王鵬瑞:中央一號文件繪就鄉(xiāng)村治理新圖景

萬象更新之際，在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的進(jìn)程中，中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村改革 扎實推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》發(fā)布，作為黨的十八大以來第十三個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號文件，既有“新信號”又有“舊內(nèi)容”，《意見》共分為六個部分，三十條措施，內(nèi)容豐富，涵蓋全面，總體框架可概括為“兩個持續(xù)”“四個著力”，其中著力健全鄉(xiāng)村治理體系意味著國家仍然聚焦鄉(xiāng)村治理的薄弱環(huán)節(jié)，對鄉(xiāng)村治理提出了更加具體而明確的要求。

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加強(qiáng)農(nóng)村黨組織建設(shè)

黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎(chǔ)。黨的二十大報告指出全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。農(nóng)村基層黨組織建設(shè)就是最艱巨最繁重的任務(wù)之一。今年的中央一號文件將加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)擺在“著力健全鄉(xiāng)村治理體系”的首位，再次肯定了農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的重要性。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要把農(nóng)村基層黨組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。”只有不斷加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，持續(xù)鞏固其核心領(lǐng)導(dǎo)地位，將黨的組織力量轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理動能，才能取得良好的治理效果。

中央一號文件當(dāng)中提到要保證縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員任期穩(wěn)定，同時要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍建設(shè)。首先，在中國的政治體制中，縣級政府是連接中央政策與基層落實的樞紐，中央的綱領(lǐng)性文件在縣一級需要轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的政策，而保證縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員任期穩(wěn)定就是保證一段時間內(nèi)的政策連續(xù)性，防止因頻繁的人事變動導(dǎo)致政策中斷或資源浪費。與此同時，鄉(xiāng)村治理涉及復(fù)雜的利益協(xié)調(diào)，需要干部深入調(diào)研、積累經(jīng)驗，若干部隊伍不穩(wěn)定，干部任期過短容易催生“短期政績工程”，而穩(wěn)定任期能激勵干部勇于承擔(dān)長期責(zé)任。今年的中央一號文件也提到了要深入運用“千萬工程”經(jīng)驗，在浙江，二十多年的持續(xù)努力造就了萬千美麗鄉(xiāng)村，而這正是依賴于地方主官的持續(xù)推動。其次，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“基層黨組織是貫徹落實黨中央決策部署的‘最后一公里’，不能出現(xiàn)‘?dāng)囝^路’。”作為基層治理的“最后一公里”的執(zhí)行者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部離農(nóng)民最近，離土地最近，需要直接面對村級組織、土地糾紛等村級事務(wù)，農(nóng)村工作千頭萬緒，對基層干部能力要求更高，基層干部面臨的壓力也更大，此次中央一號文件提出的加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設(shè)對于防止基層干部人才流失具有重要意義。

最后，文件提出要整頓軟弱渙散的村黨組織，加強(qiáng)對農(nóng)村黨員干部的教育，完善基層監(jiān)督體系，扎實開展對村巡查。目前村一級黨員干部隊伍仍存在素質(zhì)不高、黨性不強(qiáng)等問題，其中一些干部職位長期由“村霸”占據(jù)，這些人在其位不謀其政，尸位素餐，以某村為例，在辦理一件事情的過程中，村民往往辦事找不到“廟門”，不是找不到人就是互相扯皮、互相推諉。嚴(yán)格對村干部特別是“一肩挑”人員的管理監(jiān)督，就是要防止村級事務(wù)“一言堂”“微腐敗”，推動鄉(xiāng)村民主建設(shè)更上一層樓。

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推動基層減負(fù)降壓

形式主義、官僚主義是實現(xiàn)新時代黨的使命任務(wù)的大敵。黨的二十屆三中全會就曾指出，要“鍥而不舍落實中央八項規(guī)定精神，健全防治形式主義、官僚主義制度機(jī)制。”今年的中央一號文件將整治形式主義與為基層減負(fù)聯(lián)系起來。基層作為國家的神經(jīng)末梢，其治理的好壞關(guān)系到國家整體的發(fā)展，在壓力型體制、行政發(fā)包等的影響下，基層承擔(dān)著繁重的事務(wù)，所面臨的環(huán)境也更加復(fù)雜，基層常常因為應(yīng)付多方壓力而力不從心，“文山會海”“過度留痕”等現(xiàn)象更是消耗了基層干部的大量精力，導(dǎo)致其陷入填表、迎檢等事務(wù)性工作，難以為群眾提供實質(zhì)性服務(wù)。與此同時，“刷白墻”“造盆景”等形象工程不僅造成了大量資源浪費，也引發(fā)了群眾的反感。中央一號文件所提到的持續(xù)整治形式主義，正是針對此類長期存在的問題。在持續(xù)整治形式主義，減輕基層負(fù)擔(dān)的過程中，文件中有三條路徑值得注意。

一是明確事項清單。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)什么該做，什么不該做要有一個明確的規(guī)定。全面建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職責(zé)事項清單是破解基層權(quán)責(zé)失衡、提升治理效能的關(guān)鍵制度設(shè)計。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級普遍面臨“權(quán)小責(zé)大”“屬地責(zé)任不明確”的困境，上級部門以屬地管理的名義將一系列法定職責(zé)層層下壓，而基層卻缺乏相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)、資源調(diào)配權(quán)，導(dǎo)致職責(zé)出現(xiàn)錯配。建立職責(zé)清單的核心價值就在于通過法定化、透明化的權(quán)責(zé)界定，使上級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府乃至村級組織都能明確自身的職責(zé)，防止“層層加碼”而加重基層壓力，同時也能夠激發(fā)村級組織的治理活力。二是嚴(yán)格控制對基層的督察考核。這是破除“痕跡主義”枳梏，減輕基層負(fù)擔(dān)的必然要求，當(dāng)前基層面臨考核過密的困境，部分上級將這種檢查異化為甩責(zé)的工具，將一部分責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，認(rèn)為我的督促職責(zé)到位了，沒做好是你們鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問題。這種行為不僅加劇了基層的焦慮，更催生出數(shù)據(jù)造假等扭曲行為，將荒山噴綠漆偽裝耕地正是“基層焦慮”的生動體現(xiàn)。通過精簡優(yōu)化考核指標(biāo)，可推動基層從疲于應(yīng)付轉(zhuǎn)向務(wù)實干事，嚴(yán)格控制檢查考核實質(zhì)上是以考核“瘦身”推動治理“強(qiáng)體”，基層干部只有減負(fù)才能更好地解決群眾急難愁盼的問題。三是持續(xù)整治深化“指尖上的形式主義”。目前數(shù)字治理正在成為重要的治理手段，在方便群眾提高辦事效率的同時，也造成了一些形式主義的難題，比如目前一系列政務(wù)APP層出不窮，導(dǎo)致村干部不斷在數(shù)據(jù)填報、在線打卡之間奔走，甚至有些單位將APP注冊率也納入考核指標(biāo)當(dāng)中，這些“無用功”擠占了干部走村入戶解決實際問題的精力，扭曲了數(shù)字治理的成效。

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營造農(nóng)村文明風(fēng)氣

文化是魂，也是治理的動力。中央一號文件提出要加強(qiáng)文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)，這是破解治理成本高，內(nèi)生動力弱難題，推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的關(guān)鍵舉措。當(dāng)前部分農(nóng)村地區(qū)存在天價彩禮、厚葬薄養(yǎng)、人情攀比等不良風(fēng)氣，不僅加重農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，更降低了村民自治效能，這也是為什么文件當(dāng)中提到要推進(jìn)農(nóng)村移風(fēng)易俗。

中央一號文件圍繞鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)從黨的理論、社會實踐、共同體意識、文化資源四個方面為我們明確了方向。首先，黨的理論、社會主義核心價值觀起到凝心聚力的作用，當(dāng)前部分農(nóng)村地區(qū)受到多元思潮沖擊，出現(xiàn)傳統(tǒng)道德弱化、集體意識淡薄等問題，鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)凝聚力下降的風(fēng)險，不利于社會穩(wěn)定，而社會主義核心價值觀作為人們共同認(rèn)可的觀念，能夠在團(tuán)結(jié)民眾、化解矛盾方面發(fā)揮重要的指導(dǎo)作用。其次，深化“我為群眾辦實事”等實踐活動能夠讓廣大黨員干部行動起來，積極參與到文明鄉(xiāng)風(fēng)的建設(shè)過程中，當(dāng)前部分鄉(xiāng)村存在干部懶惰，坐等上門的問題，干群互動流于形式，針對村民的訴求，一些干部只是口頭答應(yīng)，遲遲不采取行動，導(dǎo)致群眾對基層干部的信任度下降，通過積極舉辦這類實踐活動，能夠倒逼干部采取行動，加強(qiáng)干部與群眾的互動。除此之外，優(yōu)質(zhì)文化資源直達(dá)基層是加強(qiáng)文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)的創(chuàng)新舉措，既能以群眾喜聞樂見的形式傳遞黨的政策與核心價值觀，又能扶持鄉(xiāng)土文化能人，培育本土文藝團(tuán)隊，既能有全國性的文化資源，又能有地域性的文化資源，形成“送文化”與“種文化”的良性互動，從而減少因文化貧瘠滋生的賭博、攀比等亂象，為化解矛盾糾紛，推動移風(fēng)易俗提供支撐，提升了鄉(xiāng)村治理效能。

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維護(hù)鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定

農(nóng)村穩(wěn)，國家安。維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定安寧是筑牢鄉(xiāng)村振興根基、實現(xiàn)治理有效的重要前提。隨著農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型，人口流動、利益分化等因素疊加，土地糾紛、鄰里矛盾等問題易發(fā)多發(fā)，若放任風(fēng)險積聚，可能會侵蝕鄉(xiāng)村治理效能，不利于社會穩(wěn)定。穩(wěn)定的社會環(huán)境既是吸引資本下鄉(xiāng)的基礎(chǔ)條件，也是凝聚村民共識、激發(fā)自治活力的重要保障。只有在安定有序的環(huán)境中，才能有效整合資源推進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)治理等重點工作，實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展與善治。

一是健全農(nóng)村地區(qū)掃黑除惡常態(tài)化機(jī)制。當(dāng)前農(nóng)村部分區(qū)域仍存在“村霸”、宗族黑惡勢力侵蝕基層治理的現(xiàn)象，其通過操縱選舉、干擾政策執(zhí)行等方式，架空村民自治權(quán)利，加劇干群矛盾，甚至衍生出暴力抗法、壟斷鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)等惡性問題。常態(tài)化機(jī)制通過持續(xù)高壓震懾，能夠有效壓縮黑惡勢力生存空間，重建公平正義的治理秩序，鞏固基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位，增強(qiáng)村民的安全感。二是健全農(nóng)村應(yīng)急管理組織體系。當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，道路交通隱患突出、自建房安全標(biāo)準(zhǔn)缺失、燃?xì)庀涝O(shè)施薄弱等問題交織，風(fēng)險點多面廣且隱蔽性強(qiáng)，常常會有一些某地因農(nóng)房年久失修或者違規(guī)加層而坍塌的新聞報道，這暴露出風(fēng)險防范鏈條的斷裂，通過對這些領(lǐng)域安全源頭管控和排查整治，這既能降低安全事故對農(nóng)民生命財產(chǎn)的威脅，又能防止因災(zāi)返貧、因災(zāi)生亂等治理危機(jī)。只有保證鄉(xiāng)村的穩(wěn)定，才能促進(jìn)鄉(xiāng)村的發(fā)展。

鄉(xiāng)村治理核心在組織，關(guān)鍵在人，重點在風(fēng)氣，底線在穩(wěn)定，中央一號文件系統(tǒng)規(guī)劃了鄉(xiāng)村治理的藍(lán)圖，從強(qiáng)基固本到減負(fù)賦能，從移風(fēng)易俗到守牢底線，既直面現(xiàn)實問題，又錨定長遠(yuǎn)規(guī)劃。政策的生命力在于執(zhí)行，只有將頂層設(shè)計的“規(guī)劃圖”轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎訉嵺`的“施工圖”，久久為功，才能更好地提升鄉(xiāng)村治理的效能。

作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院碩士研究生；來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2025年2期