《科學：無止境的前沿》與美國科學基金會成立前后的是是非非

圖源：Unsplash/Navy Medicine

撰文 | 李寧（美國東華盛頓大學政治學與公共政策系）

2025年8月8日《知識分子》刊登的《美國的“基礎科學堡壘”是怎樣淪陷的？》（以下簡稱《基礎堡壘》）一文中，作者梳理了美國科學基金會（National Science Foundation, NSF）成立的初衷及其資助范圍擴展的歷史脈絡，旨在論證一個顛覆傳統認知的觀點，即美國并不真的重視基礎研究。《基礎堡壘》提及，這一觀點是作者早在2021年11月發表在《文匯報》上的《美國是因為重視基礎科學而強大的嗎？》（以下簡稱《基礎強大》）一文中提出的。

筆者并不認同上述觀點，但本文不打算就此展開討論。本文的關注點，是上述文章里相關史實的描述。具體而言，在上述文章里均介紹了范內瓦·布什（Vannevar Bush）1945年提交美國總統的《科學，無止境的前沿》（Science: the Endless Frontier，以下簡稱《前沿》）這一著名報告，以及由此引發的NSF的成立過程。這些都是關乎美國戰后科技體制的建立與發展的重大事件，是研究美國基礎科學研究政策不容忽略的歷史背景。

然而，《基礎堡壘》和《基礎強大》對這段歷史的評述，特別是在一些細節上的描述，有一些地方與我歷年來閱讀文獻所得來的印象并不完全相符。筆者深感有義務把自己所知道的相關史實寫下來，力求厘清史實，呈現給讀者一個完整的歷史敘事。

01 有關《前沿》與NSF成立的傳統敘事

有關《前沿》報告以及NSF的建立，在科技政策學界的傳統敘事是這樣的：1944年11月，眼看二戰勝利已成定局，美國總統羅斯福書面要求時任美國科學研究與發展辦公室（the Office of Scientific Research and Development，簡稱OSRD）主任的布什就戰后美國科學發展以及政府與科學的關系等問題提出建議。數月后的1945年7月，布什正式提交了他的書面建議，即《前沿》報告。該報告于當月由美國政府印刷局公開出版。彼時，因1945年4月12日羅斯福突發腦溢血去世，美國總統已由杜魯門接任。

《前沿》認為，基礎研究對于國家戰略目標是至關重要的。因此，美國不能僅僅依賴于從國外輸入知識，而應將大力支持本國的基礎研究作為一項國策，即政府應當重視并大力資助基礎研究。而且，資助的方式，應該延續二戰期間OSRD的運作方式（OSRD成功領導了戰時雷達和原子彈等關鍵國防技術的開發），通過合同方式資助大學和非盈利研究機構的研究項目，由科學家來決定研究課題?！肚把亍诽岢?，美國應建立一個國家研究基金會（National Research Foundation，后改為National Science Foundation, 即NSF），作為代表國家集中支持基礎研究的獨立聯邦機構。在報告中，布什還設計了NSF的組織機構。

NSF提案在國會的立法過程并不順利，期間還有1947年提案在國會通過但被杜魯門總統否決的經歷。直到5年后的1950年5月10日，杜魯門總統簽署了美國81次國會通過的國家科學基金會法案（the National Science Foundation Act of 1950），NSF作為美國行政分支的一個獨立機構得以正式成立。立法過程的延宕源于意見對立的雙方對于NSF管理機制的不同看法，這反映了利益集團（科學家，總統，政黨等等）之間的角力。1950年成立的NSF是妥協的產物，已經與布什設想的藍圖有了很大的不同。比如，布什設想的由NSF支持國防和公共衛生領域研究的功能，已經分別由軍方和國家衛生研究院承擔。

盡管如此，NSF的成立仍然被視為美國科技政策的一個新紀元?！肚把亍诽岢龅年P于政府與科學之相互關系的觀點，成為二戰后美國的一項共識，并影響著隨后的幾十年間美國關于研究與發展（R&D）的各項政策?！肚把亍芬惨虼顺蔀槊绹鴼v史上最有影響的科技政策文獻之一，在科技政策研究者心中具有圣經般的地位。

自1945年《前沿》發表到今年的2025年，正好80周年。在這80年里，學界對《前沿》所展現的思想有過多次的反思，也出版了相關的著作。比如，布什在《前沿》中提出的從基礎研究到技術創新的線性模式，已經被證明是一個過于簡單化的模型，不能概括日益復雜的技術創新過程。然而，這些反思并沒有動搖《前沿》作為美國科技體制發展史上重要基礎文獻的地位。

02 一些”歷史細節”？

《基礎堡壘》和《基礎強大》基本遵循了上述敘事。不同的是，作者給這些敘事增加了不少的細節內容。在講述歷史事件時，輔以有趣的歷史掌故，會給人以一切成竹在胸、對史料手到拈來、駕輕就熟的感覺。這是作者學力的體現，也有助于增加文章的可讀性和可信度。

上述文章和作者的其它相關文章，就體現了這種基本敘事和歷史細節相結合的寫作風格。比如，作者告訴讀者，布什提交《前沿》報告后，杜魯門總統對報告提出的建議毫無興趣，丟在角落棄之不理；NSF提案在美國國會亦遭冷遇，奮斗了五年，最后利用了特殊程序才在1950年得以投票通過；NSF成立第一年的所獲得經費撥款只有“面包屑”一般的區區15萬美元，說明美國并非真的重視基礎研究；《前沿》在1945年只是一份內部印刷的報告，到了1960年才得以公開出版。在《基礎強大》一文中，作者還有個驚人的主張，即《前沿》在1960年公開出版是美國對其他國家行使的戰略欺詐。

站在讀者的角度，這些“大內秘史”式的歷史插曲和石破天驚的看法，的確讓人產生閱讀快感。事實上，它們的確起到了“抓眼球“的效果。

然而，用有趣的方式述說歷史，必需建立在堅實的史料基礎之上；學術觀點的提出，更需要在可靠的史實基礎上運用合理的邏輯推理。遺憾的是，《基礎堡壘》和《基礎強大》所渲染的上述歷史細節，以及在這些歷史細節基礎上所提出的觀點，在史實和邏輯推理上都存在或多或少的問題。

接下來，筆者不揣淺陋，將就上面提到的這些歷史細節，逐一梳理相關歷史。

03 杜魯門對《前沿》報告中的建議毫無興趣？

作者在文章里說，杜魯門一點也不重視《前沿》這個報告。比如，在《基礎強大》里，作者寫道： “新任總統杜魯門對布什鼓吹的這一套沒什么興趣，成立基金會的事在國會投了五年票都通不過，最后利用了特殊程序才在1950年通過了?！?這里，一般讀者會從行文里讀到如下話里話外的意思：《前沿》報告提交后，遭到了杜魯門總統的冷遇，成立基金會的主張在國會立法過程中也得不到議員們的支持。在這種冷遇下，布什（或者他的支持者）運用了機巧，走了特殊程序才使得法案在國會得以通過。

然而，這段歷史的相關的文獻資料顯示，《前沿》報告提出的成立NSF的建議，除了媒體熱議之外，在國會和總統的行政分支，都引發過熱烈的討論，而不是“冷遇”。

在報告公開印刷出版之前，布什有一個15分鐘跟杜魯門見面的機會。在那次見面中，杜魯門告訴布什，他“喜歡”那個報告，會批準其向公眾公開。這里的“喜歡”打了引號，是因為這可能是杜魯門的客套話。根據《布什傳》（G. Pascal Zachary. Endless Frontier: Vannevar Bush, Engineer of the American Century, Free Press, 1997. 中譯本由上海科技教育出版社1999年出版）一書里的描述，其實杜魯門讀了報告后，并不支持布什的所有主張。

然而，“不支持”恐怕不能跟”沒有興趣”劃等號。事實上，杜魯門總統對于《前沿》報告中提出的戰后美國政府應大力支持基礎研究的觀點并沒有異議。他所反對的，是《前沿》中關于NSF管理層產生程序的建議。這個建議是由總統任命一個由非全職人員組成的科學理事會，并由這個理事會決定NSF主任的人選。杜魯門認為，與其它聯邦政府部門領導一樣，NSF的主任應該由總統任命并向總統負責。

盡管有這個分歧，杜魯門仍一直熱心推動NSF的建立。

1945年9月6日，杜魯門向國會報告了他的戰后施政綱領，包括了被稱為“公平施政”（Fair Deal）的21項措施。其中，第12項標題為“研究”（Research）。在這個標題下，杜魯門敦促國會盡快完成建立一個聯邦研究機構的立法，這個研究機構負責推動包括與國防與國家安全、人民健康、基礎研究與社會科學相關的研究工作。這與《前沿》報告的設想非常吻合。如果杜魯門對建立科學基金會不感興趣，他怎么會在這么重要的場合花比較大的篇幅來講建立基金會的問題？

但杜魯門畢竟與布什在未來基金會主任的產生程序上存在分歧。1946年10月，杜魯門打算另起爐灶，委托他的科學顧問，即科學研究理事會主席John Roy Steelman組織研究美國科學研究與發展的相關問題。Steelman不辱使命，寫出了著名的《科學與公共政策》（Science and Public Policy）上下兩卷報告，并于1947年8月提交給杜魯門總統（該報告也旋即獲得杜魯門批準而公開印刷出版）。在報告中，Steelman建議成立國家科學基金會，并建議由總統任命基金會主任。杜魯門很高興地就Steelman報告于當月發表聲明。他在聲明中說：“該報告證實了我此前的看法，即國家的福祉需要聯邦政府通過國會設立國家科學基金會（NSF）來支持大學和非營利科研機構的基礎研究。該基金會從一開始就應按照健全的管理原則設立，并應具備所有公共機構應有的公認民主監督機制?！?/p>

在1950年1月4日杜魯門在國會發表的國情咨文中，這位總統又一次強調：“為了充分利用自然界日益增長的各種潛能，我們必須不斷充實和提升知識。政府有責任確保我國在科學進步中繼續保持領先地位。作為實現這一目標的重要舉措，國會應當完成關于設立國家科學基金會的立法工作?！?/p>

1950年5月10日，杜魯門在國會通過的美國科學基金會法案上簽字，使之成為法律。在當日的聲明中，杜魯門說：“國家科學基金會的設立，是美國科學發展史上的重要里程碑。其成立標志著行政部門、國會以及主要民間人士經過五年努力的成果。1945年我就任總統僅三個月后，即收到由布什博士及其同事撰寫的報告《科學，無盡的前沿》。該報告建議設立一個機構，如國家科學基金會，以促進新科學知識的創造和科學人才的培養。” 這里，杜魯門并沒有提到他青睞的Steelman報告，而是把這個榮譽給了布什報告，畢竟布什報告先于Steelman報告問世。

杜魯門總統敦促國會盡快完成建立國家科學基金會的公開言論還有不少，難以一一列舉。這里列舉的這些，足以推翻所謂杜魯門對布什的主張毫無興趣的說法。杜魯門跟布什之間的分歧，不能證明他毫無興趣。

04 《前沿》報告在國會遭到冷遇？

前文引用《基礎強大》里所謂“成立基金會的事在國會投了五年票都通不過，最后利用了特殊程序才在1950年通過了”的敘事，是否屬實呢？答案也是否定的。

美國國會有歷次提案和相關投票的完整記錄。NSF的立法過程確實經歷了五個年頭，但并不是因為國會議員對建立NSF不夠熱心從而難以取得多數支持。事實上，在1950年NSF通過參眾兩院投票并由杜魯門簽字成為法律之前，有關建立NSF的提案已經在參議院投票通過了4次，在眾議院投票通過了1次。眾議院通過的那次，是在1947年，當時這個提案也通過了參議院。如果杜魯門總統在1947年通過的那個提案上簽字，那么NSF的成立會提前三年。遺憾的是，那個提案規定的NSF主任的選任方法更接近布什在《前沿》里的建議，與杜魯門總統的主張相左。不出意料地，杜魯門否決了那個提案。

杜魯門就否決提案發表的聲明中說：“我懷著深深的遺憾采取這一行動。在多次場合，我曾敦促國會通過立法，建立國家科學基金會。為了保障國家安全與福祉，我們必須直接支持基礎科學研究，并采取措施增加受過訓練的科研人員。我曾真誠希望國會能夠通過一項法案，建立一個適當的機構，以促進和協調政府為實現這些目標而開展的各項活動。然而，提案的內容背離了公共事務管理的合理規范，所以，我不能贊同。” 這里，杜魯門再次表明他希望國會立法通過的成立NSF 的愿望。

盡管被總統否決了，由于國會議員的熱心，在1947年后的三年里，不斷有建立NSF相關的提案被議員提出，以保持這個話題的熱度。1950年批準的最終NSF法案，是布什及其支持者做出了相關的妥協后的結果。根據最終法案的版本，NSF將由總統任命一個24人組成的科學理事會，總統還將征求這個理事會的意見，任命一位理事會主任。

NSF法案的立法過程完全是依照美國國會流程的相關規則進行的，并沒有用到什么 “特殊程序”。非要說這個過程有什么特殊之處的話，可能與所謂的“21日規則”有關。根據這個規定，眾議院提案提交規則委員會后，如果在21天內規則委員會不作為，則可以要求提案可以進入眾議院大會討論表決。這個規則短暫地在1949-1951年的81屆國會實施，并由82屆國會廢止。

1949年初，參議院提出成立NSF的S.247提案，并快速地于3月前投票通過，該法案被送到眾議院。眾議院于1949年5月底也提出了類似的法案（H.R. 4846），但法案在規則委員會被技術性地擋下了。幾個月后，在忍無可忍的多名眾議院議員動議下，眾議院利用“21日規則”通過了一項決議，要求規則委員會把法案交由眾議院全體表決。不過，后來眾議院并沒有就他們自己的版本進行表決，而是決定擱置它，改為就S.247進行表決。在對S.247做了少量修改后，眾議院于1950年3月以247票：125票表決通過了參議院版本。這個投票結果無論如何不能算是作者筆下所描述的“勉強通過”。在當年的4-5月間，參眾兩院就修改部分進行磋商，并很快達成一致。5月10日，該法案由杜魯門簽署成為法律。

NSF立法過程表明，有關成立國家科學基金會的提案并非在國會投了5年都通不過，至少在1947年通過了兩院投票；而就算眾議院在相關提案上用到了“21日規則”，在當時也是合理合法，而不是什么動用了“特殊程序”。

05 NSF第一個財年的政府撥款額度能說明什么？

《基礎堡壘》一文提到NSF成立后第一年的獲得的經費只有15萬美元，因此得出結論，美國根本就不重視這個新成立的機構。

事實上，NSF第一個財年（當時，美國聯邦政府的財年是從當年的7月1日到次年的6月30日）的年報里，的確有這個機構只花費了15萬美元的記載。這個報告還記載了，第一個財年國會批給NSF的經費實際上是22.5萬，NSF只花了15萬而已。

作者認為，這區區15萬美元太少了，體現不出美國支持基礎研究的態度。事實上，這份年報寫得清清楚楚，這15萬美元沒有用來支持任何研究項目，而是都花在NSF成立之初的籌備事務上了。經過長時間的物色，到了1950年底，杜魯門總統才完成對24位研究理事會成員的任命；1951年4月，杜魯門才任命了第一任NSF主任Alan T. Waterman。

NSF在1952財政年度獲得撥款350萬美元，雖然不多，但已經是第一年15萬美元的20多倍。也是從這一年，NSF開始支持基礎研究項目，當年用101萬美元支持了近100個項目，規模不算大，但總算是正式啟動了。

需要指出的是，NSF開始運行正值朝鮮戰爭爆發期間，美國聯邦政府預算的優先考慮，仍然是與戰爭有關的部門。NSF自然不在優先考慮行列。同時期與國防有關的部門，比如美國國防部和原子能委員會獲得的研究與發展（包括基礎研究）活動的預算，都遠遠超過了NSF的預算規模。比如，在1952財年，國防部與原子能委員會兩家對基礎研究的資助規模加起來就達到了6千2百多萬美元。

關于NSF獲得經費是多是少，各人可能有不同的判別標準。但是，用NSF第一年的籌備費用來嘲笑美國對基礎研究支持不力，在邏輯上是說不通的。

06 關于《前沿》的公開出版年代

《基礎強大》一文提到，布什所著《前沿》在1945年系內部印刷，到了1960年才公開出版。而且，美國在1960年公開出版此書，是“是冷戰中一次有意識的戰略欺騙”， “對世界各國產生了巨大的戰略欺騙效果”。

確實，在1945年7月《前沿》由GPO（US Government Printing Office）印刷出版之前，可以將其看作內部印刷。事實上，杜魯門總統最初讀到的也是內部印刷版本（當然不會是手寫的），布什還曾把他的稿子分發給其它相關人士，征求反饋意見。如前文所述，《布什傳》記載了在1944年6月14號，布什跟杜魯門總統有一個15分鐘的見面。這是《前沿》由GPO出版前的一個月。就在那次會面期間，杜魯門告訴布什，他已經讀過這個報告，并將批準將報告向公眾印發（原文為release to the public）。有了杜魯門的批準，這個報告才會由GPO印刷出版，公開發行。

1945年《前沿》扉頁上的確印著“Printing Office“的字樣。但是，把GPO理解為“文印局”，暗示這家機構的職能就是為政府打印文件，這是望文生義了。事實上，GPO是由美國國會于1860年成立的承擔政府文件、重要報告的印刷、出版與發行機構。GPO于2014年更名為Government Publishing Office，連名稱里都帶了”出版“的字樣。注意：名字的改變不是因為GPO在21世紀才轉變為出版機構，而是因為GPO已經有大量出版服務是經由電子媒體，不僅僅是印刷（Printing）了。

根據美國1813年建立的聯邦儲備圖書館項目（FDLP-Federal Depository Library Program），GPO向1000多家成員圖書館發送政府出版物，免費供公眾閱讀?！肚把亍芬粫褪荊PO 出版物的一種，向公眾公開。

《前沿》一書在1945年為公開出版物的另一個證據來自 1945年8月GPO出版的《美國政府出版物月度目錄》（United States Government Publications Monthly Catalog），在這份目錄中有如下條目：

“Science, the endless frontier, report to the President by Vannevar Bush, July 1945. … ix, 184 p., ill. Paper, 30￠. Item 954. L.C. card 45-36413.”

這條著錄明確顯示了《前沿》一書的書名，作者，出版時間，頁碼，國會圖書館卡片編號，還有本書的定價為30美分。當年公眾是可以向GPO購買政府出版物的。如果《前沿》在1945年只是一份內部印刷品，那么就不會登上GPO出版目錄，并標價銷售了。

這里再加一條佐證，進一步證明美國政府1960年才作為戰略欺詐的手段公開出版《前沿》一書的說法不能成立。1945年7月27日的《科學》（Science）雜志就刊登了布什署名的《前沿》一書的摘要，總共占據了兩頁半的版面。眾所周知，Science雜志是向全世界公開發行的期刊，甚至在二戰期間該雜志仍然繼續向海外發行。這意味著，早在1945年，《前沿》一書的主要內容已經公開。事實上，自1945年到1960年期間，在美國包括Science之內的期刊雜志上發表與《前沿》一書相關的學術論文和政論文章并不少見，尤其是1945年到1950年期間關于成立NSF的討論與爭論充斥了美國的平面媒體。

那么，到了1960年，美國政府才將《前沿》作為戰略欺詐的工具推向世界還有意義嗎？

07 我們有必要糾纏這些歷史細節嗎？

至此，筆者已經把自己對相關史實的梳理一一呈現。在文章結束之前，筆者希望利用一點篇幅，就是否有必要糾纏這些歷史細節說幾句感想。

學者在論述其學術觀點時，常常會利用一些歷史細節的渲染來給文章“增色”。在很多情況下，一些瑣碎的細節問題上出現的錯誤，并不能用來作為推翻作者的主要學術結論的依據。那么，在這種情況下，糾纏細節問題還有意義嗎？

筆者的回答是：當然有。因為，還歷史以本來面目，是嚴肅的學者應該秉持的信念。

豐富的細節是作者自身學力的體現，也是支持自己觀點的有力證據，更是增加作品可讀性的可靠保障。但如果講述細節不實，則不僅會誤導讀者，也會降低作品的可信度。

也許有人認為，報刊和網絡媒體畢竟算不上學術刊物，為了吸引讀者，作者在敘事過程中做一些藝術加工，讓敘事更生動，更有趣，不是更好嗎？筆者對此并無異議。不過，增加色彩應該有個度。這個度，就是不能超越基本的史實。超過了這個度，就變成戲說了。