許安標：加強立法規劃和立法審查 提高立法質量

作者|許安標

責編|薛應軍

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黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出：“加強立法規劃和立法審查，提高立法質量。”這是新時代新征程深化立法領域改革，堅持科學立法，協同推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的重要舉措。

深刻認識提高立法質量的重要意義

提高立法質量是立法工作的永恒主題和追求。改革開放以來，黨中央不斷推進社會主義民主法治建設，明確提出加強立法工作，提高立法質量，形成中國特色社會主義法律體系，并強調不斷完善。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視立法工作，始終將提高立法質量作為立法工作的重要要求，明確提出健全立法起草、論證、協調、審議機制，提高立法質量，防止地方保護和部門利益法制化；建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵；堅持科學立法、民主立法、依法立法，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，立改廢釋并舉，不斷提高立法質量和效率；統籌立改廢釋纂，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，完善合憲性審查、備案審查制度，提高立法質量等。越是強調法治，越是要提高立法質量。要以高質量立法保障高質量發展；要完善立法體制和程序，使法律準確反映經濟社會發展要求，更好協調利益關系，發揮立法的引領推動作用；努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護；努力讓人民群眾在每一項法律制度中感受到公平正義。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。在法治軌道上全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化，全面建設社會主義現代化國家，全面推進國家各方面工作法治化，必須不斷提高立法質量。提高立法質量是立法更好反映體現經濟社會發展規律、客觀規律，科學調整社會關系、集中反映人民意愿的過程，需要持續不斷努力。堅持提高立法質量，體現黨的性質宗旨要求，是堅持以人民為中心，執政為民、立法為民的必然要求；要遵循立法活動的自身規律。我國立法法貫徹科學立法、民主立法、依法立法要求，為提高立法質量提供重要制度保證。要按照立法法的規定，在立法的各環節和全過程，增強立法質量意識，形成高質量的立法成果。

加強立法規劃，發揮組織指導作用

中國特色社會主義法律體系形成和完善的一條重要經驗是，緊緊圍繞黨和國家工作大局，有計劃、有重點、有步驟地開展立法工作，立法規劃是其中的一個重要抓手。1988年第七屆全國人大常委會開始探索編制立法規劃，此后每屆全國人大常委會都統籌安排五年任期內的立法工作，至今已編制七個五年立法規劃。其間，我國立法法將編制立法規劃的實踐經驗固定下來，明確規定全國人大常委會通過立法規劃和年度立法計劃、專項立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排。這為加強立法規劃工作提供了重要法律依據。

第十四屆全國人大常委會高度重視立法規劃編制工作，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，周密部署安排，大興調查研究，著力提高立法規劃編制的科學性、有效性。2023年9月印發的立法規劃，列明了“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”的一類項目和“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”的二類項目共130件，其中制定法律60件、修改法律70件，并對貫徹落實黨中央決策部署需及時開展的相關立法、修法項目作出兜底性安排，還對貫徹落實立法規劃提出有效措施、明確要求。截至2025年10月，上述立法項目已完成68%，其他立法項目穩步推進，有效發揮了立法規劃科學安排立法項目、統籌提升立法質量和效率的功能作用。

第十四屆全國人大常委會立法規劃的編制，深入總結了以往立法規劃編制的經驗做法，有以下幾個特點：一是堅持黨中央對立法規劃工作的領導。第十四屆全國人大常委會組成后即對抓緊做好立法規劃編制工作作出部署安排，全國人大常委會領導同志深入開展調研，全覆蓋聽取省級人大和主要中央部門意見建議，立法規劃草案形成后，由全國人大常委會黨組報請黨中央討論審定。二是廣集項目、夯實基礎。全面梳理研究黨的十九大以來習近平總書記重要講話中關于立法工作的重要指示要求，黨的二十大報告中重大戰略部署涉及的立法需求，相關領域規劃等中央文件明確提出的立法項目；向中央和地方單位書面征集到立法項目建議近300項。三是吸納民意、匯集民智。梳理研究全國人大代表提出的議案、建議，邀請全國人大代表參加有關座談會、論證會，專門向當時的31個基層立法聯系點征集立法項目，聽取基層群眾“原汁原味”的意見建議。四是研究論證、凝聚共識。深入研究分析上一屆立法規劃實施情況，將需要繼續推進的立法項目結轉列入本屆立法規劃，將加強重點領域、新興領域、涉外領域立法作為重點，開展專題研究論證，就立法規劃草案征求有關方面意見、反復溝通協調。

科學制定和接續實施經濟社會發展五年規劃，是中國共產黨治國理政的一條重要經驗，也是中國特色社會主義的一個重要政治優勢。編制和實施五年立法規劃是這一經驗和優勢的重要體現，是黨領導立法工作的重要形式，是人大發揮立法主導作用的重要途徑，也是立法工作的“路線圖”“施工圖”，法律法規起草單位的“任務書”和“責任表”，有利于增強立法工作的系統性、整體性、協同性、時效性，要在實踐中進一步總結、發展和完善。

加強立法審查，把握立法質量標準要求

我國的立法體制包括全國人大及其常委會制定法律、國務院根據憲法和法律制定行政法規、有立法權的地方人大及其常委會制定地方性法規等。我國立法法對各立法主體的立法程序作了規定，其中對全國人大及其常委會的立法程序作了全面規定，包括法律案的提出、審議、表決、公布等。在法律案的提出和審議修改過程中，都有重要的立法審查任務。向全國人大常委會提出法律案的主體有委員長會議、專門委員會，“一府一委兩院”等，法律草案起草形成之后報請法律案提出主體討論通過之前，要做好立法審查，協調解決不同意見；法律案提出主體討論通過擬提出的法律案，要嚴格把好審查關；法律案提出后，列入全國人大常委會會議議程審議，要把好審查關。全國人大常委會審議通過法律案，原則上實行三審制，即一部法律案經過常委會三次審議始得交付表決；在審議分工上，實行專門委員會審議與憲法和法律委員會統一審議相結合。這些審議程序的安排是加強立法審查的重要工作節點。立法程序的重要價值在于為不同環節的立法審查提供保障，對立法決策進行篩選、優化，促進作出科學決策，提升立法的時度效。

目前，我國不同層次不同環節的立法工作中都形成了行之有效的開展立法審查的方式方法，如召開座談會、論證會、聽證會，公開草案向社會公眾征求意見，認真研究常委會的審議意見，開展立法通過前評估，研究備案審查案例，通過技術賦能等；審查內容不斷聚焦明確，包括合憲性審查、合法性審查、合理性審查、公平競爭審查、宏觀政策取向一致性評估等。

要進一步總結實踐經驗，加強立法審查：一是要對標習近平總書記重要指示要求和黨中央決策部署，通過立法審查，及時準確將黨的政策主張、決策部署通過法定程序轉化為國家意志、體現為法律規范，確保立法堅持正確政治方向。二是要對標憲法規定、憲法原則、憲法精神，通過立法審查，維護憲法法律權威，確保下位法不與上位法相抵觸，保證國家法治統一。三是要對標經濟社會發展需求，通過立法審查，深入分析中國式現代化的立法需求，完整準確全面貫徹新發展理念，把立法決策同改革決策、高質量發展和高水平安全更好結合起來，健全推進國家治理體系和治理能力現代化的法律制度。四是要對標人民群眾對美好生活的向往，通過立法審查，把人民群眾普遍關心的問題作為立法重點，著力解決人民群眾的急難愁盼問題，完善權利保護和救濟規則，積極回應人民群眾的新要求新期待，努力讓每一部立法滿載民意、貼近民生、順應民心。

（作者為中國法學會立法學研究會會長）