部門首長責任制極好，成敗在落實

文︱曾財安

現存各種各類動物之所以能夠繁衍至今，皆因他們在億萬年的物競天擇中勝出。一個物種要在激烈的物競天擇中突圍，其中的一個關鍵條件是擁有強烈的“利己習性”，在爭奪食物、水源、巢穴地盤中首先照顧好自己，然后是配偶、下一代。不然的話，這個物種很快就會倒下，加入滅絕大軍行列。至于“利他主義”，只是人類進入文明時代后才創造出來的產物，而且是例外多于普遍，所以才會出現規條法例，用來規范個人行為，維護社會秩序。

試想一下，假如規條法例在這一刻消失，或者是有法但不執行，完全依賴人們自己的意愿去規范本身行為，希望他們自我控制，不去偷、不去搶、不使用暴力欺凌弱者，世界會變成什么模樣？恐怕我們瞬間便會倒退億萬年，重新回到蠻荒年代。可以這樣說，“利己習性”已經成為人類的精神基因之一，只能助外力去改變。絕大部分人不去做害人的事情，主要原因是害怕受到法律制裁或者被人排擠，對己不利，當然也不排除有人認為這樣做是不對、不道德的，但畢竟占少數。

戰國時代的法家大宗師韓非子早就看透了人性中天生的“利己習性”，所以才提倡以法治國，秦孝公與商鞅的變法就完美地印證了這個理論。他在《韓非子?備內》強調：“人臣之于其君，非有骨肉之親也，縛于勢而不得不事也。” 大意是，臣子對于君主，沒有骨肉之親，只是迫于權勢而不得不按命令辦事。

制導官員 刑德并用

在《韓非子?二柄》中，韓非子進一步直白地指出：“明主之所導制其臣者，二柄而已矣。二柄者，刑德也。何謂刑德？曰：殺戮之謂刑，慶賞之謂德。為人臣者畏誅罰而利慶賞，故人主自用其刑德，則群臣畏其威而歸其利矣。” 翻譯成現代語言就是，明君用來主導管制官員的，不外是刑和德這兩種方法而已。什么叫刑、德？刑就是罰，德就是賞；官員害怕刑罰而貪圖獎賞，只要明主使用賞罰，官員就會老老實實地去執行明主的命令。換句話說，只要領導懂得利用官員們避罰趨賞的利己習性來制導他們，就會如臂使指，無往不利，反之就會舉步維艱，事倍功半。

2002年，時任行政長官董建華引入“主要官員問責制”（司局長問責制），將原來由公務員出任的司局長改為由行政長官直接委任社會有能人士，制定政策，同時負上政治責任。在這個制度下，原本的常任秘書長就只是專職負責執行政策。制定與執行政策兩個功能分家，而行政長官自己能夠挑選司局長，相當于擁有一個聽命于自己的內閣，增加了按自己意志施政的靈活性。

不過，司局長一任5年，與屬于公務員體系的常任秘書長也不是直接的上下級，因此缺乏二柄，加上制定與執行之間也沒有絕對清晰的分野，兩者之間一旦發生意見分歧，就可能會出現上有政策，下有對策的局面，對施政效率造成負面影響。23年來，這樣的不理想例子并不少見。

2025年9月17日，行政長官李家超發表任內的第4份《施政報告》，內容之一就是針對上述問題，引入“部門首長責任制”以補充“主要官員問責制”的不足。這個新制度設有兩級調查機制︰第一級是當部門出現問題，須查找不足、予以改善，并厘清責任誰屬，按缺失輕重情況，依照公務員管理制度進行相應行政或紀律處理，后果包括警告、譴責、不獲增薪、降級、扣薪、勒令退休以至革職等；第二級是如部門出現嚴重問題，或涉及廣泛或重復性的系統問題，或有跡象顯示問題可能涉及部門首長的角色時，調查由專為責任制設立的調查小組負責，查找不足與厘清責任。

執行之外 亦要公開

最重要的是，新制度賦予司局長新的權力：當部門出現第二級情況時，有關局長須向其所屬司長匯報，獲其同意后啟動第二級獨立調查機制；司長亦可主動指示相關局長啟動調查機制。從此，新權力就能成為“主要官員問責制”與“部門首長責任制”就能使到權責相等，讓負政治責任的司局長得以有效地制導負行政責任的部門首長，避免了陽奉陰違，政令不出司局長辦公室門的流弊。平心而論，“部門首長責任制”的確是一個切中時弊的良好制度。

可以想像“部門首長責任制”一旦全面實施，就能為特區政府的施政效率添柴加火，在現今的由治及興與深度改革的情況下特別重要。但需要注意的是，在引入良好制度與出現正面效果之間，還有一個極其關鍵的一步，那就是持之有恒的落實，否則一切都只是白紙一張。同樣重要的是，問責與紀律處分不單是要有，用來震懾企圖干犯者，更要公開透明，讓全社會看到其前因后果，令市民信服，以此進一步提高特區政府的管治威信。

過往20多年，特區政府在免去某些司局長的職務時完全沒有公布原因，這樣做可能是顧全個人的面子，但與特區政府的管治威信與社會利益相比，孰輕孰重，不問而知。在政治問責層面，這樣的保守做法猶可以勉強說得通，但在新的“部門首長責任制”中則非常不合適。在本質上，部門首長與前線人員都是公務員，既然前線人員觸犯紀律受罰都會公布有關詳情，那部門首長也應該一視同仁，以免被市民誤會是官官相衛，刑不上大夫，打擊社會對新制度的信心。

西方一句諺語說得很好：正義不單要存在 ，還要被人人看到（Justice must not only be done, but must also be seen to be done）。公開性和透明度對實現正義同樣重要！