趙建，金超：下一個“五年”，規(guī)劃很豐滿，現(xiàn)實很骨感

本文為西京研究院發(fā)表的第869篇文章，趙建院長的第805篇原創(chuàng)文章。本文全文萬余字，閱讀時長約27分鐘，因平臺規(guī)則，文章內(nèi)容將有限釋出，若您希望第一時間獲取全文，并解鎖包括會員專屬直播、內(nèi)刊、高端交流群等全部權(quán)益，歡迎文末掃碼加入西京研究院會員，洞察趨勢，快人一步。

光陰如梭，人生有幾個五年？中國經(jīng)濟社會的發(fā)展，是以五年為一個“年輪”。改革開放以前叫“五年計劃”，改革開放以后叫“五年規(guī)劃”。一眨眼，我們迎來了第十五個“五年規(guī)劃”，十八大以來的第四個“五年規(guī)劃”。回想前三個，無一不是在驚濤駭浪和暴風(fēng)驟雨中前行，但最后也無一不有驚無險。
十二五的主題是在次貸危機和歐債危機雙重沖擊下轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式，在外需大幅收縮的情況下通過“大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)”，主要是房地產(chǎn)和金融業(yè)來擴大內(nèi)需。但是最后出現(xiàn)了環(huán)境危機（霧霾Pm2.5）和金融波動（2015年的股災(zāi)、匯災(zāi)，安邦華融等債務(wù)集團亂相）。
十三五的主題是全面建成小康社會，但更多的是對十二五期間的金融和環(huán)境進行整治，所謂的供給側(cè)改革。期間遇到了特朗普發(fā)動的貿(mào)易戰(zhàn)，開始構(gòu)建以內(nèi)需為主的新發(fā)展格局。安全取代發(fā)展成為國家意志和時代主題。
十四五是在千年疫情大沖擊的復(fù)雜局勢下建設(shè)社會主義現(xiàn)代化，以大整頓的方式開啟高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。外有疫情、戰(zhàn)爭、科技等沖擊，內(nèi)有房地產(chǎn)調(diào)整、地方債化債、物價低位運行等多種不利因素，正經(jīng)歷歷史最嚴重、持續(xù)最長的結(jié)構(gòu)性緊縮。
今天，可以說面對的是改革開放以來最復(fù)雜的內(nèi)外局勢，十五五規(guī)劃應(yīng)該采取什么樣的頂層設(shè)計，既要保持戰(zhàn)略定力推進中國式現(xiàn)代化與高質(zhì)量發(fā)展，又要實事求是尊重客觀規(guī)律解決當(dāng)下迫在眉睫的現(xiàn)實挑戰(zhàn)？規(guī)劃細則很快就會給出答案。但是現(xiàn)實并非是由文本編織的簡單圖景，我們需要深刻理解未來五年中國經(jīng)濟社會的發(fā)展變化規(guī)律，以此為基礎(chǔ)結(jié)合十五五規(guī)劃展現(xiàn)出來的國家意志，綜合籌劃個人的五年發(fā)展規(guī)劃和資產(chǎn)配置。畢竟，還是那句話：規(guī)劃很豐滿，現(xiàn)實很骨感，形勢比人強。

正 文

01十五五規(guī)劃所處的發(fā)展階段至為關(guān)鍵：在"后發(fā)展時代"的復(fù)雜轉(zhuǎn)型中尋找動態(tài)平衡

當(dāng)前中國正處在一個歷史性的轉(zhuǎn)折點，可以稱為“后發(fā)展時代”：后工業(yè)化、后城市化、后全球化疊加共振，各種結(jié)構(gòu)性矛盾叢生，在房地產(chǎn)“漫長的告別”后，依然在轉(zhuǎn)型的曠野中苦苦追尋新的動力源泉。這一階段猶如一架結(jié)束高速飛行的客機，需在保持平穩(wěn)的同時應(yīng)對外部環(huán)境沖擊、內(nèi)部動力切換造成的波動以及穩(wěn)定乘客心理等問題中，實現(xiàn)驚險的"軟著陸"。對于國家規(guī)劃來說，詩和遠方當(dāng)然很重要，但如何在這一過程中"體面地告別過去"，避免硬著陸帶來的社會震蕩，成為十五五規(guī)劃的首要現(xiàn)實命題。

從歷史維度看，中國經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型并非始于今日。改革開放以來，我們先后經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型、計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，如今則面臨著從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展的第三次大轉(zhuǎn)型。這次轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性在于，我們不僅要完成發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換，還要應(yīng)對全球格局的重構(gòu)，更要解決長期積累的深層次矛盾，特別是體制機制層面存在的制度性障礙。這些體制性問題的化解，直接關(guān)系到轉(zhuǎn)型的成敗。

后工業(yè)化階段的挑戰(zhàn)尤為嚴峻。國際經(jīng)驗表明，當(dāng)制造業(yè)增加值占GDP比重達到峰值后，通常會出現(xiàn)持續(xù)下降的過程。德國、日本等制造強國通過技術(shù)創(chuàng)新和品牌建設(shè)，成功將制造業(yè)比重穩(wěn)定在20%-25%的合理區(qū)間。反觀一些拉美國家，在工業(yè)化尚未完成時就過早去工業(yè)化，隨即陷入了"中等收入陷阱"。中國目前制造業(yè)比重約為25%，正處于關(guān)鍵的十字路口。四中全會公報首次用“合理”二字描述制造業(yè)比重，這一表述背后是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的深刻把握。我們需要的是"升級"而非"退出"制造業(yè)，是通過智能化、綠色化、融合化改造，讓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)煥發(fā)新活力，讓新興產(chǎn)業(yè)夯實根基，但也不是執(zhí)意提升工業(yè)化水平，而忽視由此引發(fā)的一系列內(nèi)外部矛盾與沖突。

后城市化的內(nèi)涵亟待深化。過去四十年的城市化進程，在很大程度上是"土地城市化"快于"人口城市化"、"硬件建設(shè)"先于"軟件配套"的過程。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化率已達到65%左右，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為47%，2億多農(nóng)民工尚未完全融入城市。這不僅制約了內(nèi)需潛力的釋放，也帶來了巨大的制度成本。十五五時期，城市化必須從"速度導(dǎo)向"轉(zhuǎn)向"質(zhì)量導(dǎo)向"，從"規(guī)模擴張"轉(zhuǎn)向"結(jié)構(gòu)優(yōu)化"。這就需要我們創(chuàng)新城市發(fā)展模式，大力發(fā)展城市群和都市圈，推動大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，更重要的是要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，讓城市化真正成為“人”的城市化。

后全球化時代的應(yīng)對需要新智慧。近年來，逆全球化思潮抬頭，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈加速重構(gòu)，國際經(jīng)濟政治格局深刻調(diào)整。中國作為全球化的受益者和貢獻者，面臨著如何在新形勢下繼續(xù)推進對外開放的重大課題。與"十四五"時期相比，"十五五"面臨的國際環(huán)境更加復(fù)雜嚴峻。這不僅體現(xiàn)在貿(mào)易保護主義升溫、技術(shù)封鎖加劇等方面，更反映在全球治理體系面臨的挑戰(zhàn)上。在此背景下，中國需要更加積極主動地參與全球治理體系改革，進一步推動建設(shè)開放型世界經(jīng)濟體。同時，要通過深化國內(nèi)改革，打造市場化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境，增強對全球優(yōu)質(zhì)資源的吸引力。

值得注意的是，“后發(fā)展”階段的轉(zhuǎn)型并非線性推進，而是相互交織、彼此影響。工業(yè)化進程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整直接影響城市化的質(zhì)量和可持續(xù)性，全球化進程的變化又深刻影響著工業(yè)化和城市化的外部環(huán)境。這種多重轉(zhuǎn)型的疊加，使得"十五五"時期的政策制定需要更強的系統(tǒng)思維和全局觀念。

在這個關(guān)鍵時期，我們需要保持歷史耐心和戰(zhàn)略定力。既要看到轉(zhuǎn)型的艱巨性和復(fù)雜性，也要認識到轉(zhuǎn)型帶來的巨大機遇。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟、綠色發(fā)展等新動能快速成長，超大規(guī)模市場優(yōu)勢持續(xù)顯現(xiàn)，這些都是我們應(yīng)對轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)的有利條件。關(guān)鍵是要把握好轉(zhuǎn)型的節(jié)奏和力度，既不能急于求成，也不能錯失良機。

02十八大以來三個五年規(guī)劃的主題演進：從民生導(dǎo)向到安全為基的螺旋上升

理解十五五，需將其置于十二五以來政策演進的連續(xù)譜系中，而非孤立看待。這種歷史的、發(fā)展的視角，有助于我們把握政策演進的內(nèi)在邏輯，從而更好地理解當(dāng)前的政策取向和未來的發(fā)展方向。

十二五（2011-2015）時期可以說是民生導(dǎo)向的初步確立期。這個時期的一個重要轉(zhuǎn)變是，經(jīng)濟發(fā)展目標從單純追求GDP增速轉(zhuǎn)向更加注重發(fā)展的包容性和共享性。十二五規(guī)劃綱要明確提出"城鄉(xiāng)居民收入普遍較快增加"的政策目標，并首次將基尼系數(shù)納入監(jiān)測指標。在產(chǎn)業(yè)政策方面，服務(wù)業(yè)被賦予更重要的地位，目標是到2015年服務(wù)業(yè)增加值占比提高4個百分點。這種轉(zhuǎn)向的背后，是對經(jīng)濟發(fā)展階段變化的深刻認識和對社會需求變化的及時回應(yīng)。

然而，這一轉(zhuǎn)型過程并非一帆風(fēng)順。2008年國際金融危機的沖擊使得外部需求急劇萎縮，為了保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，不得不更多地依賴投資特別是房地產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施投資來拉動增長。這在一定程度上延緩了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐。更值得關(guān)注的是，房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展在帶動經(jīng)濟增長的同時，也積累了房價過高、杠桿率飆升等風(fēng)險。

環(huán)境問題的凸顯也是這個時期的重要特征。2013年全國74個重點城市中，僅有3個城市空氣質(zhì)量達標，霧霾天氣頻現(xiàn)，引發(fā)了全社會對環(huán)境保護的高度關(guān)注。與此同時，金融領(lǐng)域的風(fēng)險也開始顯現(xiàn)，2015年股市與匯率的異常波動均暴露了金融監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)。治理方面，反腐敗斗爭深入推進，一批重大案件得到查處，為后續(xù)改革創(chuàng)造了有利條件。

十三五（2016-2020）時期是新發(fā)展理念的確立和實踐期。創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念的提出，標志著發(fā)展指導(dǎo)思想的重要飛躍。在創(chuàng)新發(fā)展方面，研發(fā)經(jīng)費投入強度從2015年的2%提高到2020年的2.4%，科技進步貢獻率超過60%。協(xié)調(diào)發(fā)展取得新進展，常住人口城鎮(zhèn)化率突破60%，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強。綠色發(fā)展成效顯著，單位GDP能耗累計下降13%，地表水優(yōu)良比例提高到80%。

但這一時期的挑戰(zhàn)同樣不容忽視。2018年中美貿(mào)易摩擦爆發(fā)，外部環(huán)境發(fā)生顯著變化。2020年新冠疫情的突然襲擊，對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來巨大沖擊。盡管中國率先控制住疫情、率先復(fù)工復(fù)產(chǎn)，但國際間的疫情應(yīng)對矛盾、供應(yīng)鏈的去風(fēng)險措施以及后續(xù)的連鎖反應(yīng)，都給未來經(jīng)濟發(fā)展帶來了諸多不確定性。特別值得注意的是，在外部環(huán)境趨緊的背景下，對"外循環(huán)"的依賴在一定程度上反而加強了，2020年貨物貿(mào)易進出口總值達到32萬億元，創(chuàng)歷史新高，這反映出經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的長期性和復(fù)雜性。

十四五（2021-2025）時期的最大特點是發(fā)展與安全并重。"中國式現(xiàn)代化"和"高質(zhì)量發(fā)展"成為核心關(guān)鍵詞，同時"安全"的地位被空前提升。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，突出強調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的安全穩(wěn)定，著力打造自主可控、安全可靠的產(chǎn)業(yè)體系。在科技領(lǐng)域，"科技自立自強"被確立為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，對基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的投入力度明顯加大。

然而，這個時期也面臨新的挑戰(zhàn)。三條紅線后，房地產(chǎn)市場的深度調(diào)整對經(jīng)濟增長和財政運行帶來了顯著壓力，地方債務(wù)風(fēng)險防控任務(wù)陡升，需求不足成為突出矛盾。特別是2022年以來，居民消費價格指數(shù)持續(xù)在低位運行，工業(yè)生產(chǎn)者出廠價格指數(shù)連續(xù)下降，都反映出需求的恢復(fù)明顯不及預(yù)期。這些問題的出現(xiàn)，既與周期性因素有關(guān)，也反映出深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾。

縱觀這三個五年規(guī)劃時期的演進，我們可以清晰地看到一條政策主線：從注重經(jīng)濟增長速度到注重發(fā)展質(zhì)量，從強調(diào)單一經(jīng)濟目標到強調(diào)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，從關(guān)注國內(nèi)發(fā)展到統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局。這種演進不是簡單的線性替代，而是在繼承中發(fā)展、在發(fā)展中創(chuàng)新。每個時期的政策重點都是基于當(dāng)時的發(fā)展階段和面臨的主要矛盾而制定的，既有連續(xù)性又有創(chuàng)新性。

十五五規(guī)劃正是在這樣的歷史脈絡(luò)中展開。它既要繼承十四五時期確立的高質(zhì)量發(fā)展方向，又要應(yīng)對新階段出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)新問題。特別是在發(fā)展與安全的關(guān)系處理上，需要找到最佳平衡點。過度強調(diào)安全可能導(dǎo)致效率損失，忽視安全又可能帶來系統(tǒng)性風(fēng)險。這就需要我們在政策設(shè)計中更加注重精準性和協(xié)調(diào)性。

03十五五規(guī)劃的現(xiàn)實約束、主要矛盾與價值取向：在破立之間尋求新平衡

1.現(xiàn)實約束：深度轉(zhuǎn)型期的多重壓力

當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的現(xiàn)實困境可以概括為"多重壓力"的深入化與復(fù)雜化。這些壓力不僅包括周期性、結(jié)構(gòu)性因素，還涉及偶然性的外部沖擊和深層次的制度頑疾，它們相互交織、彼此影響，構(gòu)成了十五五時期需要著力破解的難題。

首先是供需失衡的深化。這不僅僅體現(xiàn)在傳統(tǒng)的總量性過剩上，更體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)性的供需錯配上。一方面，傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能過剩問題依然突出，鋼鐵、水泥、玻璃等行業(yè)產(chǎn)能利用率仍處于偏低水平。另一方面，優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)供給與人民群眾的期待還有較大差距。特別值得關(guān)注的是，供需失衡正在從商品領(lǐng)域向要素領(lǐng)域延伸，勞動力市場的結(jié)構(gòu)性矛盾日益凸顯，高校畢業(yè)生就業(yè)壓力與技術(shù)工人短缺并存，資金"脫實向虛"現(xiàn)象尚未根本扭轉(zhuǎn)。

造成這種深層次供需失衡的原因是多方面的。從制度層面看，要素市場化配置改革尚未完全到位，土地、勞動力、資本、技術(shù)等要素流動仍存在體制機制障礙，影響了資源配置效率。從供給端看，創(chuàng)新能力和保障不足是重要制約。雖然我國研發(fā)投入總量已位居世界前列，但在基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新方面的投入及后續(xù)產(chǎn)出仍然不足，關(guān)鍵核心技術(shù)受制于人的局面尚未根本改變。從需求端看，居民消費能力和意愿有待提升。房價高漲期間，居民部門杠桿率快速上升，而房價的快速回落又損害了居民的資產(chǎn)負債表，一升一落都對消費能力構(gòu)成了顯著擠壓。更深層次的原因還在于收入分配結(jié)構(gòu)不合理，勞動報酬在初次分配中的過低，以及社會保障體系不夠完善，居民的預(yù)防性儲蓄增加等等，都制約了居民消費能力的增長。

其次是財政金融風(fēng)險的聯(lián)動。這個問題在十五五時期尤為突出。地方政府債務(wù)問題經(jīng)過多年治理雖取得一定成效，但根本解決仍需時日。目前地方政府顯性債務(wù)規(guī)模易燃較大，隱性債務(wù)化解壓力不減。更值得關(guān)注的是，在經(jīng)濟增長放緩、土地出讓收入下降的背景下，地方政府的償債壓力進一步加大。與此同時，金融機構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量面臨考驗，部分中小金融機構(gòu)風(fēng)險仍不容忽視。從體制層面看，中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，地方政府缺乏穩(wěn)定的主體稅源，過度依賴土地財政和轉(zhuǎn)移支付，這種財政體制安排也在一定程度上加劇了地方債務(wù)風(fēng)險。

財政金融風(fēng)險的聯(lián)動性在十五五時期可能進一步加劇。一方面，財政收支壓力可能通過多種渠道向金融體系傳導(dǎo)，如平臺公司債務(wù)違約可能影響銀行資產(chǎn)質(zhì)量。另一方面，金融風(fēng)險的處置最終可能需要財政資源支持，形成風(fēng)險循環(huán)。破解這一難題需要多管齊下：既要通過債務(wù)重組、期限置換等方式緩解短期壓力，也要通過提升名義增長、深化財稅體制改革、健全地方稅體系等舉措建立長效機制，但關(guān)鍵是要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率，真正推進民生財政的落實。

第三是通縮長期化對經(jīng)濟的深層次傷害。當(dāng)前物價水平持續(xù)低位運行，CPI同比漲幅持續(xù)在0軸附近徘徊，PPI同比長期負增長。這種通縮壓力不僅影響企業(yè)盈利能力和投資意愿，還可能加劇債務(wù)負擔(dān)，形成"債務(wù)-通縮"循環(huán)。造成當(dāng)前通縮壓力的原因既有周期性因素，也有結(jié)構(gòu)性因素。從周期性看，總需求恢復(fù)不及預(yù)期是直接原因。從結(jié)構(gòu)性看，供給側(cè)改革短期看可以去產(chǎn)能，但長期看整合后的規(guī)模集約優(yōu)勢，也可能通過成本傳導(dǎo)對價格產(chǎn)生下拉壓力。

應(yīng)對通縮壓力需要宏觀政策的精準發(fā)力。貨幣政策要在保持流動性合理充裕的同時，更加注重傳導(dǎo)機制的暢通，推動融資成本穩(wěn)中有降。財政政策要發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用，通過減稅降費、增加支出等方式刺激總需求。更重要的是要通過深化改革，破除制約內(nèi)需增長的制度障礙，激發(fā)市場主體活力。

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2.主要矛盾：總量收縮“破”的太大與結(jié)構(gòu)改善“立”的較小

矛盾是經(jīng)濟運行的內(nèi)在動力，主要矛盾起到?jīng)Q定性作用。那么當(dāng)前決定中國經(jīng)濟走勢的主要矛盾是什么？主要是高質(zhì)量發(fā)展的深度轉(zhuǎn)型階段，以房地產(chǎn)+地方債為代表的舊動力對總量的拖累太大，與以新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展帶來的結(jié)構(gòu)性改善相對不足的矛盾……

3.關(guān)鍵問題：安全與發(fā)展的再平衡。不發(fā)展，停滯不前是最大的不安全。

4.首要任務(wù)：激發(fā)民間活力，營造寬松有序的發(fā)展環(huán)境

5.總體路線：“科技+民生”雙軌戰(zhàn)略下從供需兩側(cè)打造中國的“第二增長曲線”，在已經(jīng)縮小的科技差距基礎(chǔ)上，大力縮小民生差距，形成國家的無形資產(chǎn)。

6.實施保障：治理體系現(xiàn)代化。以法治化的方式解決政企矛盾，改革央地關(guān)系特別是財事權(quán)的分配。

7.風(fēng)險防控：守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線

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結(jié)語：規(guī)劃很豐滿，現(xiàn)實很骨感，形勢比人強

十五五規(guī)劃誕生于一個充滿"不確定又難預(yù)料"的時代，但它的價值恰恰在于通過系統(tǒng)布局化危為機……

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