彭劍波：深化開放與改革 激發城市動力

改革開放四十余年，我國已形成多層次的創新城市政策體系，深圳、成都、霍爾果斯等城市形成差異化創新發展路徑，但仍面臨“表層化-依賴優惠政策、局部化-全域創新失衡、低水平-缺乏新質生產力”三大痛點。在清華同衡學術周“創新生態·動能升級”專題論壇上，清華同衡策劃所彭劍波所長作題為《動能密碼：深化開放與改革，激發城市動力》的報告，研究提出三大對策，并指出，未來需以對內走向深水區改革與對外走向高水平開放為核心動能，推動城市從表層政策驅動轉向深度制度驅動、從局部試點轉向全域聯動、從低水平發展轉向高水平突破，為創新城市建設注入持久活力。

彭劍波

清華同衡規劃設計研究院城市發展策劃研究所所長

1.三大痛點

1.1 階段成就：改革開放賦能創新城市的過往實踐

我國圍繞“改革開放賦能創新城市”已構建多層次、全領域政策體系，涵蓋國家戰略到專項政策、要素改革到開放合作，為改革開放與創新城市建設的協同推進提供了明確方向與實踐保障。

從城市實踐來看，不同區域呈現差異化創新路徑：

• 深圳作為全球創新標桿，憑借特區政策優勢率先推進制度創新與高度開放；

• 成都以改革優化內部環境和開放鏈接全球資源的模式，成為內陸創新樞紐；

• 霍爾果斯則立足區位優勢，借助國家政策紅利打造特色創新節點；

這些案例為不同類型城市提供參考范式。

1.2 趨勢解析：改革開放賦能創新城市的雙維動力

當前，改革開放對創新城市的賦能作用，主要通過“對內改革”與“對外開放”雙維動力釋放。

未來，

對內改革將走向深水區改革：以破除體制機制障礙為核心，消除行政壁壘、資源流動限制等發展梗阻，通過優化制度供給激活市場主體活力與社會創造力，為創新城市建設掃清內部障礙。

對外開放走向高水平開放：聚焦全球要素配置，主動鏈接人才、資本、技術、數據等核心資源，推動城市深度融入全球經濟循環與全球城市網絡，提升國際創新協作能力。

1.3 現存痛點：改革開放賦能創新城市的三大梗阻

• 痛點1 表層與深層脫節：過于依賴優惠政策，深層改革不足

部分城市過度依賴短期政策性優惠，缺乏制度層面的深層突破。2024年《公平競爭審查條例》明確禁止限制市場準入、干預生產經營成本等行為，新一輪違規稅收優惠政策清理、《廣州招商引資二十條》嚴控政策比價等舉措，凸顯政策依賴型發展模式的不可持續性，亟需從政策激勵轉向制度保障。

• 痛點2 局部與全域失衡：核心區域集聚資源，其余創新薄弱

創新資源過度集中于核心城市或區域，其余地區創新能力薄弱。以中國（新疆）自由貿易試驗區為例，179.66平方公里實施范圍涵蓋烏魯木齊、喀什、霍爾果斯三大片區。其中2024年上半年喀什綜保區進出口總值占喀什全地區58%（同比增長80.5%），試驗區與區外其他地區發展差異顯著，反映出要素流動壁壘導致的全域協同不足問題。

• 痛點3 低水平與高水平差距：聚焦三來一補，缺乏新質生產力

部分城市仍依賴改革開放初期的“三來一補”模式，外商提供設備、原材料、來樣并負責外銷，中方提供土地、廠房、勞力，缺乏以新質生產力為核心的高質量產業支撐。盡管新質生產力已被寫入政府工作報告并列為2024年十大工作任務首位，但實踐中仍存在技術突破不足、生產要素配置低效、產業轉型升級緩慢等問題，難以匹配高質量發展需求。

2.三大對策點

2.1 從表層到深度：制度迭代推動深水區改革

由制度性安排取代政策性優惠，以系統性制度改革替代淺層政策調整。

從根本上消除創新的根源性障礙，轉向依靠制度辦事、以制度為根本遵循的長效路徑摒棄優惠政策層面的討價還價，致力于構建一套基于規則、公平透明且與國際高標準對接的制度框架，讓制度成為保障市場秩序、激發創新動能、穩定發展預期的核心支撐。

• 法律制度層面：制定負面清單而不是延長正面清單

依據《中華人民共和國外商投資法》及2024版《中國外商投資指引》，推行負面清單管理模式，明確不能做什么，實現清單之外皆可為，保障市場主體在準入、經營、退出等環節的公平權益，強化法治對創新的保障作用。

• 行政制度層面：對接國際規則打造相同環境

參考浦東新區社會主義現代化建設引領區建設經驗，賦予城市更大改革自主權：試點商事登記“確認制”（取代行政許可制），簡化企業設立流程；在電信、醫療、金融等重點領域放寬市場準入；推動“一業一證” 改革，建立行業綜合許可與綜合監管制度，實現與國際通行規則互接。

• 社會制度層面：提供生活無落差的服務配套

以深圳前海深港現代服務業合作區為標桿，打造“一站式、集成式”國際人才服務平臺，落實《深圳市進一步支持港澳青年就業創業實施細則》，通過人才認定、補貼支持、就業創業保障等舉措，為全球人才提供生活無落差的服務環境，解決創新人才的后顧之憂。

2.2 從局部到全域：全域聯動引領高水平開放

打通要素流動中的斷點、填平資源配置里的堵點，解決“局部試點領先”的不均衡不充分問題，通過全域聯動、全域開放打破區域壁壘，推動創新資源從核心區域向全域覆蓋，引導人才、技術、數據、資本等關鍵要素跨區域暢通流動，共同打造全域創新生態，實現創新動能全域釋放、發展質量全域提升。

• 高水平的全域空間開放

借鑒海南自由貿易港 “一線放開、二線管住、島內自由”模式，在貿易、投資、資金、人員流動、數據跨境等領域實施高度自由便利政策，依托 “零關稅、低稅率、簡稅制” 特殊安排，打造全域開放的空間載體，為要素跨區域流動提供空間保障。

• 高水平的全域市場開放

參考歐盟統一大市場“商品、服務、資本、人員自由流動”經驗，優化全域資源配置效率。以《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》為指導，落實“五統一、一開放”要求：統一市場基礎制度、統一市場基礎設施、統一政府行為尺度、統一市場監管執法、持續擴大對內對外開放。

• 高水平的全域要素開放

依托國務院批復的10個要素市場化配置綜合改革試點（北京城市副中心、蘇南重點城市、粵港澳大灣區內地九市等），推動要素精準配置：北京城市副中心聚焦技術成果轉化與數據流通，蘇南重點城市強化科技與資本融合，粵港澳大灣區內地九市加快數據要素市場培育，通過試點先行打破要素流動壁壘，實現全域要素協同。核心要素包括技術、土地、人力、數據、資本、資源環境、要素協同等。

2.3 從低水平到高水平：構建創新城市績效評價體系

以技術突破和高附加值為目標，推動產業向產業鏈高端升級，建立“創新空間績效評價體系”，轉向技術引領、價值創造的高水平發展，推動產業向產業鏈高端、高附加值環節攀升，提升創新空間績效。

• 存量空間績效：提升全要素生產率

參考杭州濱江區“畝均效益”評價升級經驗，從 2014 年單一經濟效益指標，逐步增加創新、人才等權重（2023年創新指標權重提升至20%）。將企業分為 A、B、C、D 四類，A類企業優先獲得用地、用能、信貸等資源，D類企業倒逼轉型升級或淘汰，通過評價體系得出差異化要素配置提升存量空間的創新效益與經濟價值。

• 增量空間績效：培育新質生產力

落實《深圳市國土空間規劃》要求，統籌創新型產業空間與先進制造業空間供給，穩定產業空間成本；結合《深圳市促進創業投資高質量發展行動方案（2024-2026）》，引導創業投資向 “20+8” 戰略性新興產業與未來產業傾斜，探索適配新技術、新業態的產業空間配置方式，為新質生產力培育提供空間與資本支撐。

* 本文所涉及觀點均已經過專家本人審核

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編輯/排版｜王淑蕓

封面圖片｜盧風、謝飛

供稿｜清華同衡 城市發展策劃研究所