《淮海區法規匯編》：戰時治理的全景圖

在中國人民抗日戰爭暨世界反法西斯戰爭勝利80周年之際，《人民法院報》策劃推出“紀念中國人民抗日戰爭暨世界反法西斯戰爭勝利80周年·讓歷史告訴未來”特刊之“中流砥柱篇”，圍繞黨的領導、為民初心、依法治理等八個主題，于回望中汲取前行力量，讓歷史的光芒照亮新時代法治征程。

抗日戰爭時期淮海抗日民主政權法治建設的集大成者——《淮海區暫行法規》文物收藏于沭陽縣檔案館，根據主題宣傳安排，宿遷法院走訪了當地黨史辦、根據地司法檔案研究者，并查閱了沭陽縣檔案館藏的《淮海區暫行法規》及相關書籍，試圖揭開這部法規匯編背后，根據地立法如何在戰火中成為凝聚人心、戰勝敵人的武器？

人民法院報2025年8月15日特刊報道

《淮海區法規匯編》：

戰時治理的全景圖

在江蘇省沭陽縣檔案館的恒溫恒濕庫房中，一本巴掌大小、看起來十分脆弱的泛黃冊頁靜靜陳列在展柜中。檔案館工作人員小心翼翼翻開封面：“這就是1943年版《淮海區暫行法規》原件，是《淮海區法規匯編》中最為核心的法規文件。”

《淮海區暫行法規》江蘇省沭陽縣檔案館 供圖

記者了解到，《淮海區法規匯編》是1940年至1945年中國共產黨在蘇北淮海抗日民主根據地制定和頒布的地方性法規文件集成，涵蓋土地、婚姻、財政、教育、建設、動員等12個領域40余部重要法規。該匯編反映了中國共產黨在敵后根據地建設中的法制實踐，是新民主主義法制建設的重要組成部分，為新中國初期立法提供了直接經驗。

8月初，記者走訪了解并查閱相關書籍，通過這部法規匯編，探尋根據地立法如何實現“抗戰形勢、社會需求、人民意愿”的有機統一。

以“抗戰優先”為立法導向

翻開法規匯編目錄，土地、婚姻、動員等關鍵詞構成了一幅戰時治理全景圖。

1942年，出于抗戰需要，種植農作物的田地上有挖交通壕的情況，影響糧食生產，還有其他一些問題迫使征收公糧基本無法進行。為保證抗戰部隊供給，根據地制定了《淮海區救國公糧公草征集條例》。該條例規定“按實際產量累進征收”公糧公草，既保障了軍需，又不竭澤而漁；配套的《淮海清查田畝實施綱要》旨在徹底厘清土地占有狀況。

《淮海清查田畝實施綱要》的主要設計者，曾任中共蘇北區委副書記、蘇北行政公署主任、淮海高等法院院長的李一氓在回憶錄中寫道：“這樣就形成了一個完整的征收公糧原則和詳細的規定。它體現了負擔合理的要求，從而能夠促進農村生產，能夠保障部隊供給。”

將應急性與長效性效果注入到立法中，可以說不是個例。

1943年《淮海區抗日自衛隊組織條例》明確自衛隊“平時生產、戰時參戰”的雙重職能，規定“隊員可免服勞役30天/年”，既保障了兵源，又兼顧了農業生產。

以“民生為本”回應社會需求

淮海根據地位于蘇北平原，戰前是封建土地所有制的“重災區”，同時，包辦婚姻、買賣婚姻導致“童養媳”“等郎媳”現象普遍。這是民生痛點，也是根據地凝聚人心必須破解的難題。

1943年，《淮海區婚姻暫行條例》頒布出臺。條例明確“婚姻自由”“一夫一妻”“禁止童養媳”，并規定“離婚后女方可分得土地”。

為解決土地矛盾糾紛，1942年《淮海區減租減息條例》出臺，規定三七五減租，地主“合法土地所有權”“收租但不得額外加租”，有理有利有節推進改革，既減輕了佃農負擔，又爭取了中等地主支持，避免了統一戰線破裂。

除此之外，淮海區行政公署還出臺《淮海區墾荒條例》，針對根據地“荒地多、勞力少”的矛盾，條例規定“開墾荒地5年內免交公糧，地主不得收回熟地”，吸引了大量從敵占區逃來的難民墾荒。到1945年，淮海根據地開墾荒地達到12萬畝，糧食產量較1940年大幅增長，徹底打破了日偽的“經濟封鎖”。

以“民主參與”體現人民意愿

淮海區的立法實踐不僅是對抗戰形勢的戰術響應，更是中國共產黨貫徹“從群眾中來，到群眾中去”工作方法的制度性創新。

1942年，淮海區行政公署設立“法規審議委員會”，為了充分聽取人民群眾意見建議，委員中農民、婦女、商人等代表占有一定比例。1943年《淮海區土地租佃條例》制定前，行政公署在沭陽、泗陽等地召開專題聽證會，收集佃農對減租比例、災年免租訴求的意見，最終將“二五減租”原則擴展為“豐年減租25%，災年依收成協商減免”，形成彈性條款。

同時，建立巡回審判制度，重大案件在案發地公開審理；推行人民陪審制，邀請農救會、婦救會代表參與陪審，從而構建起多維度民意表達機制。

根據地通過自下而上的立法參與，將群眾訴求轉化為法律條款，這正是人民司法的溫度所在。

以司法實踐傳承

《淮海區法規匯編》精神

“80余年后的今天，當我們再次翻開《淮海區法規匯編》，看到的不僅是一部戰時法規集，更是一套環環相扣的治理邏輯。”沭陽縣人民法院院長孫泳看著辦公桌上攤開的匯編復印件說道，“《淮海區法規匯編》始終貫穿著‘人民至上’的精神和原則，激勵著法院干警始終傳承和弘揚‘不甘人后、勇爭一流’的精神。”

從《淮海區暫行法規》中“調解為主、審判為輔”的法治理念到新時代“楓橋經驗”，無不體現調解這一糾紛化解方式所蘊含的東方智慧。如沭陽法院整合調解力量，干警帶著小馬扎深入農家小院、田間地頭，面對面分析糾紛成因、提出化解對策；宿遷兩級法院強化與住建、交通、婦聯等單位協調聯動，促進類型化矛盾糾紛前端化解，扎實開展“千場庭審進基層”活動，真正把法治送到群眾身邊。

陳列在展柜中的文件紙張已脆弱泛黃，但其內核依然強韌。那些寫在粗麻紙上的條文，不僅是硝煙中的秩序基石，更是穿越時空的法治火種。

來源：人民法院報、江蘇高院

作者：朱 旻（省法院新聞辦公室）

耿亞中（宿遷中院新聞處）

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