盈科原創丨內部承包責任制下：從政策宣示到司法穿透的演進與國企企業合規構建指引

目錄

一、政策—規范—司法：一個表述的三次嬗變

二、被認定“不支持”的場景剖析及應對

三、國有企業合規體系構建指引

四、訴訟舉證要點與策略

政策—規范—司法：一個表述的嬗變

從 1987 年首次提出“內部承包經營責任制”至今，相關政策、規范以及司法實踐對該制度中“承包人組織施工所需資金、技術、設備、人力是否由施工企業予以支持”這一問題的認識與要求，歷經了數次重大轉變，深刻影響著建設工程領域的實踐與合規建設。

1.0 階段（1987—2013）：

1987 年《〔1987〕1806 號》文件首次提及“內部承包經營責任制”，當時僅要求“簽訂承包合同，明確責權利”，對于施工企業是否需要對承包人組織施工所需資源進行投入，未作明確要求。在這一階段的司法實踐中，多以形式審查為主，只要合同中出現“企業提供必要支持”等字樣，通常即可認定符合要求。這一時期，政策的宣示性意義更為突出，旨在引導建筑行業探索內部承包經營模式，激發企業活力與市場競爭力，但對于具體操作的規范性要求相對寬松。

2.0 階段（2014—2019）：

2014 年住建部《建市施函〔2014〕163 號》文件對內部承包經營責任制進行了進一步釋義，明確指出合作、聯營、內部個人承包等形式本身并不禁止，但施工企業“必須提供實質性支持”。這一釋義為司法實踐提供了更為明確的判斷標準，促使審判機關開始關注企業對承包人支持的實質內容。2015—2019 年，四川、重慶、福建、河北、北京五地高院在相關解答中紛紛出現“人、財、物及資金，由建筑施工企業予以協調支持”的表述，這不僅是對“實質性支持”要求的細化，更是將舉證責任拋給了施工企業，要求企業能夠提供充分證據證明其對承包人提供了相應支持，否則可能面臨內部承包關系不被認定的法律風險。

3.0 階段（2020 至今）：

2022 年最高法對全國人大 3784 號建議答復中明確提出，內部承包人必須是“有合法勞動關系的職工”，企業“應當提供資金、技術、設備、人員支持”。同年川渝高院《聯合解答》刪除了“協調”二字，改為“是否由企業予以支持”，這一改變標志著司法審查從“要素齊備”轉向“實質管控”，對施工企業的合規管理提出了更高要求。在這一階段，司法機關不再滿足于企業形式上的支持，而是要穿透表象，審查企業對承包人的支持是否真實、有效、全面，是否能夠體現企業對項目全過程的管控與責任承擔。

被認定“不支持”的場景剖析及應對

在司法實踐中，以下七類場景常被認定為施工企業對承包人“不支持”，施工企業應高度關注并加以防范。

1.資金方面

合同約定“承包人全墊資”或“企業僅收管理費”，這種情況下，企業未對項目資金進行實質性投入，不符合內部承包的合規要求。企業應根據項目實際情況，合理安排資金投入計劃，確保項目資金的穩定供應，避免因資金問題導致項目停滯或引發糾紛。

2.技術方面

技術交底簽字人非企業正式工程師，這表明企業在技術管理上存在漏洞，無法有效證明自身對項目的技術支持。企業應建立健全技術管理體系，確保所有技術交底工作均由企業正式工程師負責，并留存完整的簽字記錄，以備司法審查時能夠提供有力證據。

3.設備方面

塔吊租賃合同由項目經理個人名義簽訂，而非企業名義，這可能導致設備管理失控，無法體現企業對項目設備的支持與管控。企業應統一簽訂設備租賃合同，并嚴格規范設備進場驗收流程，由物資部、安全部、項目部三方共同簽字確認，同時將所有設備接入企業物聯網監控平臺，實時采集運行數據，實現設備流的全程監控與管理。

4.人力方面

安全員、質檢員由承包人自行招聘并支付工資，這不符合內部承包模式下企業對項目人力資源的管控要求。企業應加強對項目關鍵崗位人員的管理，確保安全員、質檢員等重要崗位人員與企業簽訂勞動合同，由企業支付工資，并為其繳納社會保險，從而形成穩定的人力資源管理體系，保障項目質量和安全。

6.保險方面

工傷保險、意外險由承包人個人購買，這無法體現企業對項目人員的保障責任。企業應統一為項目人員購買工傷保險和意外險，確保項目人員在工作期間的人身安全得到充分保障，同時這也是企業履行社會責任、防范用工風險的重要舉措。

7.印章方面

項目部印章由承包人自行刻制、自行保管，這極易引發印章使用風險，導致企業面臨不必要的法律糾紛。企業應統一刻制項目部印章，并建立嚴格的印章管理制度，明確印章使用范圍、審批流程和保管責任，確保印章使用合法、合規，防范印章濫用風險。

國有企業合規體系構建指引

結合2025年最新監管動向、裁判口徑變化及央企合規審計一線經驗，對“內部承包責任制”進行制度化的二次鍛造，形成可直接落地的操作指引（政策錨點→制度嵌入→流程再造→證據閉環→風險對沖→訴訟反制+持續更新），供總法、審計、項目經理三線并行使用。

1.項目全程合規管理穿透

①勞動關系穿透（社保+個稅+公積金三流合一）；

②資金穿透（項目專戶與公司資金池每筆對賬）；

③設備穿透（物聯網數據與固定資產卡片實時比對）；

④技術穿透（BIM模型修改記錄與OA系統日志哈希值校驗，防止事后補錄）；

⑤保險穿透（工傷、共投、安責險保單須列明“施工企業為第一受益人”）；

⑥印章穿透（電子印章區塊鏈存證，司法可直接調取CA證書時間戳）；

⑦稅務穿透（增值稅納稅申報表“特定業務”欄必須勾選“內部承包”，否則視為轉包）；

⑧虧損穿透（竣工審計報告須由企業審計部、外部造價聯署，缺一方簽字即無法確權）；

⑨檔案穿透（電子檔案采用“即產生、即存證”模式，竣工后任何節點可秒級檢索）。

2.制度嵌入：把“支持”寫進企業管理級文件

2.1 管理級修訂示范條款（可直接植入公司基本管理制度）：

“公司及所屬單位實行內部承包責任制的，必須在項目啟動前完成《實質支持清單》董事會專項審議；清單未通過審議的，財務部門不得開放項目編碼，資金系統不得生成付款節點。清單內容至少包括：

（1）資金：項目專戶開立當日公司賬戶對專戶首筆注資比例不得低于合同價5%（建議）；

（2）技術：公司總工程師須在施工組織設計首頁手寫簽字并加蓋執業印章，該簽字頁同步掃描上傳至國家住建部‘全國建筑工程質量安全監管信息平臺’；

（3）設備：大型設備必須通過公司物聯網平臺接入‘住建部設備備案庫’，未接入的不得計入項目成本；

（4）人力：項目經理、技術、安全、質量、勞務五大關鍵崗位必須與公司簽訂無固定期限勞動合同；

（5）風險：項目虧損分擔條款按公司管理制度及時啟動追賠。

2.2 制度配套：

①《項目資金“雙密碼”管理辦法》：U盾分A、B兩段，A段由項目部會計保管（如需），B段由公司資金中心保管，付款需AB盾+動態令牌+財務總監人臉識別四因子校驗；

②《技術交底“雙簽”制度》：除總工簽字外，還須交底接受人（項目經理）在交底記錄背面手寫“已充分理解并嚴格執行”字樣，防止“代簽”；

③《設備“黑匣子”制度》：塔吊、升降機等設備必須安裝公司自研“黑匣子”終端，離線在規定時間內自動推送報警短信至公司安監部總經理；

④《關鍵崗位“畫像”制度》：五大關鍵崗位人員入職前須通過“住建部關鍵崗位人員信息庫”比對，一人一檔，檔案包含學歷、執業資格、社保、個稅、公積金、繼續教育學時六維度數據，任何維度缺失自動凍結入職流程；

⑤《電子印章“三員”分立制度》：系統管理員、印章管理員、審計員三員角色由人力、法務、審計三部分別掌控，任何用印須通過“金格簽”區塊鏈平臺完成，司法可直接調取哈希值。

3.流程再造：把“支持”拆成可計量的數百個控制點

以房建項目為例，從招投標到竣工備案共拆出360個控制點（示例節選）：

T-90日（中標公告發布當日）：

①公司資金中心結合高精度的BIM創建項目編碼，自動觸發“實質支持清單”流程；

②人力資源部在項目所在地社保局開通社保專戶，同步完成五大關鍵崗位人員社保增員；

③《內部承包合同》完成

T-30日（施工許可證取得前）：

①公司審計部完成項目專戶開戶并注入首筆資金；

②設備管理部完成塔吊、升降機“黑匣子”安裝并接入物聯網平臺；

③總工程師完成施工組織設計“雙簽”，掃描件上傳至住建部平臺。

T+0日（開工令下達）：

①項目部印章通過工信部《電子認證服務許可證》且通過年檢的CA機構完成首次用印，系統自動生成區塊鏈存證編號；

②公司安監部通過“黑匣子”實時數據核對塔吊高度與方案一致性，差異>5%自動停工。

T+180日（主體結構封頂）：

①資金中心完成中期審計，出具《項目資金專項審計報告》，虧損>2%觸發“風險共擔”條款，公司啟動應急管理；

T+365日（竣工備案）：

①審計部、外部造價聯署《竣工虧損確認書》，由內部承包人、項目負責人簽字確認。

4.證據閉環：讓“支持”成為時間戳上的不可逆記錄

4.1 證據管理：

4.1.1 社保+個稅+公積金三流合一記錄、項目專戶銀行流水（含對手戶名）、設備物聯網實時數據、住建部平臺上傳日志；

4.1.2 勞動合同、交底記錄、保險保單、印章區塊鏈哈希值；

4.1.3 培訓簽到、會議紀要、照片視頻。

4.2 證據固化：

①所有電子證據采用“雙備份”：本地加密服務器+阿里云司法存證云，哈希值可同步推送至法院；

②紙質證據采用“即產生、即掃描、即OCR、即歸檔”四步流程，掃描件PDF/A格式保存，滿足電子檔案管理長期保存要求；

③關鍵證據（如虧損確認書）采用“三維固化”：紙質原件+電子掃描件+區塊鏈哈希值，三者不一致時以區塊鏈時間戳為準。

4.3 證據索引：

竣工后30日內，公司編制《項目合規證據索引報告》，按數百個控制點編號，每個編號對應唯一證據包（含紙質檔、電子檔、區塊鏈哈希值），司法調取時可實現“秒級定位”。

5.風險對沖：把工程風險轉化為可保、可賠、可追償的風險

5.1 工程保險機制：轉移部分不可預見風險

通過保險工具，將部分因質量、安全事故引發的賠償責任轉移給保險公司，降低公司先行賠付壓力。

由公司統一為項目投保建筑工程一切險、第三者責任險、雇主責任險等；

保險費用由內部承包人承擔，公司可從工程款中直接代扣代繳；

保險受益人應明確為公司，確保出險后公司可直接索賠；

5.2 獎懲制度：激勵優質履約，懲罰惡意虧損

通過經濟手段引導內部承包人規范履約，減少因管理不善導致的賠償風險。

5.3 合規退出機制：防止承包人撂荒、失聯或惡意停工

在項目失控前及時介入，防止損失擴大，同時保留公司追償權利。

5.3.1觸發條件（滿足任一即可）：

承包人擅自停工累計超過30天；

項目經理長期不到崗，現場管理混亂；

發生較大及以上安全事故或質量事故；

因拖欠工資、材料款引發群體性事件；

承包人失聯、拒接電話、拒簽文件、拒絕整改。

公司權利：

公司有權強制接管項目，另行組織施工隊伍進場；

原內部承包合同不解除，承包人仍承擔全部經濟責任；

公司有權從保證金、保函、保險、未付工程款中直接扣劃損失；

接管期間發生的全部費用（人工、材料、管理、律師費等）由承包人承擔；

公司保留通過訴訟/仲裁方式全額追償的權利。

5.4 引入“家屬連帶擔保”機制

要求承包人配偶或成年家屬作為連帶保證人簽字，防止其通過離婚、轉移財產等方式逃廢債務。

6.持續更新：讓合規成為“自運行”的系統

6.1 召開“內部承包合規會議”，由總法牽頭，審計、財務、工程、人力、安監、法務六部門參加，對標最新判例、監管文件，動態修訂《控制點》；

6.2 每年聘請外部律所、會計師事務所、造價咨詢機構進行“三角審計”，出具《內部承包合規健康度報告》，報告結論直接納入公司管理；

6.3 建立“合規積分池”：項目經理、總工、安全總監等關鍵崗位進行積分管理，出現一次“被認定不支持”情形立即調崗，三年內不得擔任關鍵崗位；積分高者給予現金獎勵及晉升通道，實現“合規=收益”正向激勵。

訴訟舉證要點與策略

在涉及內部承包責任制的訴訟中，施工企業應掌握以下舉證要點與策略，以確保自身合法權益得到充分維護。

1.立案前準備

資金方面：準備好專戶協議、銀行流水、借款合同、代墊保證金憑證等資料，形成完整的資金支持證據鏈，證明企業對項目資金的投入與管控。調取項目專戶銀行流水，進一步核實項目資金流向，確保資金使用合理、合規，為資金支持的舉證提供有力補充。

技術方面：提供交底記錄、設計變更、影像視頻等資料，展示企業對項目技術管理的全過程參與，證明企業對項目提供了專業的技術支持。

設備方面：提交設備租賃合同、進場驗收單、物聯網截屏等資料，證明企業對項目設備的統一管理與實時監控，確保設備流的合規性。定時通過現場勘驗（影像留存），核實大型設備的歸屬與使用情況，確保設備租賃合同的真實性與有效性，防范設備管理風險。

人力方面：提供勞動合同、任命書、社保記錄、培訓簽到表等資料，證明關鍵崗位人員與企業的勞動關系以及企業對項目人力資源的有效管理，保障人力流的合法性與穩定性。

2.人員證明

關鍵崗位人員出庭，說明其受企業直接管理：讓關鍵崗位人員出庭作證，詳細說明其工作職責、工作流程以及與企業的管理關系，增強人力支持證據的可信度，有力證明企業對項目人力資源的有效管控。

3.實時更新

不定時以最新判例為藍本，結合企業自身實際情況，對證據鏈的完整性進行測試與評估。通過模擬演練，及時發現證據收集與整理過程中存在的問題，優化舉證策略，提高企業應對訴訟的能力與水平，確保在實際訴訟中能夠充分、有效地維護自身合法權益。

2025年的國有監管邏輯只有一句話——“不能自證的支持=沒有支持”。項目合規管理嵌入企業日常經營，讓每一次資金流水、每一次社保增員、每一次證據出示都成為法庭上“躺贏”的證據。在每一次被舉報、被投訴、被審計、被立案時，都能從容遞上實質管理清單，法院能充分采信有利于公司的證據。作為建設工程領域的資深律師團隊，我們始終致力于為施工企業提供專業、精準的法律服務，助力企業建立健全合規管理體系，推動建設工程行業健康、有序發展。希望能夠為施工企業管理人提供有益的參考與借鑒，共同為建設工程領域的合規建設出力。

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作者簡介

肖偉

盈科成都管委會副主任

LegalOne客戶信賴律師：監管與合規（中國區）15強

專業領域：重大民商事爭議解決、企業法律風險與合規、建設工程法律事務、公司常年顧問法律事務、生物醫藥法律事務。

彭寬

盈科成都企業法律風險與合規管理法律事務部成員

國家市場監督管理總局認證認可研究中心（CCAI）合規師

編/輯/ 文宣部

責/編/ 呂彥蓉

審/核/ 謝絲絲