毛羽 | 城市更新：激發(fā)城市創(chuàng)新活力的新引擎

2025年9月21日，以“應變·煥新”為主題的第十屆清華同衡學術周在京開幕，23日上午“創(chuàng)新生態(tài)·動能升級”主題論壇成功舉辦。清華同衡城市設計所所長毛羽以《城市更新：激發(fā)城市創(chuàng)新活力的新引擎》為題做報告。她強調，城市更新不僅關乎宜居與文化傳承，更是提升城市創(chuàng)新要素配置效率、培育新質生產力的核心路徑，未來需將其深度融入創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略之中。

毛 羽

清華同衡規(guī)劃設計研究院城市設計所所長

1. 引言：城市更新被納入“創(chuàng)新”任務的政策背景與內涵轉變

隨著中央城市工作會議中明確提出我國城市發(fā)展已進入到以存量提質增效為主的新階段，城市更新已上升為城市發(fā)展的核心戰(zhàn)略之一。在其后的重點任務部署中，城市更新被置于“創(chuàng)新”范疇，而非“宜居”、“美麗”。這反映出國家對新時期城市更新的定位已超越傳統(tǒng)的文化傳承與物質環(huán)境改善，更強調其作為激發(fā)城市創(chuàng)新活力、提升經濟動能、促進產業(yè)升級的重要抓手。

我國當前城市發(fā)展面臨從“量”到“質”的深刻轉型。過去依靠土地擴張和增量建設的發(fā)展模式已難以為繼，城市更新成為破解空間資源約束、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。然而，與以往側重于歷史保護、環(huán)境改善的城市更新不同，新一輪城市更新更注重通過空間重構促進創(chuàng)新要素集聚、通過功能再造培育新興產業(yè)動能、通過成本控制增強城市創(chuàng)新競爭力。本報告旨在從城市更新與創(chuàng)新互動關系的視角，探討其在新階段支撐城市高質量發(fā)展的路徑與機制。

1. 中國城市創(chuàng)新發(fā)展的特征與挑戰(zhàn)

2.1 中國特色的城市創(chuàng)新模式：政府主導與空間載體的雙重屬性

與國外市場主導、區(qū)域自組織形成的創(chuàng)新集群（如硅谷、波士頓128走廊）不同，中國的創(chuàng)新體系具有鮮明的國家主導特征。這種差異主要體現(xiàn)在三個方面：

首先，在創(chuàng)新組織方式上，我國實行“國家戰(zhàn)略——城市落地”的垂直傳導機制。中央政府制定創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，地方政府通過制定配套政策、提供土地和資金支持、建設基礎設施等方式，主動引導創(chuàng)新要素集聚。這種模式在短時間內實現(xiàn)了創(chuàng)新資源的快速集中，形成了規(guī)模效應。

其次，城市在創(chuàng)新體系中扮演雙重角色。一方面，城市是創(chuàng)新活動的物質空間載體，為創(chuàng)新企業(yè)提供辦公場所、研發(fā)空間和生產設施；另一方面，城市又是創(chuàng)新政策的行政執(zhí)行單元，負責落實國家創(chuàng)新戰(zhàn)略，配置創(chuàng)新資源。這種雙重屬性使得城市空間成為創(chuàng)新政策實施的重要媒介。

最后，我國的創(chuàng)新體系具有明顯的層級性。從國家級新區(qū)到省級開發(fā)區(qū)，再到市級產業(yè)園，形成了多層次、網絡化的創(chuàng)新空間體系。這種體系既保證了創(chuàng)新資源的合理配置，又適應了不同區(qū)域的發(fā)展需求。

2.2 增量時代創(chuàng)新空間配置的路徑依賴：低成本土地擴張與園區(qū)化治理

過去三十年，我國創(chuàng)新空間的發(fā)展主要依靠城鎮(zhèn)化快速推進帶來的土地增量供給。這一時期形成了以產業(yè)園區(qū)為核心的空間配置模式，其特點主要體現(xiàn)在：

土地供給方面，依靠相對低廉的土地成本，政府能夠快速大規(guī)模建設創(chuàng)新空間。數(shù)據(jù)顯示，從20世紀90年代至今，全國共設立3846個新城新區(qū)，其中國家級新區(qū)19個，高新技術開發(fā)區(qū)178個，經濟開發(fā)區(qū)232個。這些園區(qū)成為吸納創(chuàng)新企業(yè)、集聚創(chuàng)新要素的主要載體。

治理模式方面，形成了“管委會+平臺公司”的雙重治理結構。管委會作為政府派出機構，負責行政管理與服務；平臺公司則負責園區(qū)開發(fā)建設和運營管理。這種模式既保證了行政效率，又引入了市場機制，成為推動園區(qū)快速發(fā)展的重要制度保障。

空間布局方面，產業(yè)園區(qū)多采用功能分區(qū)明確、基礎設施完善的規(guī)劃模式。這種模式便于規(guī)模化開發(fā)和管理，降低了企業(yè)入駐成本，促進了產業(yè)集聚。然而，這種標準化、規(guī)模化的空間生產模式也帶來了創(chuàng)新空間的同質化問題。

2.3 存量階段城市創(chuàng)新面臨的四大挑戰(zhàn)

2.3.1 空間供給與企業(yè)需求的結構性矛盾

在“三區(qū)三線”劃定與特大城市減量發(fā)展的背景下，城市空間總量趨于穩(wěn)定。根據(jù)自然資源部數(shù)據(jù)，全國城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作基本完成，這意味著新增建設用地規(guī)模將大幅縮減。與此同時，創(chuàng)新企業(yè)數(shù)量持續(xù)快速增長，每年全國新增高新技術企業(yè)達到2.4萬戶，年均增速5.7%。這種空間供給剛性約束與創(chuàng)新需求彈性增長之間的矛盾日益突出。

以北京為例，在實行減量發(fā)展規(guī)劃后，年度新增建設用地規(guī)模不足高峰期的三分之一，但科技型企業(yè)年均增長率仍保持在8%以上。這種供需失衡導致優(yōu)質創(chuàng)新空間租金快速上漲，部分初創(chuàng)企業(yè)被迫向成本更低的區(qū)域轉移。

2.3.2 創(chuàng)新空間成本持續(xù)攀升

成本問題已成為制約城市創(chuàng)新能力的重要瓶頸。具體表現(xiàn)在：

房地產成本方面，2000年至今，北上廣深等一線城市房價平均漲幅超過7倍，辦公場地租金漲幅達4倍，而科技行業(yè)人員薪資漲幅僅為2-3倍。這種成本收益的失衡使得創(chuàng)新企業(yè)面臨巨大的經營壓力。

創(chuàng)新生態(tài)成本方面，高密度創(chuàng)新環(huán)境雖然有利于知識溢出和協(xié)作創(chuàng)新，但也推高了整體運營成本。創(chuàng)新企業(yè)不僅需要支付更高的空間使用成本，還要承擔更高的人力成本和生活成本。這種成本壓力在一線城市尤為明顯。

長期競爭力方面，過高的空間成本可能促使創(chuàng)新企業(yè)外遷，導致城市創(chuàng)新活力下降。如何在高成本環(huán)境下保持創(chuàng)新吸引力，成為特大城市面臨的重要課題。

2.3.3 產業(yè)空間與功能適配性不足

創(chuàng)新產業(yè)的特點決定了其對空間需求的特殊性：

創(chuàng)新周期方面，技術迭代速度加快，企業(yè)平均生命周期縮短至3-5年，而土地產權周期通常為20年以上。這種時間尺度上的不匹配導致空間功能滯后于產業(yè)需求。

空間彈性方面，傳統(tǒng)產業(yè)空間設計難以適應創(chuàng)新企業(yè)的快速成長和轉型需求。許多園區(qū)空間格局固定，改造靈活性差，無法滿足創(chuàng)新企業(yè)隨發(fā)展階段變化而產生的空間調整需求。

功能混合方面，創(chuàng)新活動需要研發(fā)、試制、展示、交流等多種功能的有機融合。而傳統(tǒng)規(guī)劃強調功能分區(qū)，導致創(chuàng)新空間缺乏活力和多樣性。

2.3.4 傳統(tǒng)規(guī)劃理念與創(chuàng)新要素配置脫節(jié)

當前城市規(guī)劃管理體系與創(chuàng)新空間需求之間存在多重矛盾：

用地分類方面，傳統(tǒng)的工業(yè)用地、商業(yè)用地等分類方式無法適應創(chuàng)新企業(yè)的復合功能需求。許多創(chuàng)新企業(yè)難以明確歸類，導致在空間準入和政策適用上面臨障礙。

職住平衡方面，傳統(tǒng)的1：2等比例關系難以滿足創(chuàng)新人才對生活品質和工作環(huán)境的新要求。創(chuàng)新人才更傾向于選擇交通便利、配套完善、環(huán)境優(yōu)美的混合功能區(qū)。

規(guī)劃管控方面，基于剛性指標的控制性詳細規(guī)劃缺乏應對創(chuàng)新活動不確定性的彈性。規(guī)劃調整程序復雜、周期長，無法及時響應創(chuàng)新企業(yè)的空間需求變化。

1. 城市更新助力城市創(chuàng)新的四大路徑

3.1 空間再造：通過更新釋放存量空間潛力

城市更新為存量時代創(chuàng)新空間拓展提供了新的可能。具體而言：

空間資源挖掘方面，通過改造舊廠房、閑置辦公樓、低效園區(qū)等存量空間，可以釋放出大量適合創(chuàng)新活動的空間資源。以上海為例，通過“工業(yè)上樓”政策，將存量工業(yè)空間改造為研發(fā)辦公空間，年均釋放創(chuàng)新空間超過100萬平方米。

空間品質提升方面，城市更新不僅關注空間量的供給，更注重質的提升。通過優(yōu)化空間設計、完善配套設施、改善環(huán)境質量，可以顯著提升創(chuàng)新空間的吸引力和使用效率。

空間網絡構建方面，城市更新有助于打通創(chuàng)新空間與城市功能區(qū)的聯(lián)系，形成創(chuàng)新空間網絡。通過將分散的更新項目串聯(lián)成線、編織成網，可以增強創(chuàng)新空間的系統(tǒng)性和協(xié)同性。

3.2 成本控制：以更新手段降低創(chuàng)新空間門檻

3.2.1 產業(yè)空間成本優(yōu)化

城市更新在控制創(chuàng)新空間成本方面具有獨特優(yōu)勢：

更新模式上，自有產權改造、協(xié)議更新等模式避免了土地招拍掛產生的高額成本。以深圳為例，通過“工改工”城市更新項目，創(chuàng)新企業(yè)入駐成本比新建園區(qū)降低30%以上。

政策支持上，各地出臺的城市更新政策普遍包含成本調控措施。如北京對老舊廠房改造給予容積率獎勵，上海對存量空間改造提供資金補貼，這些都有效降低了創(chuàng)新空間成本。

典型案例表明，低成本空間是培育創(chuàng)新企業(yè)的重要土壤。北京798藝術區(qū)最初依托低成本的工業(yè)廠房，吸引了大量藝術家和創(chuàng)意企業(yè)入駐，逐步發(fā)展成為文化創(chuàng)意高地。深圳華強北通過更新改造，保持了相對較低的運營成本，成為硬件創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的重要基地。

3.2.2 生活成本調控

創(chuàng)新人才對生活成本非常敏感，城市更新在調控生活成本方面發(fā)揮重要作用：

住房保障方面，通過城中村改造、老舊小區(qū)更新等項目，可以提供多元化的住房選擇。廣州在推進城中村改造時，專門保留一定比例的低成本租賃住房，為青年創(chuàng)新人才提供居住保障。

生活配套方面，更新改造傳統(tǒng)商圈、菜市場、社區(qū)商業(yè)設施，既改善了生活環(huán)境，又控制了生活成本。成都通過改造傳統(tǒng)街區(qū)，保留特色小店，維持了相對合理的生活成本水平。

公共服務方面，結合城市更新完善教育、醫(yī)療、文化等公共服務設施，提升了創(chuàng)新人才的生活品質。杭州在城西科創(chuàng)大走廊更新中，同步建設優(yōu)質學校和醫(yī)院，增強了區(qū)域吸引力。

3.3 功能適配：政策創(chuàng)新推動空間彈性匹配

城市更新為破解創(chuàng)新空間功能適配難題提供了政策突破口：

管理創(chuàng)新方面，各地探索彈性規(guī)劃管理機制。北京發(fā)布《城市更新條例》，明確老舊廠房轉型高精尖產業(yè)的路徑，建立跨部門協(xié)同機制，實現(xiàn)產業(yè)需求與空間使用的快速匹配。

標準創(chuàng)新方面，修訂不適應創(chuàng)新需求的規(guī)劃建設標準。上海出臺《都市工業(yè)園區(qū)設計和建設標準》，允許研發(fā)、中試、辦公等功能適度混合，滿足創(chuàng)新企業(yè)的復合空間需求。

審批創(chuàng)新方面，簡化存量空間改造的審批流程。深圳推行"容缺受理""并聯(lián)審批"等改革，將更新改造項目的審批時間縮短50%以上。

3.4 要素重組：以更新促進創(chuàng)新生態(tài)融合

城市更新為創(chuàng)新要素重組提供了重要契機：

功能融合方面，通過更新打破傳統(tǒng)功能分區(qū)，促進研發(fā)、制造、消費等功能的深度融合。上海實踐"都市工業(yè)"理念，將小型制造模塊嵌入城市肌理，實現(xiàn)創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)的空間整合。

資源整合方面，城市更新促進創(chuàng)新資源與城市資源的有機結合。天津投入一定量的專項資金，盤活高校周邊閑置資產，建立產學研協(xié)同創(chuàng)新空間，促進科技成果轉化。

生態(tài)構建方面，通過更新培育創(chuàng)新生態(tài)圈。上海利用舊城更新項目打造“硅巷”模式，將創(chuàng)新空間嵌入歷史街區(qū)，形成獨特的創(chuàng)新文化氛圍。

1. 結論：城市更新與創(chuàng)新發(fā)展的雙向賦能

隨著城市發(fā)展進入存量時代，城市更新與創(chuàng)新發(fā)展的深度融合將成為推動城市轉型升級的重要動力，兩者雙向賦能方式具體表現(xiàn)為：

首先，城市更新已成為創(chuàng)新要素配置的關鍵手段。在土地存量時代，城市更新的質量直接決定創(chuàng)新空間供給的效率與成本，進而影響城市創(chuàng)新競爭力。通過空間再造、成本控制、功能適配和要素重組等路徑，城市更新能夠有效破解創(chuàng)新空間供需矛盾。

其次，創(chuàng)新應當成為城市更新的核心目標之一。未來城市更新需要超越單一的物質環(huán)境改善或文化傳承目標，主動納入產業(yè)培育、創(chuàng)新功能植入等維度，實現(xiàn)經濟、社會、空間效益的多元共贏。

最后，城市更新與創(chuàng)新發(fā)展需要建立良性互動關系。城市更新為創(chuàng)新發(fā)展提供空間載體，創(chuàng)新發(fā)展為城市更新注入持續(xù)動力，二者相互促進、協(xié)同演進，共同推動城市高質量發(fā)展。

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編輯/排版｜李剛

封面圖｜云攝影

供稿｜清華同衡 詳細規(guī)劃與設計分院 城市設計所