探討| 醫保行政執法與刑事司法證據的轉化銜接

近年來，隨著國家對打擊欺詐騙保工作的重視，各部門持續加大了工作力度，多措并舉維護醫保基金安全，在醫保行政執法與刑事司法的銜接上也出臺了有關文件。2020年，國務院辦公廳印發《關于推進醫療保障基金監管制度體系改革的指導意見》，提出要加快推進醫保基金監管制度體系改革，建立健全打擊欺詐騙保行刑銜接工作機制。2021年，為進一步加強醫保行政部門與公安機關的協作配合，國家醫保局、公安部聯合印發《關于加強查處騙取醫保基金案件行刑銜接工作的通知》，對查處騙取醫保基金案件“行刑銜接”工作的移送范圍、移送程序、健全查處騙取醫保基金案件協作機制、工作要求等進行了明確。

日前，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合召開新聞發布會發布《關于辦理醫保騙保刑事案件若干問題的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），進一步明確醫保騙保犯罪定罪處罰、法律適用、證據收集、辦案要求等相關問題。《指導意見》對醫保部門在行刑銜接尤其是證據收集方面提出具體的要求。然而，新形勢下醫保騙保主體多元化、手段多樣化、行為隱蔽化，醫保執法證據采集工作面臨更大的挑戰。醫保行刑證據轉化銜接難是影響醫保行政執法與刑事司法銜接不暢的核心問題，也是導致“以罰代刑”現象存在的主要原因之一。鑒于行政執法與刑事司法對證據的要求存在較大差異，筆者就如何做好醫保行政執法與刑事司法證據的轉化銜接探究如下。

一

行刑證據轉化的必要性

無論是醫保行政執法領域還是刑事司法領域，證據的認定是至關重要的。在醫保行政執法領域獲取的證據，能夠直接認定醫保基金違法使用或欺詐騙保的違法事實；在刑事司法領域獲取的證據，能夠直接認定詐騙罪等犯罪事實。當醫保違法案件被移送司法機關以詐騙罪等犯罪案件進行處理時，在行政執法過程中獲取的證據能否適用于刑事司法階段，則直接關系到醫保行政執法與刑事司法能否有效銜接的問題。

醫保部門是醫保基金使用的日常監督管理者，所以大部分的醫保騙保案件線索來源自醫保部門日常檢查、專項檢查或飛行檢查中發現，再通過深入調查發現其有可能涉嫌詐騙罪等相關刑事法律規定，然后再將案件移交給公安機關進入刑事司法程序。

那么，在醫保行政部門能夠較早發現犯罪線索的概率較大情況下，醫保行政部門首先收集證據便成了理所應當的事情。一是醫保行政執法的專業性較強，涉及醫學、醫保政策、價格管理、藥品耗材目錄等， 相比較而言司法機關不具相應的專業水平。從這個角度來說，對醫保行政部門取得的證據進行轉換反而有可能更真實地反映案件事實。二是證明案件事實的證據不一定常處于穩定狀態，例如病人在醫院虛假就醫，類似的證據必須要在一定時間內及時固定，如果一味限制刑事司法中收集證據主體，證據有可能容易丟失或收集不齊。所以對行政執法機關收集的證據進行轉換是符合客觀規律的。三是證據的客觀性、真實性決定了其不能被創造及被發明。醫保行政部門收集證據并不會改變證據的本質屬性，經過相應的轉化程序刑事司法機關同樣可以使用。

二

行刑證據證明標準不同

行政執法的證明標準低于刑事司法的證明標準。《刑事訴訟法》第55條規定：“對一切案件的判處都要重證據，重調查研究，不輕信口供。只有被告人供述，沒有其他證據的，不能認定被告人有罪和處以刑罰；沒有被告人供述，證據確實、充分的，可以認定被告人有罪和處以刑罰。證據確實、充分，應當符合以下條件：（一）定罪量刑的事實都有證據證明；（二）據以定案的證據均經法定程序查證屬實；（三）綜合全案證據，對所認定事實已排除合理懷疑。”

而《行政處罰法》第40條規定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應當給予行政處罰的，行政機關必須查明事實；違法事實不清、證據不足的，不得給予行政處罰。”

由此可見，行政機關作出行政處罰需要的證明標準是查明事實，相比較刑事訴訟的證明標準來說比較低。同時，《行政處罰法》第56條規定，“行政機關在收集證據時，可以采取抽樣取證的方法；”抽樣取證在刑事訴訟中是不被允許的。此外，在搜查、勘驗、檢查或強制手段上，刑事司法中對于程序的要求會更嚴謹。

以醫保行政執法現場調查為例，根據《醫療保障行政處罰程序暫行規定》第20條：“辦案人員在進入現場檢查時，應當通知當事人或者有關人員到場，并按照有關規定采取拍照、錄音、錄像等方式記錄現場情況。現場檢查應當制作現場筆錄，并由當事人或者有關人員以逐頁簽名或蓋章等方式確認。無法通知當事人或者有關人員到場，當事人或者有關人員拒絕接受調查及簽名、蓋章或者拒絕以其他方式確認的，辦案人員應當在筆錄或者其他材料上注明情況。”在刑事訴訟中，其實沒有“現場筆錄”這種證據類型的，對犯罪現場進行勘驗形成的法定證據是“勘驗筆錄”。假如忽略“現場筆錄”與“勘驗筆錄”名稱上的不同，刑事訴訟中的勘驗程序要求也要比行政執法的現場調查要求多。《公安機關辦理刑事案件程序規定》“勘驗筆錄”要求必須持證進行，不得少于兩人，并且必須有與案件無利害關系的公民作為見證人，勘查現場，應當拍攝現場照片、繪制現場圖，制作筆錄，由參加勘查的人和見證人簽名。對重大案件的現場勘查，應當錄音錄像。

三

行刑證據轉化注意事項

雖然刑事司法證據要求比行政執法證據高，但符合一定條件，行政執法證據是可以轉化為刑事司法證據使用的。

《刑事訴訟法》第五十四條第二款規定：“行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。”公安機關對行刑證據轉化的證據類型進行了擴大，根據《公安機關辦理刑事案件程序規定》第六十三條“公安機關接受或者依法調取的行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據、鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄等證據材料，經公安機關審查符合法定要求的，可以作為證據使用。”公安部門規章比刑事訴訟法增加了鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄等形式上比較客觀的證據。但沒有列明行政執法過程中收集的證人證言、當事人的陳述等言詞證據。

《指導意見》第18條指出：“醫保行政部門在監督檢查和調查中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，經法庭查證屬實，且收集程序符合有關法律、行政法規規定的，可以作為定案的根據。”

由此可見，醫保行政部門在行政執法過程中收集的證據滿足兩個條件，方可作為定案的依據。一是經法庭查證屬實，二是收集程序符合有關法律、行政法規規定。因此，醫保部門在初期采取相關證據時，要注意以下 三點：

一是該證據是否屬于行政執法證據的范疇。《行政處罰法》第四十六條規定了證據的8種類型，以及強調了以非法手段取得的證據，不得作為認定案件事實的根據。二是收集程序程序是否合法。是否符合《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》規定。三是該證據是否是醫保部門監督檢查和調查中收集。

四

行刑證據轉化建議

筆者關于如何做好行刑證據轉化銜接提出三個建議：一是進一步提升執法人員在辦理案件過程中的證據意識，提高取證水平和能力。二是完善提前介入制度。可適當通過公安部門提前介入的方式引導醫保部門對證據的收集、固定，保證行政執法證據質量。三是健全聯席會議制度， 部門與司法機關定期就相關案件證據、法律適用進行交流，形成穩定的溝通機制，實現良性互動，更能保證行政執法證據在刑事司法中的有效運用。

來源 | 中國醫療保險

編輯 | 劉瑩 高鵬飛

熱點文章