佳文回溯｜不完全考核：模糊與精細混合的政府考核分析

不完全考核：模糊與精細混合的政府考核分析

來源 | 《社會學研究》2023年第6期

作者 | 練宏、陳純

責任編輯 | 徐宗陽

本文通過田野觀察一個稅務部門連續三年的考核過程，揭示了考核的復雜運作圖景，即受制于政府科層組織的獨特制度環境，考核難以完全按照泰勒科學管理的思路來進行精細化考核，而是呈現出模糊與精細并存的混合考核實踐。其中，精細化考核只是初步實現了考核目的，之后組織通過模糊運作獲得權威控制，緩解了精細化考核的事本主義，具有“模糊的精確性”功能。本研究有助于重新解釋考核中的偏差行為、審視單向度的科學管理和呼應國家當前對唯指標論和優績主義的反思。

一、研究問題

當代政府的考核愈發強調量化管理，由模糊性考核向精細化考核轉變。模糊性考核（ambiguous evaluation）指具有較為主觀、過程動態式、指標定性化、獎懲不嚴和結果部分公開等特點的考核。精細化考核（accuracy evaluation）則指具有相對標準化、固定化、指標清晰量化、獎懲嚴格和結果完全公開等特點的考核。精細化考核遵循泰勒的科學管理和福特主義思路，自現代以來被美國、德國、西班牙等多國采納，成為一種廣為接受的制度實踐（Guillen，1994）。斯科特指出，現代國家發展的一個趨勢是借助清晰化測量工具，實施一種簡約和標準的度量政治學（politics of measurement），“如果沒有標準化、固定性的度量單位，那么可能難以有效進行集中監督或者控制性比較”（Scott，1998：30）。與之類似，中國自改革開放以來也在推進精細化考核，由最初的年終考核演變為側重日常的近距離考核；指標由定量和定性并重轉向強調以“能量盡量”的量化考核為原則；由原來的趨同性考核轉為差異化考核，強制拉開指標差距；考核結果走向公開化并做到獎優罰劣，推進干部能上能下，不能“干與不干一個樣、干多與干少一個樣、干好與干壞一個樣”。

一個令人困惑的現象是，改革開放四十余年來，雖然政府不斷推進精細化績效管理，但在實踐中模糊性考核現象仍普遍存在，甚至有些地方政府還主動或刻意保留模糊性。以本文關注的稅務部門為例，稅務在政府體系中屬于較早開展績效管理的單位。相比其他部門，它的考核體系相對完善，近幾年還建立了數字人事信息系統，能夠全面記錄、量化計算和自動提取業績數據。由此推測，稅務應是最具備實施精細化管理條件的部門，但實際調查卻發現存在諸多模糊與精細混合的現象：（1）定量指標比重趨于上升，但始終保留定性指標；（2）有些定性和定量指標可以靈活調整；（3）一些可調整指標在制定時被要求宜粗不宜細；（4）盡管定性指標總體減少，但領導評價定性指標依然保有重要位置；（5）組織內部默許輪流坐莊現象；（6）考核結果的部分公開而非完全公開，等等。圖1展示了某稅務部門考核指標分值變化，反映了稅務考核既有精細化特征，也有模糊化圖景。

考核的模糊化折射了制度設計與實際執行之間的張力。由此，本文提出如下研究問題：為何標準化和技術性較強的稅務系統難以做到理想意義的精細化考核？模糊性生成的制度環境是什么？進一步而言，如果模糊性考核重要，為什么沒有全部替代精細化考核？精細化考核的意義何在？

二、文獻評述

為了解答上述問題，我們檢索了相關文獻，梳理現有研究關于模糊性考核現象的解釋。經過分類，至少有如下兩種類型的解釋。

（一）技術角度的解釋

這一角度的研究認為模糊性源于技術設計不足，具體分為三種情況：第一，技術信息不足。由于考核沒有建立或利用各類客觀數據庫和信息庫等，績效評估缺乏科學依據，形成人為主觀性的考核（尚虎平、趙盼盼，2012）。第二，技術統計不足。一些考核數據沒有給統計部門匯總和審核把關，導致考核的主觀性強，自話自說居多（崔述強等，2006）。第三，指標難以完全量化。蔡立輝和劉曉洋（2016）也認為實際考核過程很難把所有信息量化，使得考評者不得不憑主觀感覺打分，損害考評的公平性。文宏和郝郁青（2017）從政府職能出發，認為政府部門具有職能多樣性、工作復雜性等特征，使得很多工作無法被量化。

這一角度的研究以科學管理的精細化考核為參照，認為模糊性考核源于客觀技術的不足，具有一定的啟發性。但是，這一角度的有些觀點值得商榷。第一，隨著信息技術發展，當代政府的信息收集、信息統計及指標量化等能力均大大提升，并不像歷史上的政府那樣不太擅長數目字管理（黃仁宇，2015），上述文獻可能低估了現代政府駕馭統計信息的水平。第二，無法解釋刻意模糊現象。這一角度的研究難以解釋像上文稅務部門所表現的刻意模糊行為，即稅務部門在技術上明明可以把指標量化，卻主動不量化。因此，技術角度的解釋可能存在局限，正如諾斯等人所言，需要謹慎看待技術的作用，技術有時是結果而不是原因（North & Thomas, 1973）。

（二）權威角度的解釋

與技術視角的解釋不同，這一角度的研究認為模糊性并非技術不足，而是出于組織的調控需要。倘若考核完全精細，將不利于組織對考核的靈活調整與內部控制，反過來會削弱組織權威。王漢生和王一鴿（2009）指出，不可量化的任務體現更為純粹的政治權威關系；如果所有任務都被量化，則上下級政府的權威關系將被稀釋甚至消解，而這不利于應對基層政權運作和地方社會治理的復雜性和多樣性。這一觀點從權威能動性角度解釋了模糊性現象存在的原因。另外，還有一系列研究也注意到權威在政府行為中的作用。關于環保局考核的研究指出，上級政府通過內部權威關系尤其是目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權的不同組合變化來調節上下級關系，激勵環保系統官員有效實現減排目標（周雪光、練宏，2012）。周黎安（2014）在行政發包制的研究中也指出，上級政府常常通過行政權控制、財政權分享與結果控制等方面的不同組合，實現對下級政府的有效管理。

上述權威視角的解釋比技術視角更具啟發性，它基于對政府內部運作的田野調查，揭示了模糊性的另一種動因，即組織通過模糊性獲取權威，掌握考核主動性，進而形成組織抓手。當然，權威角度的解釋也留有一些問題尚待研究。其一，既然模糊性考核有助于權威關系的建立，那么為什么沒有完全替代精細化考核？精細化考核的作用何在？其二，考核中的權威有助于應對復雜多樣的制度環境，那么復雜制度環境指的是什么？其三，模糊性運作既然可以增強權威控制與調節，那么背后的微觀運作機制是什么？

本研究在權威視角基礎上，試圖做出進一步的推進，意在揭示模糊與精細并存背后的制度成因及其微觀運作機制。文章接下來的內容安排如下：首先，介紹精細化考核的運作特征。其次，分析模糊性考核的修正調整。最后，分析考核面臨的制度環境，以及在制度環境之下如何通過模糊考核獲取權威控制。

三、獎優罰劣：精細化考核的運作分析

為便于理解，先介紹稅務局考核的組織背景，然后展現精細化考核過程。

（一）研究背景

從2018年到2020年，我們的研究團隊利用田野調查方法，在一個副省級城市的區稅務局（簡稱“Y”局）進行了長達三年的蹲點觀察。研究人員以績效辦經辦人員的身份，每年數月在Y局上班，參與了Y局績效考核組織實施的各個環節，在日常工作環境中觀察記錄了上下級部門及內部同事的大量交往互動。Y局具體的考核方案詳見表1。

Y局屬于中央垂直管理體制，人事和財政均由市稅務局負責。2018年機構改革后，Y局由原來的區國稅局和區地稅局合并而成，被定為正處級。在市稅務局組織的歷年考核中，Y局總體成績居全市前列。表1呈現了Y局的績效考核方案，包括組織績效和個人績效兩部分。考核流程如下：首先，國家稅務總局在第一季度經過三次征求意見后，正式下發總局機關和省稅務局的考核體系。其次，省稅務局制定省局機關和市稅務局的考核體系，市稅務局制定市局機關和區稅務局的考核體系。再次，區稅務局考核科按照月考核、季度考核、半年考核和年度考核等時間節點，把考核成績錄入績效系統。最后，區稅務局按季度召開績效講評會議，年終考核結果由區稅務局黨委會議審議通過并公布。

（二）精細化考核的運作

精細化考核的初衷是借助分類和量化工具，形成相對公平和可比的考核體系，然后進行獎優罰劣，最終產生激勵先進、鞭策后進和你追我趕的組織氛圍。Y局的考核正是在這一思路下進行的。表2呈現了精細化考核的具體過程。

首先，形成一套可衡量、客觀的競賽指標。如果考核基于一些模糊和主觀的標準，成員可能無所適從。為了防止指標模糊造成的激勵效果弱化，稅務系統采取了諸多措施：（1）提高定量指標的占比。如表2所示，2018—2020年的定量指標比重總體上升，由2018年占指標的65%上升穩定至2020年的71%。（2）增強過程性考核。考核節點分為月考核、季考核、半年考核和年度考核四種類型，其中年度考核的指標數量不超過指標總數量的30%。（3）業績數據的客觀化。對那些有明確考核標準的績效指標進行成績錄入時，考核科要求被考核主體提供日常工作臺賬或系統截圖作為佐證材料，作為業績客觀真實的保證。

其次，成員成績相對可分離和可比較。有些政府工作需要通力合作，如果考核沒有區分群體與個體的貢獻，容易弱化激勵。為此，稅務系統做了兩個方面的努力。（1）區分主辦和協辦。例如一個全局重點工作同時涉及主辦和協辦科室，若市局對區局這一工作加分，主辦科室可獲得所有加分，同時協辦科室獲得加分分值的50%；如果加分項目涉及不止一個主辦科室，則各主辦科室需共享市局加分。若市局對區局扣分，則主辦科室在承接失分的基礎上，又會將失分按工作情況分配給協辦科室，最終由主辦和協辦科室共同承擔失分。（2）區分個人績效與組織績效。從表1可以發現，職位越高者，個人績效與組織績效掛鉤比例越大，這可以讓領導者站在組織整體考慮問題，為組織負責；職位越低者，個人績效與組織績效掛鉤比例越小，但其三成的成績由更了解情況的部門領導來評價。由此形成一種相互傳導的效果，即領導為組織負責，個體為領導負責。

再次，成員努力與最終考核績效關聯。倘若成員無論如何努力，成績與努力之間的關聯很弱，激勵效果則會降低。為了保證成員的努力與成績存在較強關聯，稅務系統限定了兩個內容。（1）限定上下級均不可調整的指標內容。表2顯示不可調整內容包括承接市局指標、共性指標和基層評價，這些指標占比從2018年的65%上升至2020年的74%，激勵組織成員通過自身努力影響最終考核成績。（2）除非出現不可控因素，否則不在年度內對考核標準進行調整。2019年，市稅務局下發的績效考核規則顯示，“年度中間原則上不可對績效指標的完成時間和考評標準進行調整。因不可控原因確需調整的，由相關單位提出申請，績效辦審核并提出意見后，報分管績效工作的局領導審核，再由績效辦提交績效考評委員會進行審議”。考核標準的固定化，限制了隨意調整的可能性，有助于形成可置信承諾。

最后，拉開成員間的業績差異。如果所有人的績效都保持相同，那么大家都成了優勝者，可能誘導偷懶。為了防止這種情況出現，稅務系統進行了精心設計：（1）設立強制拉開差距的指標（簡稱“強制拉差指標”）。從表2可以看到，強制拉差指標占比不斷變大，從2018年的16.9%上升至2020年的39.2%。（2）加大不同檔次的得分差距并限定優秀比例。表2顯示領導評價指標分為優秀、良好和合格，對應標準分值是100%、90%和80%，并限定優秀比例或人數不得超過50%或10個。（3）對考出差異的部門加分。為了防止一些領導做“老好人”，不愿拉開下級考核結果差距，上級通過設置額外的加分項目，激勵大家盡量考出差異。

（三）獎優罰劣：精細化考核的目標

以上考核運作旨在精細化管理基礎上進行獎優罰劣，達到激勵效果，具體包括如下措施。第一，開展績效講評督促。區局每季度召開績效講評會議，公布市稅務局對區局的考核成績，并由局長對下一階段考核提出相應要求。第二，制定獎優罰劣規則并公布結果。區局根據考核績效，在干部選拔、評先評優和人才項目等方面進行獎優罰劣，并公布所有信息。其中獎優指：（1）排名前兩位，次年將被優先提拔，年度增加2個優秀名額；（2）排名連續兩年上升且累計上升位次最大，次年優先提拔，年度增加1個優秀名額；（3）連續兩年第1段，年度個人績效第1段比例從40%提高到50%。罰劣是指：（1）排名末兩位，次年減少1個科級晉升名額，年度減少2個優秀名額；（2）排名連續兩年下降且累計下降位次最大，次年減少1個科級晉升名額，年度減少1個優秀名額；（3）連續兩年均排名末位，部門主要負責人認定為不適宜擔任現職的，予以調整。

從上面看到，稅務部門連續三年的考核，試圖解決指標量化程度不高、只考部門不考個人、隨意調整標準、分數差距小等問題。這一精細化考核類似淘汰賽模型（Lazear & Rosen，1981），其核心機制是相對績效考核，即比較成員業績的相對排名而非絕對排名，以剔除一些共同的、未被觀察的噪音因素，增強考核精確度。在此激勵模式之下，部門及成員為了贏得考核而競相努力，以取得比其他考核者更好的排名或段位。

四、限高、穩中與托底：模糊性考核的修正調整

以上只是呈現了考核的部分故事，田野觀察也揭示了另一部分圖景，即Y局后續通過一系列模糊化運作，把原來精細化的獎優罰劣規則調整為限高、穩中與托底規則。接下來，先介紹模糊性考核的運作特點，然后展現限高、穩中與托底的微觀案例。

（一）模糊性考核的運作

首先，定性指標的制定相對粗放。在上節展現的精細化考核中，定量指標占比雖有波動但趨于上升，定性指標僅剩三成，集中在部門重點工作、領導評價和一部分加減分項目中。田野調查發現，為了增強對這些指標的控制，上級要求標準制定宜粗不宜細。2018年1月，Y局召開領導小組會議審議績效考核方案。黨委書記表示今年因為是機構改革，所以是比較特殊的一年，無論是市局明確的政策傾斜要求也好，還是照顧原國地稅干部的心理也好，都需要績效管理作為調節工具。分管績效考核的副局長問考核科科長今年有哪些指標可以用來調節，考核科科長表示按照往年情況，像領導評價指標和一些加減分項目是可以調整的，尤其領導評價指標對最終考核能夠起到一錘定音的作用。隨后黨委書記要求考評標準不用寫得太詳細，不然到年底不好調整。最后，考核科把領導評價指標如全面從嚴治黨、重點任務落實、工作質效和工作創新等只作大方向描述，沒有明確規定細節，以增強后續調整空間（田野資料20180125）。

其次，保證指標的靈活調整。在精細化考核中，承接市局指標、共性指標和基層評價屬于市稅務局有明確要求的指標，區局無法調整（如表3所示）。部門重點工作、領導評價和加減分等指標則像一種自選動作，市局沒有明確要求，區局可以調整。另外，一般認為定量指標沒有調整空間，但實際觀察表明一些定量指標也可以調整。表3顯示承接市局指標（定量與定性）、共性指標（定量）、基層評價（定性）均無調整空間，而領導評價（定性）、部門重點工作（定性）及加減分指標（定量與定性）均有調整空間。這反映了指標調整不完全由定量或定性類型決定，而是受到上級的規定動作限制。如果上級沒有明確框定，則下級可以同時對定量或定性指標進行調整。

再次，考核標準非固定，以應對政策環境變化。田野調查發現，考核標準很難像精細化考核所述的那樣保持年內不調整，而是至少面臨兩輪調整：一是在全國兩會結束后的五六月份，根據兩會精神，調整部分考核方案；二是在上半年工作已經結束的八九月份，根據經濟發展等情況調整稅收政策，修正考核方案。2020年，國家稅務總局發現，即使每年有季度性的指標優化調整，也無法滿足經常變化的實際工作需要，于是設立了動態調整機制。2020年4月，Y局召開績效講評會，考核科科長通報了上級動態調整機制的消息，分管考核的副局長表態道，“既然上級正式提出了動態調整，那我們就只能做好思想準備，積極應對每一次調整，各部門應該加強與市局對口處室溝通，第一時間獲知指標的考評動向，變被動為主動”（田野資料20200401）。

最后，增強領導對業績結果的可控性。如果完全按照精細化考核的走向開展考核，可能產生一些非預期后果，例如差距過大、公平性不足和淘汰實際努力者等。為了增強對業績結果的可控性，Y局形成了一些隱蔽的微妙過程。（1）領導評價指標的權重調整。表4顯示2018年主要局領導、分管局領導和其他局領導在領導評價指標上的評分權重各占1/3。2019年和2020年，三者權重調整為40%、30%和30%，局長的決策權重提高了。（2）維護主要領導的決策優勢。如表4所示，在部門重點工作指標的考評上，主要局領導的決策權重仍是40%，同樣強調主要領導的決策優勢。（3）先由副局長評分再由局長評分。對部門重點工作和領導評價指標進行評分時，局長要求先由各副局長評分，這樣局長不僅可以參考各副局長的打分情況，還可以對各部門的總成績進行最終把控。表4呈現了模糊性考核的整體情況。

（二）限高、穩中與托底：模糊性考核的目標

田野調查發現，以上一系列靈活運作旨在限高、穩中和托底。限高指獎勵優秀者時，除非其實力不可撼動，否則讓排位靠前的成員，輪流拿排名前兩位，以提高前列優秀者的積極性。穩中指激勵中間層，有時讓排位處于中間的成員輪流獲得第一段/檔/等/梯隊的業績，提高中間層的積極性。托底指保護末位者，除非其觸犯底線，通常適當照顧，即業績差者輪流拿末位，防止其連續兩年處于末位而被調崗。圖2a和圖2b的示意圖對比刻畫了這一過程。此外，考核也強調部分而非完全公開排名信息。例如2020年9月，Y局召開上半年績效講評會議。在開會前，分管局長要求考核科在制作會議PPT時只公開成績第一段的部門，其他部門自行到績效管理系統查詢成績（田野資料20200903）。這一選擇性公開旨在刻意模糊化，有助于保護業績落后者的“臉面”，使組織氛圍相對融洽。

（三）案例呈現：限高、穩中和托底的微觀運作

為便于進一步理解，接下來展現2018年至2020年我們在稅務局的田野觀察案例，以更好呈現考核的微觀細節與過程。

1.限高

案例1：加減分方案的三易其稿。在Y局一次加分項目的分數分配中，Ａ科獲得加分0.5分，按照規則可以將0.25分分配給協辦科室。但是，在年終考核中，各科室之間存在直接競爭關系，因此，A科在上報的第一稿加分方案中沒有提報協辦科室（如表5所示）。局長看到第一稿后電話聯系A科室科長，詢問加分事項的工作情況，得知除A科外，B、C、D三個科室也參與了該項工作后，要求A科將這三個科室納入協辦，形成第二稿加分方案。2020年２月，各部門總成績出來后，局長又一次致電A科科長，“B、C、D三個科室和你一樣作為主辦科室吧，這樣協辦科室可以列多幾個部門，你把局里這些科室都加上，給大家都加點分讓大家都開開心心的，這樣明年做工作他們才有動力！放心吧，這個加分分配出去不會影響你的排名，就是因為不會影響排名我才讓你改的”（田野資料20200221）。在最后形成的第三稿加分方案中，A、B、C、D四個科室共同作為主辦部門，另有五個科室作為協辦部門，共有九個部門得到加分。

案例2：前面排位的輪流坐莊。業績獎勵通常有排名、劃段與進步三個維度，其中劃段比排名容納的名額多，因此，當排名無法滿足中上者的需求時，可以用段位間的輪流坐莊替代解決。某稅務所所長透露，“第1段總共5個名額，常年處于優勢的兩個稅務所占了2個，意味著剩下7個稅務所要競爭3個第1段名額。領導考慮輪流坐莊，大家輪流拿第1段”（訪談資料20200425）。其實這一限高邏輯不僅反映在區局，市稅務局也有相似行為。2017年，市稅務局分上下半年對各區局的“信息公開”指標進行考核。由于Y局分管信息公開的副主任非常重視該項工作，上半年考評時Y局在全市11個區局中被評為第1段。下半年考評前，副主任按照考評標準計算出Y局積分依然遙遙領先，下半年也有望被評為第1段，但最終考評結果顯示Y局下半年成績僅被劃為第2段。市稅務局經辦人員私人解釋道，“該指標被領導拿來平衡了，你們11個區局輪流坐莊”（訪談資料20180108）。

2.穩中

案例3：補償機構改革的受損者。2018年機構改革后，國地稅合并，原本兩套領導班子合并為一套，領導編制數量減少。為照顧機構改革受損者的心理，市稅務局要求各區稅務局在績效考核中對正職轉副職（簡稱“正轉副”）干部有所傾斜。2019年1月，考核科計算排名時發現，某“正轉副”干部成績排名靠后，劃段位于第2段。考核科把這一難題匯報給局長，局長要求這位干部的分管局長調整領導評鑒分數，讓其成績進入第1段。考核科科長事后透露，“其實局長本意也不想讓分管局領導調分，最好的辦法是局長這邊調分，但是這位干部的上半年成績太低，只靠局長調整分數也救不了他”（訪談資料20190124）。另外，由于國稅人員比地稅人員多，為了照顧地稅干部的心理，國稅出身的局長在第1段的人數比例上也有所平衡。最終評分結果是原國稅干部比原地稅干部的第1段人數只多一個，這樣不至于讓兩支隊伍的差距太大，引起原地稅干部的不滿。

案例4：調整付出實際努力的部門排名。由于機構改革，從2018年第二季度開始，某后勤部門就著手籌備國地稅合并事宜，工作業務涉及辦公場地規劃、工作設備采購和干部就餐協調等，加班時間遠多于其他部門。這一后勤部門的工作屬于輔助類業務，成績排名長期處于第2段。由于工作量增加，局領導能夠感受到該部門的實際付出，但是按照年初制定的考核方案，這些實際付出將不會得到體現。為此，局長決定進行調整，在進行領導評價指標評分時，特意給予該后勤部門優秀名額，使其三年來第一次登上第1段位置。

3.托底

案例5：股員的輪流坐莊。2020年4月，考核科下發第一季度領導評鑒工作的通知，一個稅務所所長打電話向考核科抱怨，“我覺得領導評鑒評分方式很不好啊！這個指標完全是把考核壓力轉移給主管領導嘛，直接由主管領導評鑒分數，來決定干部的排名和段次，這樣會把矛盾全部集中到主管領導這里來的。天天都有人來我這里吵，我真的不知道要怎么辦”（田野資料20200409）。實際上，許多稅務所私下都采用輪流坐莊的辦法，一位稅務所所長在聊天中透露，“連續兩年末位的又要換崗，那就只能我們主管領導去調整咯，去年你末位，今年就別讓你末位”（訪談資料20200513）。

案例6：局長的苦惱。在2018年的年終考核中，某科長因不想承擔責任，采取抽簽方式決定部門末位人選。這一消息被其他部門知曉并擴散，在Y局引發了不小的轟動。這件事傳到局長耳中，誰也想不到局長竟非常高興！因為他一直苦于尋找科長末位人選，現在終于可以“槍打出頭鳥”。隨后局長在全局性會議上佯裝不高興，嚴肅批評這位科長，“這是原則性錯誤！”最終該科長當年的個人績效被評為末位。2019年年終考核時，局長又陷入考慮末位人選的苦惱，在辦公室來回踱步。臨近考核截止日期，局長要求人事科把近兩年已晉升的名單整理出來，從中挑選一位去年已晉升但今年工作完成一般的科長作為末位，并跟分管局長解釋，“評為末位，不是代表他工作做得差，只是權衡后，選了一個影響最小的人作為末位，畢竟他去年剛晉升，近幾年也不會再晉升了。如果今年晉升的是他，我肯定會考慮的，不會讓他末位”（田野資料20200106）。

以上一系列案例表明，組織的模糊運作為考核的修正調整提供了靈活操作空間。一方面，通過調整部門重點工作、領導評價和加減分等指標對一些特殊部門進行照顧，縮小部門間分差，減少部門間的考評矛盾。另一方面，通過調節領導評鑒指標對一些特殊個體進行補償，體現其實際努力水平。由此可見，考核并不完全是精細化思路，它需要保留一定程度的模糊性，以對理想意義的獎優罰劣規則進行調整，形成更契合實際工作環境的限高、穩中和托底規則。

五、制度環境、刻意模糊與權威控制：一個解釋框架

上面介紹了考核的靈活運作，但并未提供理論解釋。一個需要回答的問題是考核為什么要留有口子、刻意保留部分模糊性？我們首先分析制度環境壓力，進而揭示精細化考核的困境，最后考察模糊性考核的功能。

（一）制度環境壓力

考核離不開制度環境的影響。政府在考核時至少面臨三個方面的制度環境：相對績效的弱比較、上下級人事關系的強連帶和政策環境的多變性。這些特征使其區別于企業考核，反映了政府科層組織的特殊處境。

1.弱比較的結構環境

在理想狀態中，組織可通過制度設計保證各個部門進行相對比較，產生令人信服的考核成績。但是田野調查表明，組織受到一些結構因素影響，難以做到精細的績效比較。

例如在業務科室中，一些稅務所因管轄企業較多，績效考核具備先天優勢。此時，業績與成員努力關聯不大，而是跟所在組織結構中的地位有關。同理，在行政科室中，辦公室、人事科等部門經常與領導接觸，這一結構特性使得局領導更能夠直觀感受到他們的工作付出。與之相比，后勤、財務等部門每年工作大同小異，被局領導習慣性地視為輔助部門。另外，紀檢部門一直處于結構劣勢，在基層評價的考核中常年排名倒數。該部門科長表示，“沒辦法，我們部門的工作很容易得罪人，你看各種揭發檢舉，還有今年嚴查酒駕、醉駕，這些都是吃力不討好的事情，稅務所怎么會給我們高分呢？”（訪談資料20191227）

上述內容表明，在相同努力的條件下，一些科室因常年占據結構的核心位置，比那些處于結構邊緣位置的科室更易獲得較好的績效。這就意味著如果僅按照精細化考核思路，不采用其他手段調節，將導致成員的努力付出與回報不一致，引發不公平問題。

2.強連帶的人事環境

按照理想的組織形態，政府內部的上下級關系至少有兩大特點：一是人事流動是流暢的，可以按照獎優罰劣原則進行考核結果運用，推進干部能上能下；二是上下級是一種嚴格的科層或等級關系，下級對業務獨立負責，如果表現不佳，上級不負有責任，全然由下級自負全責。

但是，在實際運作中這兩個假定均不能成立。首先，與私人部門相比，政府等公共部門的人事流動性相對較低，呈現非違規不退出的“終身制”或“鐵飯碗”。其次，上下級之間是一種相對扁平的利益和責任連帶關系，而非純粹的等級化關系。這一關系意味著上級否定下級可能會打擊下級士氣，削弱下級未來的政策執行配合或支持。當面臨問責時，直接上下級是一個隱性的責任共同體，下級表現不佳，表明上級領導不力。在此約束下，上級會盡可能保護下級。

因此，在上述人事特征下，組織無法完全獎優罰劣，并嚴格做到人事能上能下，相反還要通過各種舉措力求同事間的關系融洽。例如案例1中加減分方案三易其稿和案例2中的稅務所輪流坐莊，均旨在削弱過度競爭，防止人事關系惡化。

3.非穩定的政策環境

一般認為，相比企業面對不確定的市場環境而言，政府面對著更加穩定的政策環境。由此推之，在政府考核中，年初制定標準后，全年可以保持不變，后續按照既定考核政策穩定推進即可。

然而，這只是部分反映政府的環境特征，在稅務部門實際考核中，年初制定的考核政策常常受到上級政府的政策調整影響。首先，政府每年會在不同季度進行政策調整。例如稅務部門年初制定的考核方案在第二季度會根據全國兩會精神進行修正，在第三季度再根據上半年完成情況進行調整。另外，動態調整機制的出臺意味著考核方案無論是時間節點還是調整內容都充滿變化。除此之外，案例3和案例4表明機構改革也是一種不能忽略的政策環境，它通常在若干年之內會發生變化。一旦變化，除了當時的機構合并或增減，還牽涉到后續幾年的政策磨合。這意味著考核制度無法保持靜態、單一或穩定，而是需要不斷修正調整以滿足多方關切。

總之，上述內容反映政府內部的政策環境充滿非穩定性，除了年內的季度政策變化、年內不定期的動態政策調整，還面臨若干年一變的機構改革。這些政策環境的不穩定性意味著年初制定后不再調整的靜態精細化考核在變化的環境面前將顯得較為被動。

（二）精細化考核的困境

上述內容表明，在制度環境影響下，精細化考核面臨一系列問題，包括相對績效的弱比較引發不公平、過度競爭惡化同事關系、只關注優勝者導致整體激勵不足、靜態考核無法應對政策環境變化，等等。一般而言，當面臨上述問題時，組織可以通過權威介入，以補償處于結構劣勢的部門、削弱過度競爭、形成整體激勵和提高考核彈性等方式來解決。然而，在精細化考核背景下，一個管理困境是組織權威不僅不能增加，反而被不斷削弱，這背后至少存在三個復雜而隱微的組織機制。

1.規則的平等化機制

技術化的精細考核具有普遍主義原則和平等化傾向，不僅約束下級，也約束上級，這使得當負責考核的上級進行靈活調整時面臨著規則約束。正如韋伯所指出的，“理性化的規則讓正式化的非人格化因素占主導地位……不管對象是誰，每個個體都獲得了正式過程的平等對待，科層體系的發展大大推動了身份地位的平等，這是理性化規則發展的一般趨勢”（Weber，1978：225-226）。也有研究指出，“規則起到了使成員的身份地位極大地趨于平等的作用：那些運用規則并監督規則執行的人，同那些受規則支配的人一樣會受到規則的制約”（孔飛力，1999：250-251）。法國社會學家克羅澤爾（Michel Crozier）強調，理性化的規則存在一種悖論，它在約束下級的同時，也在限制上級權力（Crozier，1964）。

2.由權威控制者變成數據統計員

一般認為，上級可以在精細化考核中掌握主動性。但是，在精細化考核背景下，決策已由數據主導，上級變成了一個普通的數據統計員，其權威遭到統計數據的削弱。正如布勞對美國政府考核的研究所指出的，評估下屬是上級的主要職責，如果評估完全依賴于統計指標，那么上級的職責就被簡化成一個普通職員的工作，這不僅使上級的工作固化，還會破壞他在下屬中的權威（Blau，1955）。回到中國語境，陶然等人在批評周黎安的晉升錦標賽模型時強調，“中國這樣一個重視集權的政治體系中，如果下級官員的政治升遷與客觀的、可衡量的競賽指標掛鉤，那么上級領導將在很大程度上喪失其在官員任命上的最終控制權，而對下級官員任命的最終控制權，恰恰是當前政治體制的一個基本特征”（陶然等，2010：17）。由此可見，精細化考核將使權威下移或平均化而非上移，上級的身份由監督控制者變成一個數目字管理員或文書操作者，權威由此旁落。

3.下級適應性預期限制上級調整

為保證組織在常規環境中的穩定運作而設立的精細化考核在增強下級適應性預期的同時，也使得下級在環境變化、上級須調整考核方案時不愿意改變原來的游戲規則。換言之，在精細化考核條件下，成員熟悉了考核規則，知曉了自己的努力方向與范圍，倘若上級突然修訂或靈活調整，將破壞成員的適應性預期，由此觸發下級抱怨甚至抵制。受制于科層壓力，下級雖然不會公開抵制，但可以采取消極反抗或討價還價作為應對措施。故此，精細化考核在增強下級穩定預期的同時，也限制了上級的靈活調整能力。正如孔飛力的研究所指出的那樣，“規章條例在為下級的職責劃定某種邊界的同時，也為他們提供了一定的保護，使他們得以對抗來自上級的專斷要求”（孔飛力，1999：250）。

總之，不可否認，精細化考核對組織運作的貢獻巨大，它是一種指揮棒和風向標，確保了成員的穩定預期和組織的常規運作。但是，精細化考核也會帶來一系列問題。（1）對下級而言，相對績效考核受到結構優劣影響，導致個人成績與實際努力不完全匹配，引發不公平問題。（2）對上級而言，上級由權威控制者變成了數據統計員，權威旁落，無法根據環境對考核規則進行調整。（3）對組織而言，精細化考核偏重激勵優勝者而無法實現整體激勵，可能誘發過度競爭而破壞融洽的組織文化，更加麻煩的是組織的權威下移甚至平均化，使得組織缺乏抓手，降低了在復雜環境下的問題解決能力。

（三）引入模糊性考核：刻意模糊與權威控制

田野調查發現，當精細化考核面臨問題時，組織主動或刻意嵌入模糊性，生成靈活性，用于權威調節，糾正精細化考核帶來的諸種問題，提高應對環境的組織能力。下文將分析組織通過嵌入模糊性獲取權威控制的微觀機制。

1.從信息對稱到信息不對稱

精細化考核意在保證上下級的信息對稱，以生成下級的穩定預期和組織的常規運作。與之不同，模糊化考核則是有意讓上級掌握一些不為下級知曉的信息，制造信息不對稱。例如局領導要求定性指標制定宜粗不宜細、部分指標留有調整空間、考核標準非固定化等舉措均反映了與傳統的委托代理理論不同的地方（Holmstrom & Milgrom，1991），后者意在消除上下級之間的信息不對稱，而這里則是刻意制造上下級之間的信息不對稱。

從信息對稱到信息不對稱，看起來是信息問題，實則是權威運作問題，背后反映了信息與權威的微妙關系。信息對稱意在將紛亂復雜的考核過程標準化、固定化與清晰化，最終增強考核的可信度。但實際上還需要一個信息不對稱的過程。通過信息不對稱生成權威運作的空隙，便于上級對完全清晰標準化所帶來的弊病進行糾偏，緩解環境變化帶來的組織緊張。在這里，信息不對稱生成制度縫隙主要借助于兩個微妙的過程：一是信息類型由同質走向異質，造成多向度的信息過程，使上級掌握著不為下級知曉的關鍵異質信息，獲得對整個考核的控制、調節與引導；二是信息加工由自動提取數據變成自動與人為雙頭并進，為上級的信息加工和信息選擇提供機會。

2.從事前約定到執行博弈

考核并非是事前約定后就不再更改，而是伴隨著執行過程中的種種博弈。例如在案例中，為了讓更多科室有干勁，局長在加分環節與那些想獨享的科長博弈，希望他們讓步；為了彌補機構改革的受損者，局長勸說下屬調整分數，讓受損者的排位上升；為了補償在國地稅合并中付出轉多、貢獻突出的后勤部門，局長需要調整領導評價指標。

以上表明，考核制度并非是靜態的，而是一個動態運作過程。由于原初制度無法考慮和覆蓋所有方面，只能讓實施者進行博弈，從而賦予其足夠的調適空間。否則，一切按單向度的制度規定，容易造成考核的固化和教條虛設，無法應對組織內外環境的變化與需要。因此，制度決策過程和執行過程是一個整體，事前約定的制度決策過程塑造了相對穩定的預期，而事中事后的制度執行過程通過政策的再界定與再調整，讓制度具有充分的靈活性和彈性，保有組織在具體實踐過程中的權宜性。正如馬奇（March，1988）所言，執行過程是組織決策過程的延續，一個沒有考慮執行過程的決策是一個不完整的決策。

3.從前臺展演到后臺運作

精細化考核類似于前臺程序標準化運作的展演，而模糊性考核則是后臺組織調節的非制度化呈現。在上述案例中，考核結果的部分公開、增強領導者的決策權重以及副局長先評而局長后評等方式均體現了組織的后臺運作邏輯。相比前臺嚴格的形式化程序，后臺博弈往往更加復雜，需要考慮平衡諸種因素，包括外部政策環境多變、業績測量不準所引發的公平問題以及非流動不退出的政府特殊人事關系等。在此情況下，如何通過后臺進行考核的局部調整、制度擴展和優化就顯得非常重要。

這背后隱含的道理是，在復雜制度環境之下，組織運作需要同時擁有前后臺設置（Goffman，1969）。前臺的精細化考核將考核的激勵方向以最為簡化和明晰的方式呈現出來，最大程度減少復雜性、隨意性和波動性。但是，只有前臺是遠遠不夠的，后臺可以對信息進行重新辨識、篩選和組合，建立一套屬于組織或上級有辨識度的考核系統。通過前后臺相互補充的組織考核過程，最終造就一種多主體結構和多重性空間，增強考核制度運行中的變異性和權威控制。

4.從事本主義到詮釋解釋

從案例中可以看到，在組織考核中，領導層之間和上下級之間會頻繁溝通、互動和解釋，例如領導小組的專門會議、末位人選挑選的商量和考核結果多次調整的溝通。這反映出組織考核過程并不僅僅是精細化考核的事本呈現（Weber，1978），還體現出組織自身的意義解釋和詮釋（Daft & Weick，1984）。

由此看到，不能把考核過程簡單理解為一種量化文本的照念照搬，而要注意到在具體實踐過程中嵌入了解釋和詮釋，它至少有三大功能。首先，領導層之間的溝通互動，有助于增進組織上層的共識，形成權威抓手，避免對一些重點問題做碎片化的分散決策。其次，上級對下級的日常溝通，通過運用關鍵事件和典型個案對一些矛盾、困境和難點進行重點講解，有利于強化決策參與者和接收者的感受力和信任度。最后，上級對業績不滿者“做工作”，帶有一種安全閥性質的制度化解功能，發送了上級對下級抱怨予以重視或關切的信號。通過一系列非事本化的組織解釋過程，信息得以重新編碼、篩選和組合，多級、多重和多向度的詮釋得以展開，給組織留出了足夠的空間。總之，這是一個文本再詮釋或再演繹的過程，也可視為意義建構、意義衍生和權威控制過程，體現了實踐的不確定性。

上文展現了一系列通過模糊運作獲取權威控制的機制，它把可能陷入僵化的考核實踐重新活躍起來，打破過度精細化考核的慣常邊界，留出獨特的韌性或彈性的空間，從而為整體激勵賦予真正的氣息和活力。由此也可以看出，考核并不是一個簡單的考核問題，而是一種治理術（governmentality），它由信息重新編碼、執行博弈、前后臺交替和詮釋解釋等一套復雜操作組合而成，形成了信息場域、博弈場域、空間場域和話語場域，為組織留出大量彈性空間和余地，這有助于提高地方政府在復雜人事環境下的問題解決能力。

六、總結：不完全考核

組織經濟學的不完全契約理論指出，受到有限理性和機會主義等因素影響，組織訂立的契約通常是不完全的（Hart & Moore，2004，2008）。從廣義角度看，我們可以把真實世界的政府考核理解為一種契約，即上級基于精細化考核和下級簽訂了付出與回報相關聯的激勵契約。從以上分析看到，這一契約也是不完全的。受到制度環境（弱比較的結構環境、強連帶的人事環境和非穩定的政策環境）影響，上級無法按照精細化考核達成契約，由此引入模糊性考核，借由信息對稱到信息不對稱、從事前約定到執行博弈、從前臺展演到后臺運作、從事本過程到詮釋解釋等一系列機制獲取剩余控制權，解決由純粹精細化考核所引發的一系列問題，如業績不可比削弱公平、局部激勵而非整體激勵、過度競爭惡化同事關系、靜態規則難以應對環境變化和上級權威削弱，等等。由此，我們可以把這一考核特征概括為“不完全考核”。圖3是本文的解釋框架。進一步看，這一研究可以帶來三個方面的思考。

第一，反思單向度的科學管理。在現代社會，理性的計算精神、道德中立的技術觀念和工程化的社會管理模式已經滲透到各類組織之中，單向度的科學管理日益明顯（Taylor，1911）。在這一技術理性不斷擴張和蔓延時，現代組織越來越變成一個沒有“人”的組織，大家只是遵照技術程序和規則行事，毫無獨立思考和價值理念，呈現按部就班、謹慎行事和嚴守規章的非人格化特征，最終把手段當作目標，以工具價值代替最終價值。有學者在研究企業的績效考核時指出，“沒有一個測量系統能夠完美捕捉績效的所有重要方面和成員需要為組織付出并促進組織成功的所有行為。指標測量只是一個大綱，對行為起引導作用而已，它在實際執行中不可能有如此強大的作用，以至于可以替代組織所必需的判斷與智慧”（Pfeffer & Sutton，2000：153）。除了企業領域，近年來國內外教育領域也出現了對于過度單一化指標評價體系的反思，例如，國家最近發文要扭轉唯指標論的教育評價導向。另外，哈佛大學教授桑德爾（Michael Sandel）從道德哲學角度反思優績主義給教育帶來的非預料性后果，強調優績主義的成功觀雖然選拔了優秀人才，但也造成了精英的傲慢，使成功者深信其成功是自身努力的結果，忘記了背后幫助其成功的結構和運氣，進而輕視比自己不幸和缺乏資格的人（Sandel，2020）。這一優績主義將固化社會階層、擴大貧富差距和助長階層對立，因此應該反思教育的本質追求、工作的價值尊嚴和成功的意義所在。總之，本文所關注的精細化考核，雖然暫未導致上述組織后果出現，但至少也從另外一個側面表明，需要反思當下過度技術化、統計化的現代管理趨勢，應該把人的主體地位、創造性及價值理念重新找回來，發揮其主動性，以應對過度理性化所可能引發的系統性后果。

第二，重新看待考核的偏差行為。已有文獻指出，政府考核過程常常存在許多偏差現象，例如輪流坐莊、模糊指標以及考核結果部分公開等，認為這些偏差行為降低了考核有效性（姜曉萍、馬凱利，2005；劉昕，2007；唐健、方振邦，2017）。本文研究則表明，如果跳出規范視角進入地方政府的實際運作情景中，則會發現上述特征并非是簡單的偏差行為，而是復雜制度環境的必然產物，甚至在某種意義上具有對技術主義進行糾偏的功能與作用。首先，輪流坐莊看似平均主義，實質是對前位、中位和末位進行適當調整，讓不同層次的隊伍都有盼頭與期望，形成整體激勵。其次，模糊指標表面看是一種考核的主觀化，實質上是為了解決政策環境變化導致考核結果沒有反映一些部門或個體實際努力的問題。組織通過模糊指標提供了考核的再調整、再界定與再修復功能。最后，考核結果的部分公開并非僅僅為了“暗箱操作”，它在很大程度上是為了弱化比較、防止過度競爭和保護落后者，是一種組織關懷之舉。因此，一些模糊過程與組織目標之間不一定是捍格不入的，反而會有助于達成組織的整體目標。

第三，揭示模糊性運用的邊界條件。盡管模糊性在考核中不可或缺，但它也有適用條件。當考核指標與成員努力關聯較強時，指標要清晰，自由裁量權要變得較小，這樣才能形成強激勵。周黎安（2007）的晉升錦標賽正是在這個意義上講的考核激勵。當考核指標與成員努力關聯較弱時，指標要模糊，自由裁量權要變大些，這樣才能靈活調整，根據實際情況彌補利益受損者。這類似于環境減排研究所揭示的弱排名激勵（練宏，2016）。本文關注的稅務部門考核貼近后者而非前者，強調的是在政府科層組織的復合環境影響下，精細化考核無法保證成員努力與回報的相對一致，為此嵌入模糊性，生成權威控制，根據實際情況進行平衡。因此，這一研究有助于明確模糊性運用的邊界條件。感謝匿審專家提出的建議，啟發本文進一步分析模糊性運用的邊界或約束條件。

當然，限于篇幅，本文也還存在許多不足，例如沒有進一步討論精細化考核與模糊性考核的平衡問題。把握這兩者的邊界是一項高超的技藝，需要細致揣摩拿捏。如果產生過度的模糊性，或隨意更改踐踏，將使人們無所適從。進一步來看，本文沿著模糊性考核與精細化考核的路徑推進，但可能過于側重分析模糊性考核，對精細化考核的功能意義及其與模糊性考核之間的張力分析尚嫌不足，也沒能細化分析“精細—模糊”和“強激勵—弱激勵”的各種組合關系。筆者期待未來能夠進一步研究和拓展上述議題。