王美舒｜如何理解《立法法》第83條：基于“區域協同”類型化的展開

通過類型思維在法律體系內展開語詞認識，“區域協同”形成了地理空間特征和經濟功能特征之外的第三個特征，即權力結構特征。“區域協同”是相互平行的同級權力單元依各自職權共同解決跨行政邊界事項，以達到經濟社會協調發展的橫向權力結構運行狀態。在基于權力結構特征變化形成的類型譜中，《立法法》第83條的規范對象并非“區域協同”類型的典型形象，而是縱向權力結構與橫向權力結構融合而成的一般形象。縱向權力結構的介入，使得“有關區域”內實現了部分職權的橫向轉移。“有關區域”應當區別于“本行政區域”，而非全然在“本行政區域內”。面對“有關區域”的整體立法需求時，“協同制定”形成了“拼盤式”“組合式”“委托式”三種可能路徑。

一、協同立法實踐對《立法法》第83條適用的提問

2024年4月，由上海市、江蘇省、浙江省（以下簡稱滬蘇浙兩省一市）人大常委會協同制定的《促進長三角生態綠色一體化發展示范區高質量發展條例》（以下簡稱《促進長三角示范區發展條例》）正式通過。這是《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）2023年修改后，第一部由地方人大常委會協同制定的特定區域法規。在《促進長三角示范區發展條例》的起草過程中，因對《立法法》第83條的理解不同，出現了起草路徑之爭。

在《促進長三角示范區發展條例》起草工作啟動時，滬蘇浙兩省一市人大常委會已經積累了協同立法經驗，可以按照某一省市牽頭起草文本，其他省市協同制定、修改，并在相近時間內由兩省一市人大常委會分別通過的思路來進行。因此《促進長三角示范區發展條例》起草工作最初的爭議，集中在草案應當包括哪些內容的問題上，而起草路徑并未成為關注焦點。但隨著《立法法》第83條的出臺，以及“有關區域”一詞的出現，協同立法的方式與進路成為起草中需要面對的主要問題。

2023年3月，《立法法》修改后，作為起草工作小組成員單位的長三角生態綠色一體化發展示范區執行委員會（以下簡稱長三角一體化示范區執委會）提出了新的起草方案，即運用《立法法》第83條“有關區域”，將長三角一體化示范區所涉及的滬蘇浙三地片區進行整體性規定。在提出這一設想的同時，長三角一體化示范區執委會還提出了包括“共同管轄”等在內的體現示范區整體性的制度設計和規范內容。在2023年3月至10月的起草方案中，條例的適用范圍為《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》（以下簡稱《長三角一體化規劃綱要》）中規定的示范區范圍，跨越滬蘇浙兩省一市的行政邊界；長三角一體化示范區及其執委會作為整體可以開展一系列管理活動，包括生態環境問題的統一執法等。由于對示范區進行了跨行政邊界的整體性規定，加之長三角一體化示范區執委會不屬于一級行政機關，也不隸屬于兩省一市，這一階段的草案名稱不加省市前綴，全名為《長三角生態綠色一體化發展示范區條例》。

雖然《立法法》第83條規定了“有關區域”，但“有關區域”應當如何理解，引發了諸多疑問。在起草小組內部，也形成了對“有關區域”和協同立法路徑的不同理解。長三角一體化示范區執委會和滬蘇浙兩省一市人大常委會曾計劃向全國人大常委會請示，希望得到《立法法》修改后協同立法模式的業務指導。2023年11月，滬蘇浙兩省一市人大財經委聯合召開條例起草研討會，并邀請全國人大財經委和全國人大常委會法工委經濟法室的人員參會。

從2023年10月底到2023年12月，起草小組的方案出現了變化，條例名稱從《長三角生態綠色一體化發展示范區條例》更改為《促進長三角生態綠色一體化發展示范區高質量發展條例》。滬蘇浙兩省一市人大常委會回到了分別起草、協同制定、同步通過的協同立法模式中。草案中關于示范區的整體性規定，也由滬蘇浙兩省一市人大常委會按照行政區域劃分，重新進行分別規定。作為“后第83條時期”的第一部區域協同立法，《促進長三角示范區發展條例》的制定沿用了“前第83條時期”的起草思路。

在《立法法》第83條出臺之前，地方人大及其常委會已經運用地方立法權，通過協同機制的建立，形成了較為固定的區域協同立法路徑。受地方立法權行使框架的影響，彼時的區域協同立法主要有兩種模式。一種是，某個地方立法機關在通過有關法規前，向協同方征詢意見，并根據意見進行修改，再進行表決。另一種是，參與協同的各方通過多省市人大常委會工作協同會議，確定可以納入立法計劃、立法規劃的協同立法項目，并通過相關省市人大常委會分別起草、統一意見、同步通過、同步公布來實現協同立法。這兩種協同立法方式將法規的適用范圍嚴格限制在“本行政區域”內，所規定事項也限定為《立法法》規定的“地方事務”，是將區域協同立法作為特殊地方立法的思路。因此，在可以分割處理的協同事項上，這兩種模式能夠發揮一定作用。但當協同事項出現了無法分割處理的情形，簡單地由地方人大及其常委會分別立法，就會出現分別規定與一體化效果的沖突。

也正是隱約認識到分別立法、協同通過的起草方式的局限性，《促進長三角示范區發展條例》的起草曾試圖進行協同立法路徑創新，但最終以“前第83條時期”的起草思路完成。而條例制定過程中所爭議的協同立法模式問題，隨著協同事項一體化程度不斷提高，以及協同立法的內容向公共管理和制度創新延伸，在未來的區域協同立法活動中會愈加突出。立法實踐已經向《立法法》第83條提出了如下問題。

第一，如何理解“有關區域”？第83條中的“有關區域”指向哪些范圍？“有關區域”與“本行政區域”的關系是什么？“有關區域”如何在地方立法中妥當實現，可否進行整體規定？第二，如何理解“協同制定”？地方人大及其常委會已經在諸多嘗試中，形成了若干協同立法模式。那么，《立法法》第83條指向的“協同制定”包括哪些？能否形成新的協同立法模式？第三，如何理解“協同制定”過程中地方人大及其常委會的立法權限？《立法法》第83條對協同立法可以規定的事項范圍沒有進行規范。那么，協同制定過程中地方人大及其常委會的立法權限包括哪些？是否可以通過協同立法設立跨域執法機構，并賦予該機構跨越行政區劃的決策權和執行權？協同立法的事項內容是否需要規定？

二、“區域協同”類型化在法律體系內的展開

如何解釋《立法法》第83條中的“有關區域”和“協同制定”，影響著區域協同立法的發展方向。該條款不僅確認了區域協同立法的已有實踐，而且承載著為“區域協同”進行法律體系定位，對“區域協同”進行法律體系內價值判斷的功能。以保守態度進行解釋，會給區域協同制度創新帶來法律上的障礙，無法形成有效的區域事項改革空間；過于激進的解釋，則有損法制統一。平衡法制統一與發展改革關系，平衡“中央統一領導”和“地方的主動性、積極性”關系，需要對制度關鍵詞“區域協同”進行類型化分析，并在此基礎上，對《立法法》第83條文本中的“有關區域”和“協同制定”進行解釋。

（一）

“區域協同”語詞認識的方法轉換

一直以來，法學研究借鑒發展經濟學對“區域協同”的認識，將規范體系中的“區域協同”定義為“以弱化和消除影響區域高效運作的因素為目的，通過參與主體所組成的密切共同體，以及共同體之間的交互作用，在特定領域內開展全面合作”。基于這一定義，法學領域在探討“區域協同”時，常將認識集中在兩個方面：一方面指向了地理空間上跨越行政邊界帶來的“成片性”；另一方面則體現為經濟活動協調一致帶來的規模性。也就是說，只要跨越邊界，多個行政單元在地理空間上“連成一片”，在功能上形成有機整體，就能被“區域協同”概念所囊括。

法學界對“區域協同”的認識，除了借鑒發展經濟學的定義，也承接了我國政策實踐中對“區域協同”的理解。改革開放后，我國開始了“區域協同”的一系列實踐。“區域協同”在經濟發展上的功能意義也不斷被強化。從20世紀80年代國家“七五”計劃綱要中的“區域經濟協調發展”，到2010年后陸續提出的長三角一體化戰略、珠三角一體化戰略，我國重大政策中的“區域協同”都建立在釋放經濟發展動能的目標之上。雖然隨著“發展”意蘊的擴展，“區域協同”從經濟發展不斷延伸至生態環境保護、社會保障、公共服務、產業合作等領域，并形成了產業一體化協同、生產要素一體化協同、交通設施一體化協同、公共服務一體化協同、生態環境保護一體化協同等細分類別，但其內涵一直突出地理空間特征和經濟功能特征。《立法法》第83條也對此有所體現：“根據區域協調發展的需要”是對經濟發展功能特征的表達；“在本行政區域或者有關區域內實施”是對地理空間特征的表達。

然而，經濟學上的表達無法在法律體系內有效展開。“區域協同”無法解構為“權利—義務”“權力—職責”，也無法明確其所規范的主客體，成為法學討論中的“擺設”。在涉及“區域協同”問題時，法律人常直接借用其在經濟發展和地理空間上的意義，并冠于相關討論之前；而進入具體問題的討論時，法律人又只能拋開前述定義，轉而訴及自己樸素直觀的直覺。“區域協同”語詞并沒有為具體問題的探討提供有效路徑，反而遺留諸多疑問，如中央對跨行政區劃“成片”區域的行政命令行為，是否屬于“區域協同”？省級人大及其常委會在本省內，對多個城市成片形成的特定區域進行立法，是否屬于第83條所規定的“區域協同立法”？地方立法機關是否有權對跨行政區劃毗鄰區域進行立法？

這一現象是由法律人對概念思維的路徑依賴造成的。在法學研究中，法律人常用“下定義”的方式來認識語詞。但“下定義”是通過邏輯上的抽象化和涵攝，也即概念思維，將紛繁的生活事件“簡化”為自然科學研究對象的方法。在抽象化過程中，若干偶有屬性被省略，由特有屬性形成抽象程度較高的概念；涵攝過程則相反，是以某一偶有屬性作為標準，區分出一組子概念。在抽象化和涵攝交替進行的三段論演繹中，概念成為一個自我衍生、層級分明的體系，可以無關實在地推演下去。當法律人依賴概念思維的路徑來認識“區域協同”時，就會進入概念在現實之外建立起的“獨立王國”，探討的不再是“區域協同”本身，而是不同學科關于“區域協同”的碎片化“擬像”。

走出概念思維的“獨立王國”，需要將語詞與現實、價值判斷進行雙向鏈接，在現實描述與價值判斷之間循環往復，形成對語詞的認識。此時，強調直面現實事件，且關注價值的“類型思維”需要被引入認識過程。相較于通過抽象化和涵攝而得到的邏輯概念，“類型”是以相似為思維基礎，由圍繞意義中心的一組特征彈性結合而成的整體形象。在類型思維中，特征描述只是讓紛繁的生活事實以一種規整的方式在法學中得到理解，而非代表人們對此類事實已經有了全面正確的認識。法律人在法律條文和生活事實之間“來回巡視”時，可以繼續探尋類型的特征。而任何具有相同意義中心，與類型整體相似的經驗對象，也可以不囿于已經成型的類型，進入法律體系。因此，類型思維常用于新事物的描述（定義）中，或是模糊語詞的澄清中。

（二）

“區域協同”在法律體系中的類型描述

通過類型思維認識語詞主要有兩種方法，即“意義中心—描述特征法”和“對極法”。在理解《立法法》第83條規范的“區域協同”時，可以首先運用“意義中心—描述特征法”，根據整體形象，對其中典型類型的特征進行描述，得到圍繞意義中心的一系列描述特征，完成法律體系中的描述；再運用“對極法”，從肯定與否定的兩個極端開始，沿著“意義中心”的發展形成類型譜，從而識別《立法法》第83條所規范的“區域協同”形象。

1.“區域協同”類型化中的權力單元及其運行結構

拋開發展經濟學中的定義，“區域協同”在法學的具體問題探討中，常從以下角度展開：是否通過憲法與法律的修改來改變央地關系體制，為地方間合作創造空間；在現行央地體制下，通過何種合法途徑實現地方間合作；地方間合作在行為法和組織法上的合法性基礎、法律效力如何。總結而言，“區域協同”在法律體系中的“整體形象”，關乎兩個以上權力單元互動時，如何對央地間的權力縱向結構和地方間權力橫向結構進行合理分配的問題。

從權力結構角度觀察，“區域協同”是伴隨著同事項中多個權力單元同時運行而出現的。在國家治理中，確定的空間范圍內具有自治權的主體獨立行使立法、行政、監察、審判、檢察權力就形成一個權力單元。權力單元的最高權力機構對內有決策的終局性，對外有職權的排他性。權力單元各自封閉，形成相互排斥的組織屏障。一個權力單元內的最高權力機關，無法對其他單元內的事務行使權力。在上級機關的權力讓渡范圍內，單元內的最高權力機關有自主決策權，不受其他單元的同級權力機關干預。法國行政法曾用collectivité territoriale（地方行政區域）來指稱權力單元，意為“占有部分領土的有自由意識的集合體”。

當兩個以上權力單元需要共同解決問題時，會呈現兩種形態。一種是平行的權力單元將問題交由共同上級處理，由共同上級通過行政命令、權力重新分配、機構變更等方式，實現多個權力單元之間的協作。由于共同上級的介入，這種情形本質上是權力縱向運用的一種形態。另一種是平行權力單元之間平等協商、自主協作，是“地方主體的自主或自治”，在“不受另一地方主體的強制，也不受上級主體的任意干預”的情況下，平等自愿地實現互動，進而形成權力上的橫向運用。

2.地方間事務處理的權力結構變化與“區域協同”的浮現

中華人民共和國成立后，權力的縱向運行是中央與地方關系、地方與地方關系的主要形式。我國歷經多次央地關系調整，但“單一制的主導地位從未發生過變化”，地方間平行權力單元之間的橫向運行沒有生發的空間。雖然毛澤東在《論十大關系》中提出，“有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”，但“兩個積極性”的強調與實現，并沒有改變權力縱向運行作為解決央地問題、地方間問題的主要方式的格局。

長期以來，地方間事項的協調依賴于權力的縱向運用。同級地方政府各自向共同上級負責，形成競爭關系。當出現需要協作、共享的事項時，也依賴于權力“自上而下”的縱向運用。以省級地方政府間事項為例，中央在較長一段時間內深度介入地方間事項的處理，例如跨省河流、湖泊沿岸的生態環境保護，以及跨省鐵路、道路沿線的社會管理。地方之間的權力橫向運行結構被長期忽視。在權力縱向作用于地方間事務過程中，我國還形成了一系列配套制度。這導致當中央開始下放權力，為地方間事項創造權力橫向運行的空間時，配套制度會出現無法匹配的問題。

地方間事項的解決依賴于權力的縱向運用，雖然能夠確保中央權威性，促使地方政府聚焦于本行政區劃內事項，但也帶來兩方面的問題。

第一個問題是，跨行政邊界事項中的部分問題并不需要共同上級介入，如果全部“上交”共同上級，反而增加了制度運行成本。例如，“飛地”的管理中，只要同級政府之間達成管理上的一致，就不需“自上而下”權力的縱向行使。又如，有秩序的產業遷移也只需要同級政府協商合作就可實現，也不需要權力的縱向行使。隨著地方間合作事項、互動情形的增加，本可以通過權力橫向運行解決的事項不斷“上交”，反而增加了治理成本，降低權力縱向運行的權威和效率。

第二個問題是，權力縱向結構通過稅收競爭、發展錦標賽和績效評價等方式實現，不可避免地形成了“地區壁壘”“虹吸效應”“以鄰為壑”等問題。雖然中央不斷下放權力，但并沒有在同時期形成地方間合作的有效秩序，造成了市場與公共設施的分割。當一地發展形成正外部性時，由于地方壁壘，正外部性無法溢出行政區劃以惠及相鄰地區，而經濟發展中出現的地方間同質競爭、零和博弈，也使得正外部性無法持續。當負外部性出現時，地方之間則以鄰為壑。如在省、市交界處建設垃圾處理廠、污水處理廠；在省、市交界處一定程度地放任違法行為，將環境污染、流動性違法等問題轉嫁給相鄰地區。

面對權力的縱向運行結構深度介入地方間事務帶來的治理問題，國家為地方間的權力橫向運行創造了空間，形成一系列區域協同實踐。但權力的縱向運行結構在地方間事項上的“后撤”是漸進且緩慢的。從政策發展歷史看，區域協同依賴于權力“自上而下”的規劃與任務分配，平行的同級政府間的權力橫向運行沒有充分的制度空間。直至2015年，隨著《長三角一體化規劃綱要》《粵港澳大灣區發展規劃綱要》等國家級區域規劃、特定區域總體方案，對區域協同機制創新進行了特別規定，權力的橫向運行結構才成為解決地方間問題的主要方案。隨著權力縱向運行結構在地方間事務處理中遭遇的困境不斷凸顯，國家逐漸確認了權力橫向結構的作用，并開始對其進行培育和發展，“區域協同”的整體形象才在法律體系中浮現。

3.“區域協同”類型的“意義中心”與“特征描述”

隨著“區域協同”類型在法律體系內的浮現，這一類型的意義中心也逐漸明確。換言之，為解決縱向權力結構在地方間事務處理上帶來的問題，推動經濟與社會的規模發展，權力的縱向結構向橫向結構讓渡出運行空間，并由橫向結構在縱向結構的“縫隙”中強化和擴充，從而形成地方間事務的治理框架。圍繞這一意義中心，“區域協同”在權力結構、地理空間、功能目的三個方面形成類型的描述特征。

“區域協同”的第一個描述特征是權力結構特征。在典型的“區域協同”形象中，平行的同級權力單元以平等自愿的橫向協作替代“自上而下”的命令，從而解決地方間跨行政邊界事項。一個權力單元既不受另一權力單元的強制，也不受上級權力單元的任意干預，在沒有外部壓力的情況下，自主或自治進行互動，完成權力橫向運行的過程。需要注意的是，“區域協同”的橫向權力結構只能在相互平行的且對等的同級權力單元之間形成，而不能跨級進行合作。從“區域協同”類型的意義中心出發，權力橫向結構需要在權力縱向結構騰挪出的空間里發展，而非全然否定權力縱向結構，也不能拋棄權力縱向運行的基本規則。因此，權力單元間的橫向互動強調對等性，而不能打破權力的縱向結構，越級進行協作。例如，省級權力機關不可與另一省內設區的市級權力機關直接形成協作關系，必須與另一省級權力機關進行溝通協調。即使省級權力機關直接聯系另一省的市級權力機關展開合作，該市級權力機關也會進行層層上報，由本省相對等的權力機關進行協同，或是由上級批準后才進行協同。

“區域協同”類型的第二個描述特征是地理空間特征，即跨越行政邊界“連成一片”。我國地方權力并非“自下而上”生成，而是由中央有控制地、循序漸進地釋放“地方積極性”而形成。隨著中央權力對行政邊界的劃分，地方權力的行使也限制在“本行政區域”內。但以行政區劃為分工標準的權力橫向配置，無法應對地方事務外溢的問題，由此才生發了“區域協同”。因此，在地理空間上，“區域協同”必須以跨越行政邊界的樣態出現。一直以來，對“區域協同”的地理空間認識聚焦在兩個行政區劃的接壤處。因為只有在接壤處才會衍生出諸多行政壁壘問題。但隨著地方間合作的加強，相互并不接壤的地區也能夠進行協同發展。國家發展改革委等八部委出臺的《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》中所提出的“飛地經濟”即為此種情形。《廣東省深汕特別合作區條例》則對深圳和汕尾兩個并不接壤的城市的協同活動進行了規定。需要注意的是，跨行政邊界的地方間事務并不全然歸入“區域協同”，其需要結合權力結構特征進行判斷。例如，汕頭等5個設區的市推動粵菜產業高質量發展的協同事項，已經溢出了五市各自的行政區劃。在進行地方立法時，如果由五市各自行使設區的市的立法權，則形成區域協同立法；如果由廣東省對五市進行統一立法，制定《廣東省粵菜發展促進條例》，則是省級人大及其常委會立法權的行使，而不是區域協同立法活動。

因此，在典型類型中，“區域協同”只能進行機制創新，不能進行體制改革。各權力單元只能在自身權力范圍內相互協商合作；而無法超越自身事權，形成新的權力組合。在典型類型中，“區域協同”超越參與各方的自身事權時，就需要交由共同上級進行決定。在區域協同過程中，需要不斷甄別相關事項是否屬于協同主體的權力范圍內，而非進行一攬子授權。例如，跨域行政許可委托、授權，屬于省級地方政府事項，可以直接進行協同；但跨域行政復議、行政訴訟涉及國家事權，應當提交中央決定是否進行體制改革，或在現有制度空間內進行機制創新。

“區域協同”類型的第三個描述特征是功能目的特征，即通過多個同級權力單元的協作實現經濟、社會活動中各有分工但目標一致的行動，建立互補與依賴關系，從而產生經濟與社會發展的規模效應。這一特征是“區域協同”內涵中闡述較多的，在此不贅述。但需要注意的是，經濟與社會“區域協同”，需建立在權力單元互惠互利基礎上，不能建立在單方面的經濟輸出或發展犧牲上。在“區域協同”的實現路徑上，以消除流通壁壘，建立區域內統一市場為主要方式；在實現效果上，以貿易互通、交通和基礎設施打通，區域內產業在分工合作基礎上逐漸融合為主要表現形式。因此，我國東部省份對西部省份的“對口支援”，雖然也涉及多個平行的同級權力單元之間的互動，但由于在功能上沒有形成互補依賴、分工合作，不屬于“區域協同”。

（三）

法律體系中的“區域協同”類型譜

圍繞其“意義中心”，“區域協同”的權力結構特征、地理空間特征和功能目的特征彈性地有機結合為整體。其中，典型形象或標準形象意味著其完整具備三個特征，而一般形象意味著個別特征欠缺或顯現較弱。當一般形象中的特征被替代，就會進入另一個類型的視域。通過不同特征的顯現與隱退，類型之間不斷轉化，在“流動過渡”中形成“類型譜”。

如果將“區域協同”類型的典型形象描述為，相互平行的同級權力單元依各自職權共同解決跨行政邊界事項，以達到經濟社會協調發展的權力橫向運行狀態；那么，隨著權力縱向結構要素不斷增加，橫向結構要素逐漸消退，實踐中的各類“區域協同”一般形象在類型譜上逐一呈現。根據“對極法”，在“區域協同”類型譜中，一極是多個相互平行的權力單元平等橫向互動，沒有共同上級的介入，是純粹的權力橫向結構；另一極是共同上級對多個下級權力單元的命令，沒有平行的權力單元間的橫向互動，是純粹的權力縱向結構。從純粹的權力橫向結構這一極出發，隨著權力縱向行使范圍的增多，逐漸過渡到純粹的權力縱向結構的一極。在兩個“極端”之間的類型譜上，依次出現征求意見與通報行為、職務協助行為、聯席會議制度、臨時性專項工作小組、常設聯合工作組、區域合作常設機構，共六種常見區域合作形式（參見圖1）。

圖1 “區域協同”類型譜

第一種類型是征求意見和通報行為。這一類型有三種具體形式：一是權力單元獨立起草與協同有關的內容，將草案發送給相關權力單元征求意見；二是多個權力單元委托其中一個權力單元進行起草，形成文本后，發給參與協作各方征求意見；三是各權力單元先同步分別起草，再相互進行意見征求。除了少數依法進行的外，征求意見和通報更多視工作慣例或工作便利程度進行，不需要權力的縱向介入，只需要同級權力之間橫向的配合，因此這一類型距離純粹的權力橫向結構最近。

第二種類型是職務協助行為。權力單元內的有關部門在遭遇跨行政邊界事項時，因其缺乏管轄權，就需要請求另一權力單元的相關部門進行協助。職務協助在行政執法和司法過程中普遍存在，以個案或“集約式行為群”的形態出現。不論何種形態，職務協助行為是由一個權力單元發起，另一個權力單元響應參與的權力橫向運用。這一類型組織性弱，難以常態化和制度化，更多存在于具體業務的操作慣例中。只有當平行同級權力單元之間發生管轄爭議時，才需要共同上級的介入，從而出現權力縱向結構要素。

第三種類型是以定期會晤為表現形式的聯席會議制度。聯席會議最初廣泛運用于單個權力單元內的部門橫向協調。隨著跨行政邊界問題凸顯，這一類型在平行的同級權力單元之間流行起來，形成了諸如長三角地區行政首長聯席會議、京津冀地區行政首長聯席會議等形式。會議的召開、議題和達成的協同成果由參加聯席會議的各權力單元共同決定，是權力橫向運行的結果。但聯席會議制度能否建立，需要由規范性文件規定，或是由共同上級批準，屬于權力縱向運行的結果。地方行政首長聯席會議和領導小組即為此種情形。與地方間職務協助行為不同，聯席會議是一種常態化、組織性強的區域協同機制，權力縱向結構不只是在糾紛出現時介入，在聯席會議形成之初，以及聯席會議運行過程中，就已經“滲入”權力橫向結構。

第四種類型是臨時性專項工作小組。專項工作小組是為解決跨行政邊界事項中相對具體的任務，從相關地區抽調工作人員展開集體行動的協同方式。專項工作小組在任務完成后便解散，具有臨時性和階段性。因其以團隊形式解決特定問題，組織嚴謹程度高于聯席會議。部分專項工作小組需要在共同上級授意下設立。為了根據實際情況調整工作內容，參與主體還會成立聯席會議，對專項工作小組下達命令，或是在具體事項上對專項小組進行授權，進行內部的權力縱向運用。

第五種類型是常設聯合工作組。相較于臨時性專項工作小組，常設聯合工作組需要解決的協同事項復雜，無法短期內完成任務并解散，需長期運行，組織化程度高。與專項工作小組相同的是，特定任務完成后，聯合工作組應當解散。聯合工作組設立時，需由上級機關設計或批準區域合作的空間范圍、事項范圍和運行框架。隨后，平行的同級權力單元合意完成聯合委員會的組建和運行。以滬蘇浙聯合成立的長三角一體化示范區執委會為例，其設立依據為國務院批復的《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》（以下簡稱《長三角一體化總體方案》）。這一方案明確了執委會的成立主體、行權空間范圍和行權事項。在執委會組建和運行環節，則由滬蘇浙兩省一市平等協商，從兩省一市等比例抽調人員組成執委會，并由兩省一市等比例進行財政撥款以提供執委會運行資金。需要注意的是，執委會的具體職權內容雖源于《長三角一體化總體方案》的設計，但是由滬蘇浙省級權限授權而得，而非由中央授權。

第六種類型是區域合作的常設機構。當這一類型出現時，權力的縱向運用起到主導作用，組織方式也按照一級政府或政府部門的形式展開。平行的同級權力單元通過合意無法設立跨行政邊界的區域協同常設機構，在這一類型中，權力橫向結構沒有運行的空間。國務院為進行重點水域跨流域管理，在水利部下設立的黃河管理委員會、長江流域水資源保護局、太湖流域管理局，即為此類型。

需要注意的是，區域協同中，政府間行政協議、規范性文件中的“協同條款”也被認為是一種重要形式。但在類型譜中，這些形式可以成為以上任一類型的載體或協同成果。比如，為實現職務協同，簽訂地方政府間行政協議；通過聯席會議，確定政府間行政協議、“協同條款”的擬定方向和具體內容；根據地方政府間行政協議和“協同條款”設立臨時性的工作組、常設工作組。因此政府間行政協議、規范性文件中的“協同條款”不出現在此類型譜中。

三、“區域協同”類型譜檢視下的《立法法》第83條

（一）

《立法法》第83條規范對象在“區域協同”類型譜之定位

在典型類型中，權力的縱向結構沒有運行空間，只能通過平行的同級權力單元，在各自權限范圍內互動來實現區域協同。地方立法機關也只需在地方事權范圍內開展立法活動。其中，實施范圍遵照《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第99條、第100條規定，限定在“本行政區域內”。事項內容遵照《立法法》第11條法律保留事項規定，以及《立法法》第81條、第82條對地方立法事項的規定。《立法法》第83條若將“區域協同”典型類型作為規范對象，則可以通過《憲法》《立法法》相關條款的體系解釋，回應協同立法實施范圍和規范事項問題。此時，區域協同立法可以歸為地方立法的一種特殊形態。《立法法》并不需要通過“在本行政區域或有關區域實施”的規定來明確實施范圍，也不需要明確規定可以進行協同立法的事項內容，而只需對協同立法機制進行規范。

然而僅僅規范“區域協同”典型類型，并不能回應地方立法機關的實踐訴求。在地方立法機關的區域協同立法實踐中，征求意見和通報行為、職務協助行為、聯席會議、臨時性的專項工作小組都屬于在行政行為上進行的機制創新，尚屬地方事權范圍內，也屬地方立法可規范范圍內，無需《立法法》進行明確。而涉及建立共同決策或者執行機構的內容，也就是“常設聯合工作組”與“區域合作的常設機構”之間的一般類型，是地方立法機關需要全國人大通過《立法法》加以明確的。隨著長三角一體化示范區和橫琴粵澳深度合作區的出現，這一需求更為迫切。

因此，《立法法》第83條的規范對象并非“區域協同”典型類型，而是一般類型。更確切地說，是“區域協同”類型譜上從“常設聯合工作組”到“區域合作的常設機構”之間的一般類型。在這一組“一般類型”中，權力的縱向行使開始涉及地方部分職權的歸屬問題。例如，參與協同主體之間的部分行政權力劃轉，或是中央部分事權下放至協同區域。但這樣的權力分配并不徹底：不管是橫向的權力劃轉，還是縱向的授權，都只能根據協同內容進行部分職權的重新分配，無法進行一攬子的權力轉移，也無法建立一級行政機關。這就導致這一段類型譜上的類型既達不到設置機構的程度，又因超越地方立法權限而無法在地方性法規中獲得合法性基礎。《立法法》第83條中“有關區域”的規定，正是對此種過渡情形的回應，從而已經實質上突破了地方立法范疇，形成國家立法和地方立法之外的新的立法權運行模式。

（二）

類型譜定位對《立法法》第83條理解之影響

基于對部分權力轉移的確認，參與協同的主體可以不再限于自身權限，而是可以在得到共同上級同意后，進行空間范圍和事項內容上的擴展。在空間范圍上，權力縱向結構作用于橫向結構后，形成的特定區域，對應了《立法法》第83條所規定的“有關區域”。這一特定區域并非參與協同的主體自主突破邊界形成，而是中央通過權力的縱向運用，重新劃分部分職權的行使空間范圍而形成。雖然在形式上沒有出現行政區劃變更，但部分職權的行使已經被權力縱向結構改變。因此，“有關區域”與“本行政區域”相區分，并不與《憲法》第99條所規定的“在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行”相沖突。另外，根據2021年中共中央印發的《關于新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作的意見》，區域協同立法要為流域立法、共同立法提供經驗基礎，逐步“建立健全區域協同立法、流域立法、共同立法工作機制”。在對《立法法》第83條“有關區域”進行解釋時，需要考慮這一原則，面向區域協同的改革需求，為權力的橫向結構在區域經濟協調發展中發揮作用創造空間，將“有關區域”與“本行政區域”進行區分。

在事項內容上，《立法法》第83條應進行補充規定。從改革和發展角度看，根據“區域協同”類型譜，區域協同中的事項內容隨著權力的縱向或橫向轉移而變化，部分事權變化將會超出地方立法權限范圍，《立法法》第83條的規范內容并不充分。雖然這一情形目前尚未出現，但相關疑問已經形成。在起草《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》的過程中，滬蘇浙兩省一市人大常委會根據2015年修正的《立法法》第64條“全國人民代表大會常務委員會工作機構可以對有關具體問題的法律詢問進行研究予以答復，并報常務委員會備案”的規定，向全國人大常委會法工委進行法律詢問。該詢問的目的是解決滬蘇浙兩省一市人大常委會共同授權長三角一體化示范區執委會的法律效力問題。全國人大常委會法工委給出了《關于長三角一體化發展示范區法治保障有關問題的答復意見》，提出“兩省一市人大常委會通過立法協同，對區域一體化發展中的示范區執委會履職有關問題共同作出決定，其效力范圍限于兩省一市內，符合法律有關規定”。根據“區域協同”類型譜，全國人大常委會法工委的答復是對長三角一體化示范區執委會的精準定位。長三角一體化示范區執委會本質上是由滬蘇浙兩省一市，分別等比例派出人員、授予同質同等權力組成的常設聯合工作組。滬蘇浙兩省一市派駐在執委會的人員在各自管轄范圍內行使職權，最終組合為對示范區整體行權的效果。因此，長三角一體化示范區執委會的設立，并沒有超出滬蘇浙地方政府事權與地方人大常委會立法權。但是，隨著區域協同實踐的發展，區域協調事項將不斷變化，我國必會逐漸出現介于“常設工作組”與“區域協同的常設機構”之間的實踐形式。彼時，全國人大常委會就需要面對地方立法機關如何規范協同事項的問題。因此，《立法法》第83條需要在未來修改時增加規定：“對不屬于本法第八十二條規定的情形，根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定制定地方性法規。”換言之，當協同立法事項超出地方立法機關的立法權時，地方立法機關應當根據全國人大及其常委會的授權決定，對超出自身立法權限的事項進行規范。

四、《立法法》第83條中的“有關區域”

（一）

“有關區域”的語詞解釋

《立法法》第83條所規定的“有關區域”是在縱向權力作用于橫向結構后，所形成的特定區域，而非權力單元在橫向互動中自主突破邊界形成。那么，“有關區域”與“本行政區域”是何種關系？“有關區域”是否僅限于特定協同區域中屬于本行政區域的那部分？

從文義上看，“本行政區域或者有關區域內”中的“或者”，將“有關區域”置于同“本行政區域”并列的邏輯關系上，而非包含關系中。全國人大常委會法工委在《立法技術規范（試行）（一）》中進行了這樣的規范：“‘或者’表示一種選擇關系，一般只指其所連接的成分中的某一部分。”也就是說，當出現“或者”時，連接詞前后的成分，無法相互包含。在第83條中，如果將“有關區域”解釋為“本行政區域”之內，“本行政區域”則包含了“有關區域”。按照這種理解，第83條可直接規定為“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會根據區域協調發展的需要，可以協同制定地方性法規，在本行政區域內實施”，不需重復規定“有關區域”并用“或者”連接。因此，“有關區域”應當是區別于“本行政區域”的地理空間范圍。

根據“區域協同”類型譜的規范定位，《立法法》第83條所規范的“區域協同”類型中的協同主體，已經通過權力“自上而下”的確認或直接分配，進行了部分職權實施范圍的重新劃分。區域協同立法正是對這種不徹底的職權變動及其引發的實施范圍變化進行確認。因此，“有關區域”區別于“本行政區域”的認識，并不與《憲法》第99條、《立法法》第80條所體現的民主集中制原則相違背。

但同時，“有關區域”應當以“本行政區域”的一部分為基點向外延伸，而非完全在“本行政區域”之外。全國人大常委會法工委在《立法技術規范（試行）（一）》中，對“或者”曾進行舉例闡釋，即“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。根據《立法技術規范（試行）（一）》的詮釋，在“或者”的連接下，選項中只可選擇其一，即對“非法轉讓土地”的判斷，是從“侵占”“買賣”“其他形式”中擇一認定。同理，在適用《立法法》第83條時，地方立法機關需要從“本行政區域”“有關區域”中選擇一個范圍來行使權力。如果將“有關區域”理解為完全區別于“本行政區域”的空間范圍，則會形成某一省市人大及其常委會對特定的毗鄰區立法，而生效范圍無法涵蓋本行政區域內片區的情形。因此，“有關區域”在區別于“本行政區域”的同時，應當包括“本行政區域”的一部分。

（二）

“有關區域”對“本行政區域”的有限溢出

“有關區域”的向外“延伸”同樣不能覆蓋另一立法機關所在的行政區域。從文義解釋上看，“有關區域”如果覆蓋了另一行政區域，則“本行政區域或有關區域”可以直接表達為“有關區域”，不需單獨強調“本行政區域”。而從“區域協同”類型譜分析，權力縱向運用時，并沒有進行一攬子的權力劃撥，也沒有對兩個行政區劃進行合并，而是基于區域協調發展的功能目的，進行有限度的職權橫向變動。“有關區域”對“本行政區域”的溢出應當是有限的。

“有關區域”的范圍應當通過協同參與主體的共同上級“自上而下”確定。中共中央于2019年2月印發的《中國共產黨重大事項請示報告條例》第10條規定：“涉及跨區域……的重大事項，應當由有關黨組織向共同上級黨組織聯合請示報告。”其中的“重大事項”指向涉及國家事權、波及范圍廣的情形，主要出現在跨省、自治區、直轄市的區域事項中。從目前已有的區域協同立法實踐看，在長三角一體化示范區的范圍，《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》所規范的橫琴島“一線”和“二線”都是由中共中央批復的總體方案確定。在“中央統籌與地方負責”原則下，中央統籌在區域協調發展過程中負責頂層設計，對區域合作事務進行協調、指導和監督。但不涉及重大事項時，則可由省級權力機關在事權范圍內確定“有關區域”。

（三）

區域協同立法規范的實施范圍

通過區域協同立法形成的地方性法規，有以下兩種可能的實施范圍。一是僅在立法機關所在地的行政管轄范圍內實施，對應于類型譜上從“征求意見和通報行為”到“常設工作組”之間的一般類型，常見于多省市同步制定主題相同、文本相近的條例。如長三角地區協同制定的“推進長三角區域社會保障卡居民服務一卡通規定”、京津冀地區協同制定的“機動車和非道路移動機械排放污染防治條例”。這類協同立法形成的法規分別在“本行政區域內”實施。二是立法機關對超出本行政區域的特定區域，也即“有關區域”進行立法，對應于類型譜上從“常設工作組”到“區域合作的常設機構”之間的一般類型。結合已有實踐，“有關區域”可以出現在省市接壤交界處、毗鄰區，或是跨省市河流流域、湖泊沿岸，如赤水河流域、太湖流域（參見圖2）。

圖2 “區域協同”類型譜與實施范圍對照

第二種情形尚未在實踐中出現。《立法法》第83條出臺前，各地以地方立法方式對“有關區域”進行規定，最終形成的規范在各自的“本行政區域”片區內適用。云貴川三省同時頒布的“赤水河流域保護條例”就屬于此種情形。《促進長三角示范區發展條例》在起草過程中曾嘗試對“有關區域”進行直接的整體性規定，但最終選擇由滬蘇浙兩省一市分別進行立法，“在本行政區域”片區內實施。

設區的市協同立法規范的實施范圍與省級人大常委會協同立法規范的實施范圍有所不同。《立法法》第81條規定，設區的市可以對“城鄉建設與管理、生態文明建設、歷史文化保護、基層治理等方面的事項”制定地方性法規。設區的市可以在第81條所規定的事項中進行協同立法。具體有兩種模式：一種是，一省內多個設區的市就同一事項進行協同立法；另一種是，省與省之間相鄰的市進行協同立法，如江蘇省蘇州市與浙江省嘉興市進行協同立法。但后一種立法形式尚未出現，有待在實踐中進一步探索。需要注意的是，當圍繞“有關區域”進行的“自上而下”的授權，超出了設區的市的事權時，設區的市所規范的內容，需要區別于專門為“有關區域”進行的規定。例如，滬蘇浙兩省一市人大常委會授權長三角一體化示范區執委會對跨區域項目統一行使管理權限。該事權的規定，就無法進入江蘇省蘇州市與浙江省嘉興市自行協同立法制定的地方性法規。

五、《立法法》第83條中的“協同制定”

《立法法》2023年修改前，“協同制定”模式主要包括兩種。一種是多省市圍繞跨省市事項進行分別起草、統一意見、同步發布、各自頒發的協同制定模式。由于這種區域協同立法模式是由相關省市首先在各自地方立法權限范圍內制定規范，再進行“1+1+1”的立法協作，因此可以稱之為“拼盤式”協同制定模式。另一種是參與協同的各方委托其中一方人大及其常委會進行立法，可以稱之為“委托式”協同制定模式。2023年《立法法》第83條出臺后，如何對“有關區域”進行整體性規范是地方立法機關關注的焦點。“拼盤式”模式必定要將“有關區域”進行拆分，才能完成立法任務；“委托式”模式雖然能夠保證“有關區域”的整體性，但其暗含了協同主體之間的不平等地位。因此，需要在兩種模式之外，發展出適應“有關區域”情形的立法模式。

（一）

“拼盤式”協同制定

“拼盤式”協同制定模式在《立法法》2023年修改前最為常用。京津冀地區協同制定的“大氣污染防治條例”、長三角地區協同制定的“關于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定”（以下簡稱“長江流域禁捕決定”）都屬此類。“拼盤式”協同制定模式既能夠保證地方立法機關在職權范圍內進行立法活動，又能形成區域協同立法的效果。因為，地方立法機關無需擔心合法性問題，可以各自向全國人大常委會備案。這一模式被廣泛運用于區域協同立法中。

在“拼盤式”協同制定模式中，相關省市最終形成的文本，其內容不需要保持一致，但在效果上應當促進區域一體化發展。一種情況是，相同題目的立法項目，可以在規范文本中保持各自的個性化條款。例如，在“長江流域禁捕決定”中，滬蘇浙皖根據各自實際情況，調整退捕漁民經濟保障的規定。另一種情況是，隨著區域一體化發展，通過“拼盤式”協同制定模式，圍繞生態環境、經濟產業等領域的問題，進行內容“協而不同”的立法。例如，在醫藥制造行業，滬蘇浙皖可以圍繞精細醫藥行業發展、醫藥原材料深加工、中草藥種植等方向分別制定各有側重的條例，但滬蘇浙的文本之間需要存在邏輯上的勾連，并在運輸、市場準入等領域進行協同規范，推動醫藥產業全鏈條問題的解決。

“拼盤式”協同制定模式存在明顯缺陷。這種模式常會導致某一省市主導起草工作，而其他省市“置身事外”及“參與感”較弱的問題。在立法實踐中，也會形成“協同立法”實際是“一家立法，其他配合”的錯誤認識，使得部分參與方在立法過程中不愿切實進行協同。

（二）

“組合式”協同制定

為了適應《立法法》第83條“有關區域”的立法需求，在“拼盤式”模式基礎上可以發展出“組合式”模式。“組合式”協同立法是在“拼盤式”的分別起草、統一意見、同步通過、各自頒發模式基礎上更進一步，由協同立法參與方共同起草、征詢意見、同步通過、共同發布。從《立法法》第83條所規定的地方協同立法權力范圍看，這種方式只能運用于以“有關區域”為規范對象的立法活動。這一模式的立法效率并不比“拼盤式”立法效率高，但因其能夠制定“有關區域”的整體性規范，可以在區域協同立法中進行廣泛運用。

在“組合式”協同制定模式中，參與協同立法的地方立法機關以這一特定區域為立法對象，共同起草草案，再由各自省市人大常委會分別審議、同步通過，最后共同頒行規范。“組合式”協同立法需要在實踐中明確文本命名方式、起草程序、意見收集、草案審議、法規公布等程序問題，從而保證地方立法機關在《立法法》第83條授權范圍內協同立法。

1.“組合式”協同制定法規的命名方式

“組合式”協同立法只運用在“有關區域”的立法中。特定的“有關區域”不屬于任何一個行政區劃，如長三角一體化示范區、赤水河流域。因此，“組合式”協同制定的法規有兩種命名方式：一種是促進型立法的命名方式，即“某省市+促進/關于+某特定區域條例”；一種是特定區域立法的命名方式，即“特定區域+條例”。

采用“特定區域+條例”命名方式的文本，能夠以整體性視角規定“有關區域”中需要協同解決的問題。例如，可以在適用范圍條款中，對跨行政邊界的區域進行整體性規定。但“特定區域+條例”的命名方式，有兩個問題需要解決。一個問題是，“特定區域”命名的立法項目中，參與協同的各地方人大常委會應當通過文本完全一致的草案，而“特定區域”不單獨歸屬于某一行政區域，草案名稱無法冠以省市前綴，這就導致在進行法律檢索時，會出現通過機關不同但內容完全一致的規范文本的情形。這個問題需要通過創新規范發布方式來解決。另一個問題是，如何與國務院所頒行的條例相區分。對于這一問題的回應是，我國已經出現以“特定區域+條例”作為命名方式的地方性法規，如《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》。這種命名方式并不會混淆地方性法規與國務院頒行的條例。當《立法法》第83條通過規定“有關區域”，來激活區域一體化發展，也給立法名稱不加省市名稱前綴提供了合理性基礎。因此，在采用“特定區域+條例”的命名方式時，可以通過區分制定機關，來區分地方性法規和國務院頒布的條例。

采用“某省市+促進/關于+某特定區域條例”的模式來進行命名，對地方立法機關而言最為熟悉，也最為穩妥。與“拼盤式”協同立法所形成的規范不同，這種命名方式使得規范內容在以倡導型、促進型條款進行表達的同時，還能根據《立法法》第83條的規定，對一體化中的實體性問題進行規范。同時，由于“組合式”協同立法是“共同起草”而成的，因此相關省市通過的文本必須保持一致；而“拼盤式”協同立法所形成的文本，相關省市可以根據各自情況對關鍵條文進行刪改。

在實踐中，具體采用何種命名方式，需要根據立法需求進行選擇。當規范內容涉及一體化制度創新時，宜用“特定區域+條例”的命名方式；當規范內容以宣示性內容為主時，宜用“某省市+促進/關于+某特定區域條例”的命名方式。

2.“組合式”協同制定中的“共同起草”

“組合式”協同制定中的“共同起草”可以由“有關區域”的管理機構具體操作，再由相關省市政府分別向同級人大及其常委會提案，或者由各省市人大常委會分別向本級人大提案；也可以由相關省市組成起草專班，以專班形式進行“共同起草”，再按法定程序各自立法。以長三角一體化示范區所連接的江蘇省、浙江省和上海市為例，可以由長三角一體化示范區理事會、執委會起草法規，由滬蘇浙兩省一市政府分別提案；或由滬蘇浙兩省一市人大常委會向本級人大進行提案。使用“共同起草”的方式，能夠避免“拼盤式”協同立法中“一家起草，其他參與方后期修改”的問題，讓協同各方從起草初期就參與到立法過程中。

3.“組合式”協同制定中的“意見收集”

對“有關區域”進行“組合式”立法的目的，在于對“有關區域”形成文本一致的規范，為“不破行政隸屬，打破行政邊界”提供規范基礎。但“組合式”協同立法并非“共同立法”。在中央沒有明確授權時，地方人大及其常委會不能進行聯合審議，必須由參與各方各自進行審議。由于我國各地人大及其常委會的審議節奏和時間并不一致，參與各方的人大常委會委員意見也會在不同時間節點反饋到文本起草人員手中。意見匯總并進行修改后，又會出現新的意見。在這樣一個意見收集的循環往復過程中，表述一致的文本就無法形成。

為了防止出現意見收集環節“失控”的情形，可以采取三種辦法：一是在地方人大及其常委會進行正式審議前，向有關部門、社會公眾、常委會委員進行充分的意見收集，并提示正式審議前意見收集的重要意義，從而對爭議較大條款進行充分協商與溝通；二是對條例中的核心條款，設置不能進行更改的條件，地方人大及其常委會在審議過程中，對不可更改的條款只能全盤接受或全盤拒絕，而不能提出部分修改意見；三是在“二審三表決”的審議程序基礎上，設置相同的提案截止時間，以此保證各方意見在審議期間得到充分表達和考慮。第二種方式違背了地方人大及其常委會審議的民主原則，無法使用。在“組合式”協同立法中，宜采用意見收集環節前置和改良后的“二審三表決”兩種方法。

4.“組合式”協同制定中的“同步通過”與公布形式

“組合式”協同立法的“同步通過”并不是指在同一個時間點通過，而是指協同立法的各方在一個合理時間段內分別通過。由于地方人大及其常委會召開審議會議的時間和頻次不同，不可能實現各方在同一時間通過的情形。在“組合式”協同立法中，各方應當在接近的時間點通過草案。為了保證對“有關區域”同時生效，應當在附則的生效時間條款中規定：“本條例在××省、××省、××省分別通過后，于××××年××月××日起正式施行。”

在公布形式上，地方人大及其常委會以人大公報形式公布地方性法規文本，不存在“多章合一”“聯合蓋章”“聯合發文”等形式。當命名方式為“某省市+促進/關于+某特定區域條例”時，地方人大及其常委會按照慣例在各自人大公報上刊登條例文本即可。當命名方式為“特定區域+條例”，則有分別發布和聯合發布兩種形式。“分別發布”是指各方以相同條例名稱，按照已有工作慣例，在不同時間點刊登在各自的人大公報上。因為“組合式”協同立法在生效時間中，已經作出“本條例在××省、××省、××省分別通過后……”的生效規定，所以不同的公布時間并不影響其生效時間。“聯合發布”是指各方以公報聯合署名的方式頒布法規。幾方既可以在各自人大公報上分別刊登聯合署名的條例文本，也可以在各自人大公報之外，共同刊發聯合署名的條例文本。

（三）

“委托式”協同制定

“委托式”協同立法在《立法法》第83條出臺之前較少運用于實踐中。其中一例是《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》。該條例規定橫琴島“一線”與“二線”之間區域由粵澳共商共建共管共享。在中央支持的前提下，這一條例由廣東省人大常委會通過并頒行，即進行了實質上的“委托式”協同立法。

《立法法》第83條出臺后，可以適當擴大“立法協同協議+委托一方立法”運用的場景，即在協同立法過程中，委托其中一個立法條件較為成熟的省份，對特定區域進行立法。在這種方式中，協同立法的各方可以由中央協調，或由各省市自行協調，以人大常委會間協議或政府間協議作為前提，統一委托一方進行立法。委托方對被委托方制定并通過的規范進行效力認可就能夠達到協同立法的效果。

這一模式可以提升協同立法的效率和質量，也能在協同立法的同時推進相關制度改革。但這一模式也存在需要解決的問題。其一，如何認識協同立法協議的效力。我國多個區域已經簽訂了協同立法協議。但這些協議主要圍繞立法項目選題、協同流程進行約定，尚未出現約定協同立法效力的條款，已有的“委托式”協同立法以“中央協調+相關省市實際履行”的方式確認協議的效力。在未來實踐中，還應進一步確認不同協同立法協議的效力，并確認其是否可以作為“委托式”協同立法的合法性基礎。其二，如何認識“委托一方立法”的效力范圍。根據《立法法》第83條的規定，“一方立法”可以在特定區域實施。但由于立法權和行政權運行模式不同，法規文本上的實施范圍與實踐中的實效范圍有所差別。因此，在“一方立法”的同時，其他協同方人大及其常委會應當通過法規性決定的方式，確認“一方立法”文本的效力及其在本行政區域的實施范圍。此外，還應明確“一方立法”的文本與相關省市地方性法規不一致時，協同立法的效力優于相關省市的地方性法規。

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上觀號作者：上海市法學會