shí)施的判定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

3.2.1 妥善處理好“三個(gè)關(guān)系”是細(xì)化規(guī)則制定的關(guān)鍵

在細(xì)化規(guī)則的制定上，需要處理好縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、統(tǒng)一性與差異性、本底與實(shí)際導(dǎo)向“三個(gè)關(guān)系”。

圖 4 主體功能區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化規(guī)則需要妥善處理的“三個(gè)關(guān)系”

3.2.2 注重細(xì)化類(lèi)型的延續(xù)和銜接

鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體功能區(qū)的分類(lèi)須對(duì)接縣級(jí)主體功能區(qū)的三個(gè)基本類(lèi)型區(qū)，即重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和城市化地區(qū)，確需增設(shè)分區(qū)的，也應(yīng)為三個(gè)基本類(lèi)型區(qū)留有接口，并與國(guó)家和省區(qū)的相關(guān)配套政策和管控要求相符，以利于科學(xué)開(kāi)展主體功能區(qū)管控以及配套政策的制定和實(shí)施。

3.2.3 明確本底導(dǎo)向與規(guī)劃導(dǎo)向相結(jié)合的綜合判定因子

針對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和城市化地區(qū)的基本類(lèi)型，細(xì)化規(guī)則采用生態(tài)、農(nóng)業(yè)、發(fā)展3個(gè)維度的12個(gè)因子和2項(xiàng)條件舉證進(jìn)行判定（表 1）。在各維度中均采用主導(dǎo)因素（本底判定）疊加校核因素（規(guī)劃導(dǎo)向）進(jìn)行判定，在兼顧科學(xué)性的同時(shí)，注重劃定結(jié)果的可實(shí)施性，避免因規(guī)劃造成更多治理矛盾。

表 1 主導(dǎo)因素與因子選取一覽表

3.2.4 強(qiáng)化判定流程的可實(shí)施性

在面向大部分省級(jí)行政單位約100余個(gè)區(qū)縣、1000余個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)細(xì)化工作的背景下，最大程度規(guī)避理解偏差、保障規(guī)則的高可實(shí)施性是至關(guān)重要的。因此，在判定流程上，全面采用“是否”的簡(jiǎn)單流程化的判定和“百分比”的相對(duì)概念來(lái)規(guī)避地區(qū)差異，實(shí)現(xiàn)“在地化”判定。對(duì)于“多宜”地區(qū)、情況比較復(fù)雜的地區(qū)，按照“怎么管決定怎么劃”的原則，給予地方充分的自由裁量權(quán)進(jìn)行劃定（圖 4）。

圖 5 主體功能區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化規(guī)則的細(xì)化判定體系

3.2.5 制定必須遵循的縱向傳導(dǎo)約束

保障主體功能定位的層層傳導(dǎo)至關(guān)重要。在細(xì)化規(guī)則中應(yīng)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體功能與縣域主體功能保持大體一致，在充分征求意見(jiàn)和溝通的基礎(chǔ)上，《規(guī)則》最終確定縣域主體功能為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的，其下轄定位一致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)數(shù)或面積須占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)或縣域總面積的60%及以上，條件滿(mǎn)足其一即可；劃定為城市化地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)數(shù)或面積須占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)或縣域總面積的30%以下，條件滿(mǎn)足其一即可，劃定為另外一類(lèi)主體功能區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)數(shù)或面積不做具體限制?？h域主體功能為城市化地區(qū)的，其下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化類(lèi)型的個(gè)數(shù)和面積不做具體限制。

3.3

從“怎么劃、怎么管”轉(zhuǎn)向“怎么管、怎么劃”的法規(guī)政策體系

法規(guī)政策體系是細(xì)化規(guī)則執(zhí)行的基礎(chǔ)。已出臺(tái)的財(cái)政政策、投資政策、特別是產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度均需要同步完善在鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元精度的配套；新出臺(tái)的配套政策也要同步對(duì)縣級(jí)主體功能區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)主體功能區(qū)進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì)，保障細(xì)化規(guī)則管用和好用。

對(duì)法規(guī)政策體系的先期考慮是本次規(guī)則制訂思路的重大轉(zhuǎn)變之一，指導(dǎo)地方從“怎么劃、怎么管”轉(zhuǎn)向“怎么管、怎么劃”。將部分自由裁量權(quán)交予地方，地方就可根據(jù)主體功能區(qū)政策配套的方向，綜合確定“多宜”地區(qū)和情況較為復(fù)雜地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體功能定位，將空間實(shí)際用途與保障、激勵(lì)、管控政策有效銜接。法規(guī)政策體系主要包括兩個(gè)方向：

一是加大財(cái)政政策、投資政策等正向激勵(lì)型政策在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的傾斜力度。引導(dǎo)和約束重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)獲得的財(cái)政補(bǔ)貼和重點(diǎn)整治、修復(fù)項(xiàng)目向其下轄主體功能一致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)顯著傾斜。對(duì)于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在縣與該鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體功能定位不一致的情況，研究由?。▍^(qū)）直接建立縱向轉(zhuǎn)移支付專(zhuān)項(xiàng)資金和財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制。

二是提升負(fù)面管控型政策的精細(xì)化治理水平。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)應(yīng)持續(xù)按照產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單要求進(jìn)行管控，但應(yīng)將現(xiàn)狀以縣域?yàn)檎邔?shí)施單元調(diào)整為以縣域內(nèi)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為政策實(shí)施單元，避免現(xiàn)狀政策配套顆粒度過(guò)大而產(chǎn)生的“一刀切”問(wèn)題，并加快建立健全產(chǎn)業(yè)退出機(jī)制，保障產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單延伸機(jī)制的完善和實(shí)施效能的提升。

3.4

動(dòng)態(tài)評(píng)估和考核的實(shí)施監(jiān)督體系

一是，與自然資源監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警系統(tǒng)掛接，依托財(cái)政轉(zhuǎn)移支付成效評(píng)估和城市體檢工作，研究推進(jìn)主體功能區(qū)年度評(píng)估。在各省區(qū)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警系統(tǒng)平臺(tái)建立縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)主體功能區(qū)模塊，作為主體功能區(qū)實(shí)施監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)，進(jìn)行歷年數(shù)據(jù)收集和比對(duì)。二是，定期開(kāi)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的督查檢查?？砂?年一周期，以“中期一自查、五年一巡查”的方式開(kāi)展督查檢查。

四、主體功能區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化規(guī)則的廣西實(shí)踐

4.1

總體情況

廣西壯族自治區(qū)自然資源廳于2022年6月9日印發(fā)《廣西主體功能區(qū)局部以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元細(xì)化規(guī)則（試行）》。截止到2022年10月，有86個(gè)縣（市、區(qū)）、1020個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)\街道提交了全域或部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體功能鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和初步細(xì)化方案，占全區(qū)1251個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的81.5%，涉及自治區(qū)所有地市。

4.2

試劃成果反映出《規(guī)則》具有較強(qiáng)的可實(shí)施性

從反饋結(jié)果來(lái)看，大部分地區(qū)落實(shí)情況較好，細(xì)化結(jié)果也基本能反映各地資源本底條件和發(fā)展意愿。在86個(gè)提交細(xì)化結(jié)果的區(qū)縣中，有34個(gè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣的細(xì)化方案符合縣級(jí)主體功能的縱向傳導(dǎo)要求，占所有細(xì)化區(qū)縣的39.53%；有39個(gè)城市化地區(qū)縣進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化，在《規(guī)則》中未對(duì)傳導(dǎo)比例做要求；僅有13個(gè)縣的細(xì)化結(jié)果不符合傳導(dǎo)要求，占比15.12%。以河池、北海、欽州等城市為代表的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的《規(guī)則》應(yīng)用效果較好，基礎(chǔ)因子和主導(dǎo)因素判定與細(xì)化結(jié)果基本一致。

4.3

試劃反映出的問(wèn)題及后續(xù)優(yōu)化方向

4.3.1 縣級(jí)主體功能的縱向傳導(dǎo)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化方案的審查關(guān)鍵

在試劃方案中，突破《規(guī)則》的縱向傳導(dǎo)比例約束成為最主要的問(wèn)題，具體包括7個(gè)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣和6個(gè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣。由于部分縣域內(nèi)部本底差異較大，部分農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣的試劃方案中與縣級(jí)主體功能定位一致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占比不足60%。此外，部分區(qū)縣也存在細(xì)化了過(guò)多城市化地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)且舉證不充分的情況，導(dǎo)致個(gè)數(shù)占比超過(guò)30%，亦不符合縱向傳導(dǎo)要求。

因此，在規(guī)劃審批過(guò)程中一方面要加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)主體功能縱向傳導(dǎo)的審查，但也要兼顧各地實(shí)際情況，對(duì)于部分縣域內(nèi)部差異較大或主導(dǎo)因子判別不能完全反映地方實(shí)際的情況，審慎探索“一事一議”的可能性。

4.3.2 部分城市化地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的細(xì)化不規(guī)范性較高，需重點(diǎn)加強(qiáng)審查力度

本次試劃中，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣分別細(xì)化了75和58個(gè)城市化地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但部分縣（市、區(qū)）將縣域重點(diǎn)鎮(zhèn)、未納入中心城區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化為城市化地區(qū)，且缺少相應(yīng)的舉證材料支撐。試劃方案中不符合《規(guī)則》要求且舉證不規(guī)范的城市化地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共31個(gè)，占比23.3%，應(yīng)在規(guī)劃審批過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)城市化地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉證材料規(guī)范性的審查。

4.3.3 需重新審視城市化地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化必要性

由于部分位于中心城區(qū)邊緣的市轄區(qū)或縣級(jí)市仍存在大量農(nóng)業(yè)農(nóng)村地區(qū)及生態(tài)地區(qū)，按優(yōu)先保障生態(tài)和糧食安全的細(xì)化方式會(huì)將城市化地區(qū)的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。從細(xì)化結(jié)果看，有相當(dāng)一部分城市化地區(qū)縣（市、區(qū)）仍有細(xì)化農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意愿，其細(xì)化方案的縱向傳導(dǎo)力度偏弱，有相當(dāng)一部分縣級(jí)城市化地區(qū)細(xì)化的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)占比在40%~70%之間。

這會(huì)導(dǎo)致該地區(qū)既享受城市化地區(qū)土地指標(biāo)傾斜配置等政策紅利的同時(shí)，又享受重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付和相關(guān)補(bǔ)貼，而相關(guān)的補(bǔ)償是為了彌補(bǔ)該地區(qū)要完成生態(tài)保護(hù)和耕地保任務(wù)而損失的部分土地發(fā)展權(quán)，這一定程度上違背了的政策設(shè)置初衷。在后續(xù)《規(guī)則》的完善過(guò)程中，為避免政策配套方向產(chǎn)生沖突，應(yīng)首先明確城市化地區(qū)不再細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體功能。

五、結(jié)論與討論

主體功能區(qū)作為我國(guó)空間治理體系中具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和約束性的重要空間治理手段，應(yīng)在國(guó)土空間規(guī)劃體系中充分發(fā)揮其行政區(qū)治理的作用，完善目前實(shí)施中暴露出的若干問(wèn)題，通過(guò)更精細(xì)化的劃定單元與政策配套，推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)揮更強(qiáng)的空間治理效能。

在主體功能區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化規(guī)則尚未明確的背景下，本文構(gòu)建了與國(guó)土空間規(guī)劃和治理體系相銜接的、全鏈條的主體功能區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化整體框架，制定了詳細(xì)的細(xì)化規(guī)則，明確了縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、統(tǒng)一性與差異性、本底與實(shí)際三個(gè)在主體功能區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化過(guò)程中的重要關(guān)系。得益于廣西壯族自治區(qū)自然資源廳的試劃工作組織和各地市、縣（市、區(qū)）的大力配合，使得本文能以廣西14個(gè)地市、1020個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的試劃數(shù)據(jù)為重要支撐，進(jìn)一步總結(jié)《規(guī)則》在細(xì)化主體和細(xì)化對(duì)象方面的優(yōu)化完善方向，明確了在地市級(jí)和縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中的審查要點(diǎn)，為后續(xù)其他省區(qū)進(jìn)行主體功能區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化提供了較為豐富的數(shù)據(jù)支持和經(jīng)驗(yàn)參考，《規(guī)則》中有關(guān)縱向傳導(dǎo)的核心內(nèi)容也因此納入了2024年1月1日實(shí)施的《主體功能區(qū)優(yōu)化完善技術(shù)指南》。

部門(mén)簡(jiǎn)介

清華同衡 總體發(fā)展研究和規(guī)劃分院 總體一所

總體一所是清華同衡最早成立的核心所之一，技術(shù)力量雄厚、專(zhuān)業(yè)配置全面，具備大型項(xiàng)目攻堅(jiān)的綜合集成優(yōu)勢(shì)，長(zhǎng)期承擔(dān)前沿和代表地區(qū)的省級(jí)、市級(jí)和熱點(diǎn)片區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)及咨詢(xún)項(xiàng)目，業(yè)務(wù)類(lèi)型覆蓋區(qū)域及城市戰(zhàn)略規(guī)劃、國(guó)土空間總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)和園區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、智庫(kù)和部委科研課題、城市設(shè)計(jì)、城市更新等，長(zhǎng)期跟蹤科創(chuàng)、生態(tài)、“雙碳”、低空經(jīng)濟(jì)等前沿領(lǐng)域。獲得華夏科技進(jìn)步獎(jiǎng)、省級(jí)科技進(jìn)步獎(jiǎng)、IFLA AAPME國(guó)際卓越獎(jiǎng)和國(guó)際榮譽(yù)獎(jiǎng)，國(guó)家級(jí)及省級(jí)優(yōu)秀城市規(guī)劃設(shè)計(jì)獎(jiǎng)等獎(jiǎng)項(xiàng)近百項(xiàng)。

部門(mén)代表作：

法定規(guī)劃（國(guó)土空間總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃）

廣西壯族自治區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃

景德鎮(zhèn)市國(guó)土空間總體規(guī)劃

正定縣國(guó)土空間總體規(guī)劃

武夷山市國(guó)土空間總體規(guī)劃

廣西國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃單元?jiǎng)澏夹g(shù)要點(diǎn)

巴彥淖爾市中心城區(qū)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃

正定縣國(guó)土空間控制性詳細(xì)規(guī)劃

煙臺(tái)市芝罘島控制性詳細(xì)規(guī)劃及城市設(shè)計(jì)

戰(zhàn)略規(guī)劃與智庫(kù)建設(shè)

廣州面向2049的城市總體發(fā)展戰(zhàn)略咨詢(xún)

珠海面向2049的城市總體發(fā)展戰(zhàn)略咨詢(xún)

“黃金內(nèi)灣”概念規(guī)劃與設(shè)計(jì)國(guó)際咨詢(xún)

南寧建設(shè)面向東盟開(kāi)放合作的國(guó)際化大都市戰(zhàn)略研究

主體功能區(qū)戰(zhàn)略引導(dǎo)重大生產(chǎn)力合理布局路徑研究

產(chǎn)業(yè)研究和園區(qū)規(guī)劃

深圳建筑產(chǎn)業(yè)生態(tài)智谷產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和概念規(guī)劃

浙西南科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園整體策劃和實(shí)施計(jì)劃

滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)（新區(qū)）馬龍產(chǎn)業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃

中關(guān)村貴陽(yáng)科技園核心區(qū)（高新園）總體布局規(guī)劃

呼倫貝爾經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)總體規(guī)劃

主體功能區(qū)規(guī)劃與研究

新時(shí)期深入實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的總體思路研究（國(guó)家高端智庫(kù)課題）

主體功能區(qū)戰(zhàn)略引導(dǎo)重大生產(chǎn)力合理布局路徑研究（國(guó)家發(fā)改委戰(zhàn)略和規(guī)劃司公開(kāi)課題）

廣西壯族自治區(qū)主體功能區(qū)優(yōu)化調(diào)整和公共政策研究

參編《主體功能區(qū)優(yōu)化完善技術(shù)指南》（TD/T 1087-2023）

特色業(yè)務(wù)（“雙碳”、城市更新等）

支持山東省率先建設(shè)國(guó)際碳中和先行示范區(qū)研究

煙臺(tái)“雙碳”解決方案

智慧零碳園區(qū)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)（T/CSUS 66-2023）

基于存量用地的株洲城市更新策略研究

正定城市更新專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃

北京市石景山區(qū)中交城市更新評(píng)價(jià)指標(biāo)體系課題研究

編輯/排版｜李剛

封面圖/圖片｜圖蟲(chóng)網(wǎng)/作者提供