范志勇：《19世紀最后十年的關稅內亂》——歷史上的美國貿易政策（十）

范志勇中國人民大學經濟學院副書記、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

本文字數：5248字

閱讀時間：13分鐘

對于關稅來說，19世紀最后的十年是極其混亂的十年。在這十年里邊，目睹了三次稅法改革，其中兩次提高稅率，一次降低稅率。那么為什么會在如此短的時間內出現如此魔幻的關稅改革呢？這主要和兩個因素有關。一是共和黨片面追求高關稅政策，背離了民眾當時對削減關稅，削減稅收負擔的訴求；二是民主黨在應對1893金融恐慌時軟弱無力，再加上內部分裂，措施了進行關稅改革的大好時機。當時間即將迎來20世紀時，美國也迎來了整個世紀最高的關稅稅率。

一、19世紀末民眾對于高關稅的反抗

1890年共和黨哈里森總體簽署《麥金萊關稅法案》，標志著內戰后最徹底的貿易保護體制改革開啟。這輪關稅改革導致應稅商品稅率上升超過5個百分點，達到50%左右。然而僅僅4年過后，《麥金萊關稅法案》即被民主黨推動的《威爾遜—戈爾曼關稅法案》所取代，新稅法使應稅商品稅率下降約10個百分點，一舉粉碎了《麥金萊關稅法案》的全部成果。

為什么這次關稅法案僅僅維持了4年？難道美國人民這次對關稅的態度發生突變了么？回憶一下在1888年關于關稅的大辯論中，公眾辯論的焦點集中在如何降低關稅和財政盈余。1888年之后共和黨全面掌握了政府和國會。但是在執政后，共和黨對公眾議題的回應似乎與民眾的期待相去甚遠。一方面，共和黨無視民眾希望降低稅收負擔的要求，在1888年到1890年財政盈余分別達到1.1億、0.85億和0.85億美元高水平的情況下，共和黨上臺后仍然于1890 年通過《麥金萊關稅法》，大幅提高關稅收入。另一方面，為了降低財政盈余，國會又肆意擴大內戰期間退伍軍人養老金和公共工程開支，毫無節制地擴大財政支出，減少財政盈余。

圖1、美國財政收入、財政支出和財政赤字（百萬美元）

數據來源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)

共和黨的政策引發了民眾的強烈反感，就在《1890年麥金萊關稅法案》通過的當年，民主黨就在中期選舉中贏得了眾議院多數黨的地位。就連麥金萊本人也因為重新劃分選區后，被民主黨派的州議員擠出俄亥俄州的議員選舉。美國人民似乎看到了降低關稅的希望。

二、對1893年金融恐慌打斷的關稅改革

在1892年總統大選中，民主黨人克利夫蘭與共和黨人本杰明·哈里森再次同場競技。關稅又一次成為重要的選舉議題。共和黨的競選綱領不出意外的指向“美國的貿易保護信條”，強調“除了奢侈品以外，所有無法在美國生產的物品都應該免征關稅。所有與美國勞動者生產的物品形成競爭的進口產品，都應被征收關稅，且稅率等于國內外工資之差。”而民主黨則針鋒相對的強調，聯邦政府“沒有任何憲法賦予的權力開征關稅，除非是為了獲取財政收入”。[1]由于共和黨在財政政策上倒行逆施，民主黨終于在1892年風卷殘云般地使共和黨全面出局。民主黨不僅依舊掌控著眾議院，又從共和黨手中奪走參議院，而且克利夫蘭在總統大選中勝出。不過對于關稅改革來說，民主黨的這次全面執政真的可以算是“生不逢時”。1893年一場嚴重的金融恐慌徹底打亂了民主黨的關稅改革的計劃。

這一時期正值美國國內正就“貨幣本位”問題展開激烈爭論。[2]1890年《謝爾曼白銀收購法》(Sherman Silver Purchase Act)通過，該法案要求聯邦政府每月購買450萬盎司銀（這是此前1878年《布蘭德–阿利森法》規定的購買量的2倍），并且必須以財政部國庫券進行支付。隨著國際銀價（相對黃金）不斷下跌，持有國庫券的投資者（尤其是外國投資者）必然選擇兌換黃金（黃金更保值），導致美國國庫黃金儲備急劇流失，金融收縮進一步惡化。1892年下半年，倫敦的一家大型投資公司巴林兄弟（Baring Brothers）倒閉。這導致大量黃金迅速從美國流出，引發劇烈的銀根緊縮。財政部的黃金儲備迅速枯竭，金融恐慌初露端倪。大量銀行開始倒閉。投資者擔心國會會在支持白銀的利益集團壓力下脫離金本位，因此引發了對國庫黃金儲備的擠兌，金融收縮進一步惡化。

1893年，美國銀行系統出現大面積擠兌，企業破產和貸款者喪失抵押品贖回權的現象如潮水般席卷美國。工業產量從1892年5月的巔峰減少17%，在1894年2月跌至谷底。失業率從1892年不足4%的水平飆升至1894年的12%以上。[3]

圖2、1890-1900 人均實際GDP及其增長率

數據來源：根據Maddison Project Database (MPD) 2018測算

克利夫蘭總統極不情愿地把工作重心從關稅制度改革轉移到應對金融危機之上。克利夫蘭總統要求國會召開特別會議廢除《謝爾曼購銀法案》，以穩定黃金儲備和金本位制。然而這與絕大多數民主黨人傾向于支持白銀的主張不同。克利夫蘭的立場破壞了黨內團結，使他在推行關稅改革時遭遇黨內盟友的背叛。盡管克利夫蘭成功地廢除了購銀法案，鞏固了美國的金本位，但此舉未能刺激經濟，美國陷入嚴重的經濟衰退。

三、民主黨的內部分裂與虎頭蛇尾的1894年《威爾遜-戈爾曼關稅法案》

1893年12月，眾議院籌款委員會新任主席民主黨人威廉·威爾遜（William L.Wilson）提出了一部法案，建議將很多原材料（如羊毛、煤炭、木材、鐵和銅）列入免稅清單，同時適度下調制成品的關稅，沒有對棉紡織品生產商和鋼鐵生產商造成太多威脅。然而當威爾遜關稅法案提交給參議院后，其中有8名支持高關稅的民主黨人在阿瑟·戈爾曼（Arthur Gorman）的帶領下倒戈，與共和黨共同要求恢復多項保護性關稅。參議院對眾議院提交的法案提出634項修正案。盡管鹽、木材和羊毛仍在免稅商品之列，但原材料免稅的原則被淡化了，鐵礦石、煤炭和食糖被重新課以關稅。從量稅重新引入關稅法案，棉花、毛制品和玻璃制品的關稅也被調高。參議院對法案的修改使眾議院的民主黨人大為沮喪。隨后眾議院與參議院組成的協商委員會也陷入僵局。民主黨因無力扭轉嚴重的經濟衰退，已經招致公眾的很多批評。在關稅改革方面又表現的猶豫不決，除將部分原材料加進免稅清單以外，他們在避免大幅削減關稅影響那些有強大政治勢力的行業。

1894年8月，經過兩院協商后的《威爾遜-戈爾曼關稅法案》正式成為法律。這部法律相對于民主黨人降低關稅的初衷大打折扣。盡管威爾遜和克利夫蘭本人對該法案都失望至極，但1894年《威爾遜-戈爾曼關稅法案》下調了應稅進口產品的平均關稅，使之從50%下降到39%，減少了11個百分點，降幅達到20%。

圖3、19世紀最后十年美國關稅的調整

數據來源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)

四、麥金萊卷土重來

美國經濟在1894年短暫企穩后再次陷入嚴重衰退，并且直至1897年中才有所好轉。在1894年至1898年間，失業率連續五年超過11%。許多農民受到大宗商品價格下跌的沉重打擊后，被迫放棄抵押土地的贖回權。不少城市也出現了激烈的勞工動亂，罷工、示威抗議和停工事件頻頻發生。[4]聯邦政府受高額財政赤字所累，沒有太強的政治意愿援助這些人群，為他們紓困。

經濟的糟糕表現再加上民主黨關于貨幣制度和關稅政策的內部分裂，僅僅在全面執政兩年之后就丟掉了國會的控制權。1896年支持金本位和高關稅的共和黨人麥金萊贏得總統大選。共和黨重新執政之后，第一要務就是廢除1894年民主黨通過的關稅削減法案。共和黨主張提高關稅，改善財政收支平衡，扭轉黃金外流的趨勢，實現國家重建繁榮，同時進一步保護本國工業免受外來競爭的沖擊。

1897年在麥金萊總統的推動下，《丁利關稅法案》得以通過。這不法案被稱為“有史以來保護最全面且保護范圍最廣的關稅法案”。它在美國實行了13年之久，1909年才被廢除，成為美國歷史上生效時間最長的關稅法案。《丁利關稅法案》使應稅商品稅率從此前的42%上升至1899年的52%，略高于《麥金萊關稅法案》后的關稅水平。與此同時，隨著澳大利亞、南非和阿拉斯加的黃金供給增加，全球的黃金供給增速加快。全球貨幣條件變得寬松，促進了經濟強勁復蘇，全球價格也開始回升。

同過去一樣，經濟復蘇的時機使民眾認為是《麥金萊關稅法案》推動了經濟回暖，高關稅推動經濟繁榮的執念進一步加深。

附錄、19世紀末的美國關稅政策

[1] 參見Johnson and Porter（1973），第87頁。

[2]自1873年實施金本位后，美國經濟多年處于通貨緊縮狀態。中西部的農場主利益集團和西部的礦業利益集團迫切要求鑄造銀幣，增加貨幣供給，建立一種“金-銀復本位體制”。農業利益集團深信聯邦政府通過購買白銀并鑄造銀幣會提高農產品價格，終結通貨緊縮，以降低農場主償還農場抵押貸款及其他債務的實際成本。而礦業集團則希望其礦產價格上漲。用白銀鑄幣可以同時滿足這兩個目標。因此中西部的農場主利益集團和西部的礦業利益集團因共同利益而團結到一起。但這一議題使他們與東部共和黨人產生重大分歧。東部共和黨反對采用復本位貨幣制度，并且傾向于嚴格遵守金本位。直到1900年國會通過《金本位法案》（Gold Standard Act），才徹底終結了長達一個世紀的貨幣爭議。在這場爭議中，多數共和黨人傾向于支持金本位，而多數民主黨人則傾向于支持銀本位。關于美國貨幣制度的演進問題，我們將專章進行討論。

[3]請參見Miron and Romer（1990）以及Romer（1986）。

[4]《貿易的沖突》第6章。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。